Административно-территориальное устройство субъекта РФ и внутреннее территориальное деление муниципального образования

Административно-территориальное устройство субъекта РФ и организация местного самоуправления

Как говорилось ранее, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятия "уровень (уровни)" осуществления местного самоуправления. И все же в известном смысле все существующие и создаваемые по новому Закону виды муниципальных образований являются уровнями местного самоуправления, т.е. сельские поселения, городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Федеральный закон не запрещает субъектам РФ вводить иные виды и уровни муниципальных образований. Однако то, что Федеральный закон содержит исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, означает: вопрос об уровне муниципального образования не может быть решен иначе, чем на основе принципов, установленных Федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. предполагает единство административно-территориальной структуры субъекта РФ и организации местного самоуправления. Итак, в общем и целом территория субъекта РФ разбивается на муниципальные районы и городские округа, ни один клочок земли не должен оставаться за их пределами, они напрямую входят в территорию субъекта РФ. Закрытые административно-территориальные образования, наукограды, все земли тоже являются муниципальными образованиями уровня муниципальных районов или городских округов.

Муниципальные районы и городские округа, будучи муниципальными образованиями, одновременно могут считаться и основой административно-территориального деления (устройства) субъекта РФ. По общему правилу на этом уровне иных органов публичной власти общего характера, кроме органов местного самоуправления районов, округов, не создается. Конечно, на этом уровне могут создаваться и реально создаются такие государственные органы, как, например, суды, подразделения прокуратуры, органов внутренних дел, регистрационной службы. Но, еще раз подчеркнем, не только собрание депутатов, но и орган управления общей компетенции является единственным.

В свое время эта проблема возникла применительно к органу управления общей компетенции. Обсуждалось, должен ли это быть орган местного самоуправления или же местный орган государственного управления, предлагались рассуждения о таких вариантах ее решения:

первый вариант: если в районе, городе создан орган местного самоуправления как орган управления общей компетенции, тогда не требуется создания отдельного местного органа государственного управления, а управление территорией должно быть построено по принципу объединения муниципальных и государственных полномочий в одних руках органа местного самоуправления;

второй вариант: на уровне района, города характер дел таков, что он требует государственного управления, а местное самоуправление можно "спустить" в сельской местности на уровень сельских поселений, в городах - на уровень районов города, а при их отсутствии - микрорайонов города;

третий вариант: в районе, городе есть два вида вопросов - местного значения и государственные, первые пусть решает орган местного самоуправления, вторые - местный орган государственного управления; таким образом, на одной территории будут два органа управления, своеобразное двоевластие, или же пусть основную массу вопросов решает орган местного самоуправления, но в районе, городе должно быть назначенное сверху административное лицо, которое осуществляет контрольные функции.

Наиболее решительно отвергался третий вариант, поскольку, во-первых, двоевластие привело бы к разобщенности органов на соответствующей территории; во-вторых, объем работы вполне позволяет ее поручить одному органу.

Применительно ко второму варианту возникает вопрос: вправе ли субъект РФ не превращать район, город в муниципальное образование, если надо, проводить реорганизацию, делать их (район, город) уровнем осуществления государственной власти?

При характеристике нормативной базы местного самоуправления ранее отмечалось, что вопросы организации публичной власти в субъектах РФ были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В постановлении от 24 января 1997 г. о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти данной Республики" Конституционный Суд РФ допускает осуществление государственной власти в субъекте РФ на двух уровнях - самого субъекта и тех административно-территориальных единиц, на которые он делится.

Конституционный Суд РФ при формулировании своей позиций исходил из преобладавшего в то время мнения о том, что местное самоуправление должно быть одноуровневым, т.е. если муниципальным образованием является район, тогда таковыми не становятся сельские и городские поселения, входящие в состав района. И поэтому он записал в своем постановлении, что если район, непосредственно входящий в состав республики (субъекта РФ), в обязательном порядке наделить правами муниципального образования, это означало бы, что городские и сельские поселения, входящие в состав района, право на местное самоуправление вопреки Конституции РФ утрачивают и становятся лишь (административными) подразделениями данного муниципального образования. Как видим, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" довольно "спокойно" разрешил эту проблему - муниципальными образованием становятся и район, и входящие в него сельские и городские поселения.

В постановлении Конституционного Суда РФ говорится, что, учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект РФ вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского (областного, краевого и т.п.) значения, что также должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом конституцией (уставом) субъекта РФ. В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т.д. Федеральный закон 2003 г. не вводит категории таких городов, а пользуется понятием городского округа как муниципального образования. Более того, для частей городов (их районов) Федеральный закон 2003 г. запрещает введение местного самоуправления, разрешая его лишь для внутригородских территорий городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Конституционный Суд РФ исходил в своем постановлении из возможности преобразования муниципального образования в административно-территориальную единицу, где будет осуществляться государственная власть вместо местного самоуправления, подчеркивая, что такие преобразования могут происходить с обязательным учетом мнения населения. Закон 2003 г. такого рода преобразований муниципальных единиц в обычные административно-территориальные единицы не предусматривает, тем не менее обязывает выявлять волю населения при всех видах изменения границ муниципальных образований.

Таким образом, далеко не все вопросы решены в Федеральном законе 2003 г. В русле прежних позиций Конституционного Суда РФ. И приходится учитывать то, что нововведения Закона ориентируются на иные реалии осуществления публичной власти. Вряд ли в наши дни могут иметь место случаи "замены" органов местного самоуправления органами государственной власти в районах и городских округах. Правда, отказ от районного местного самоуправления в крупных городах не все считают оправданным. И если оно будет введено вновь, может встать вопрос о превращении самого города в административно-территориальную единицу. Конечно, выборный представительный орган при этом сохранится, но он станет органом государственной власти; а глава города будет назначаться главой субъекта РФ, войдет в качестве звена в систему исполнительной ветви государственной власти.

Внутренняя структура муниципального района едина, в состав муниципального района входят два и более сельских поселений, одно, а порой и несколько городских поселений. Такую систему организации местного самоуправления можно в известной степени считать двухуровневой, поскольку территория и население каждого городского и сельского поселения будут одновременно являться территорией и населением соответствующего муниципального района.

Однако Федеральный закон 2003 г. не вводит принципа соподчиненности муниципальных образований. Следовательно, каждый уровень местного самоуправления является самостоятельным в пределах отведенной ему компетенции, органы местного самоуправления любого муниципального образования не имеют права вмешательства в дела других органов местного самоуправления, районным органам местного самоуправления не дано права вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления сельских и городских поселений, входящих в состав данного района.

Конечно, входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения обязаны считаться с фактом пребывания в составе района, для них обязательны решения органов местного самоуправления муниципального района. В свою очередь, и районные власти не могут игнорировать решения органов самоуправления сельских и городских поселений. При возникновении между ними коллизий вопросы разрешаются путем согласования, если это не дает результата, а речь идет о соблюдении правовых норм, - тогда в судебном порядке.

Федеральный закон 2003 г. закрепил в своем большинстве схожие вопросы местного значения муниципальных образований, но практически ничего не говорит о разграничении объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов муниципальных образований, образующих двухзвенную систему.

Полномочия всех видов муниципальных образований регулируются им самим и могут изменяться только путем изменения самого Федерального закона. Что касается муниципального имущества, то здесь Закон содержит неопределенные предписания, указывая, что в собственности поселений, районов и других видов муниципальных образований может находиться то или иное имущество. Но как его разграничивать, как определять его пообъектный состав, Закон умалчивает. Причем урегулировать данный вопрос на уровне субъектов РФ также не представляется возможным. Согласно ч. 2 п. 1 ст. 6 Закона органы государственной власти субъектов РФ вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления лишь в тех случаях, когда это напрямую установлено федеральным законом. Поэтому лишь в финансовой сфере у органов государственной власти появляются возможности регулировать разграничение источников доходов местных бюджетов. Федеральным законом 2003 г. субъектам РФ предоставлено право регулировать законами вопросы зачисления ряда налоговых поступлений в местные бюджеты. Однако главенствующая роль в данном вопросе принадлежит Бюджетному и Налоговому кодексам РФ, которым должны соответствовать принимаемые законы субъектов РФ.

Внутреннее территориальное деление муниципального образования

Федеральный закон 2003 г. регулирует лишь те отношения, которые связаны с организацией местного самоуправления на территории, рассматриваемой как единое целое - муниципальное образование. Однако внутри муниципального образования территория тоже имеет свою структуру и соответственно структурные единицы.

О территории муниципального района уже говорилось ранее, она состоит из сельских и городских поселений, возможны и межселенные территории, и отдельные населенные пункты, не входящие в состав поселений.

Остановимся на территориальной структуре иных муниципальных образований. В состав сельского поселения, городского поселения, городского округа входят различные территориальные единицы. Законодательство ряда субъектов РФ называет их внутримуниципальными образованиями.

Внутримуниципальными образованиями могут быть:

село, поселок, станица, община и т.д. в сельском поселении;

город, поселок, сельский населенный пункт внутри городского поселения, городского округа;

административный район (округ) в городе.

Подобная территориальная единица не обладает статусом муниципального образования. Решение о создании внутримуниципального образования принимается органом местного самоуправления, в компетенции которого в соответствии с уставом муниципального образования находится решение данного вопроса.

С инициативой создания внутримуниципального образования могут выступать органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, собрания граждан либо органы территориального общественного самоуправления, действующие в частях муниципального образования. Инициатива оформляется в виде обращения в адрес соответствующего органа местного самоуправления.

В течение определенного в уставе муниципального образования срока с момента получения обращения исполнительный орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования подготавливает представление о создании внутримуниципального образования либо об отклонении соответствующего обращения.

Представление о создании внутримуниципального образования должно быть основано:

на данных о результатах опросов населения (результатах местных референдумов) либо на решениях собраний граждан или органов территориального общественного самоуправления;

на обосновании, в том числе финансово-экономическом, целесообразности создания внутримуниципального образования в соответствующих границах.

В рамках территории села, поселка, городского района, микрорайона и т.д. могут создаваться органы управления, являющиеся территориальными подразделениями органов местного самоуправления, учреждаться соответствующие административные должности - чаще всего в наименовании употребляется слово "управляющий" (района, микрорайона и др.). Могут (как правило, наряду с должностью управляющего и аппарата при нем) создаваться также органы территориального общественного самоуправления - они избираются на собраниях и конференциях жителей соответствующих территорий.

При создании внутримуниципальных образований решаются следующие вопросы:

о взаимоотношениях органов местного самоуправления муниципального образования и органов общественного территориального самоуправления во внутримуниципальном образовании;

о полномочиях территориальных подразделений органов местного самоуправления муниципального образования;

об объектах муниципальной собственности, передаваемых в управление органам внутримуниципального образования;

о смете доходов и расходов внутримуниципального образования;

о наименовании (переименовании) внутримуниципального образования.