Финансовое право и политика

Финансовое право, как и любая другая отрасль права, — явления политические. Политика является непременным условием формирования любых правовых норм. Равным образом право является наиболее эффективным проводником выраженной в нем политики.

Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования Правовых норм и реализации существующей политики нет. В ус­ловиях существования демократического государства, каким яв­ляется Россия сегодня, все законы, правовые акты органов исполнительной власти и т.д. принимаются в ходе политического процесса. Другими словами, различные партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или иной форме участвуют в принятии правовых актов. Одна­ко современная общественная практика демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается в ходе принятия финансово-правовых актов. К примеру, в период с 1993 г. и вплоть до 1999 г. принятие закона о федеральном бюд­жете на предстоящий финансовый год происходило в условиях ; жесточайшей политической борьбы между исполнительной и законодательной властью. В ряде случаев именно по этой причине законы о федеральном бюджете своевременно не принимались. Так было с Законом РФ «О республиканском бюджете на 1993 год». Он был принят с задержкой из-за политического про­тивоборства между Президентом РФ и Верховным Советом РФ. Аналогично из-за политической конфронтации с опозданием был

принят Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год». Принятие большинства налоговых законов также происходило в условиях жесткого противостояния политических сил. В частности, принятие части второй НК РФ в связи с уста­новлением единого социального налога сопровождалось в мае— июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями проф­союзов.

Существуют две основные причины, обусловливающие высо­кую степень зависимости финансового права от политики.

Первая причина связана со спецификой отношений, регулиру­емых нормами финансового права. Как уже отмечалось, финансо­вое право регулирует такие отношения, которые обеспечивают, выполнение государством и муниципальными образованиями всех без исключения задач и функций. Именно с помощью финан­совых ресурсов, полученных в установленном законом порядке от различных экономических агентов, государство имеет возмож­ность выделять эти ресурсы на осуществление экономической, со­циальной, экологической функций, функций охраны правопо­рядка, обороны страны и т.д. Кроме того, благодаря финансово-правовым отношениям государство структурно обеспечивает су­ществование собственной власти. Оно выделяет ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной власти.

Естественно, что в этих условиях отношения, составляющие предмет финансового права, являются сосредоточением полити­ко-экономических интересов самого большого числа субъектов со­циального общения, т.е. имеют очень широкую социальную базу. Эти отношения затрагивают интересы: во-первых, экономичес­ких агентов, выступающих в качестве налогоплательщиков и плательщиков сборов, во-вторых, экономических агентов, являю­щихся получателями бюджетных средств, в-третьих, различных общественно-территориальных образований, которым бюджет­ные средства выделяются в порядке бюджетного регулирования. К числу последних относятся субъекты РФ и муниципальные образования. В связи с этим все вышеназванные субъекты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области фи­нансов в той или иной форме. Например, субъекты РФ отстаива­ют свои экономико-политические интересы через Совет Федера­ции, налогоплательщики и получатели бюджетных ассигнова­ний — через своих представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а также в других представительных и местных органах власти и т.д. Кроме его, в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью фискальной Политикой государства и т.д.

С учетом сказанного можно утверждать, что деятельность в сфере финансов, а точнее — в сфере отношений, охватываемых предметом финансово-правового регулирования, всегда характе­ризуется широким участием политических сил. В этом заключа­ется одно из принципиальных отличий процесса принятия госу­дарственных решений в области финансов от аналогичного про­цесса в области, к примеру, экологического, гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и многих других отраслей права.

Вторая причина высокой степени политической обусловлен­ности финансового права заключается в принципиальной кон­фликтное отношений, регулируемых нормами данной отрасли Права. Как известно, финансовое право регулирует отношения по собиранию, распределению и использованию финансовых ресур­сов государства и муниципальных образований. Стороны этих Правоотношений не равны. Одной из сторон финансового правоот­ношения всегда выступает государство (непосредственно или в лице уполномоченного органа) или муниципальное образование. Государство и муниципальное образование в финансовом право­отношении проявляет себя одновременно в качестве властвующе­го субъекта (суверена) и казны, т.е. собственника.

Другой стороной финансового правоотношения являются самые различные субъекты, выступающие в качестве налогопла­тельщиков, получателей бюджетных ассигнований и бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и т.д. Все они являются собствен­никами своих финансовых ресурсов или имеют их на праве либо хозяйственного ведения, либо оперативного управления. Государ­ство и муниципальное образование, используя свои прерогативы властвующего субъекта и казны, выполняют по отношению к раз­личным собственникам и владельцам денежных средств две функции. Они либо отчуждают в свою собственность часть денеж­ных средств, принадлежащих различным экономическим аген­там на праве собственности, хозяйственного ведения или опера­тивного управления, либо как собственники наделяют денежны­ми средствами самых различных субъектов социального обще­ния. Первая функция государства и муниципального образования проявляется в установлении и введении в действие налогов, а вторая — в выделении бюджетных ассигнований, бюджетных кредитов и прочих финансовых ресурсов различным субъектам.

Отношения, связанные с собственностью, всегда наиболее кон­фликтны, в особенности если они связаны с ее принудительным отчуждением или властным распределением. Прежде всего, кон­фликтны в своей сущности отношения, связанные с принудитель­ным отчуждением части собственности отдельного субъекта в виде налога (установлением и взиманием налога) в собственность государства. Эта конфликтность проистекает из существования, объективного противоречия в данного рода отношениях. Здесь интерес экономического агента к увеличению и самостоятельно­му распоряжению своей собственностью находится в противоре­чии с объективной необходимостью ее отчуждения на «общие нужды». Эта объективная необходимость воплощена в интересе государства к принудительному отчуждению части денежной соб­ственности экономического агента в казну государства. Ведь со­вершенно очевидно, что каждый экономический агент в отдель­ности объективно не заинтересован во внесении податей в госу­дарственную казну, ибо такой акт связан с непосредственным ущемлением его собственного кошелька, с собственным обремене­нием. Неслучайно в экономической теории используется термин «налоговое бремя».

Однако не следует путать такие понятия как объективность. вышеназванного противоречия и субъективный характер его пре­одоления в каждом конкретном случае. Безусловно, по мере демо­кратизации общества и повышения экономической и правовой культуры субъектов экономического общения объективное про­тиворечие между интересом индивида и интересом государства по поводу налогов должно все реже проявлять себя вовне. Однако в принципе в силу своей объективности это противоречие в услови­ях рыночной экономики никогда не снимается и потенциально конфликтогенно. Это означает, что в случае принятия или угрозы принятия государством политически непопулярных решений, су­щественно ущемляющих право собственности хозяйствующих субъектов в интересах «общего кошелька», потенциально воз­можно возникновение политического конфликта в самых различ­ных формах: массовых выступлений различных социальных групп, противостояния исполнительной и законодательной властей и т.д.

Не менее политически конфликтны и финансово-правовые от­ношения, связанные с выделением финансовых ресурсов из. бюд­жетов государственных внебюджетных фондов в пользу различ­ных экономических агентов. Чаще всего политическая конфликтность в данном случае проявляется при формировании бюджетного законодательства, однако может иметь место и на стадии исполнения уже принятого бюджета. Политическая конфликтность данной сфере финансово-правовых отношений вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического Процесса с той схемой раздела «общего пирога», которая может Предлагаться. К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому решению Республи­ки Калмыкия заблокировать движение денежных потоков грани­цами республики. Реакцией Центра на финансовый сепаратизм региона явилось решение Совета директоров ЦБ РФ ликвидиро­вать Национальный банк Калмыкии. В конце 1998 г. власти Ка­лининградской области прекратили перечисление денег в феде­ральный бюджет до тех пор, пока Центр не рассчитается с облас­тью по задержанным трансфертам из федерального бюджета.

Высокая потенциальная конфликтность отношений в сфере финансово-правового регулирования еще не означает реальности политического конфликта. Гарантией реальности проявления и раз­решения политического конфликта в сфере финансово-правового регулирования является демократическая организация российского общества. Демократия представляет собой ту форму правления, которая позволяет многообразным общественным группам сво­бодно выражать свои интересы и находить в конкурентной борьбе компромиссные решения. Другими словами, демократическая организация российского общества обеспечивает реализацию воз­никшего политического конфликта в сфере финансов в рамках политического процесса, т.е. в рамках многосубъектного характе­ра политической деятельности. Это в конечном итоге приводит к его разрешению через установление государством финансово-пра­вовых норм, выражающих баланс политических сил. Таким обра­зом, демократическая организация российского общества являет­ся условием, непосредственно обеспечивающим, проявляющим высокую политическую зависимость финансового права.

Однако не только политика оказывает непосредственное влия­ние на развитие финансового права, но и финансовое право явля­ется активным проводником финансовой политики, средством ее утверждения. Например, НК РФ, принятый в конце 90-х гг., стал началом активного проведения налоговой политики, построенной на прин­ципах справедливости, признания взаимных прав и обязанностей государства и налогоплательщика в налоговых правоотношени­ях. Свидетельством этого являются, в частности, нормы НК РФ, требующие от государства соблюдения особой юридической тех­ники при установлении налога (ст. 17), запрещающие взыскание штрафных санкций с налогоплательщика в принудительном по­рядке, требующие от налогоплательщика представлять в налого­вый орган налоговые декларации и т.д. В этом смысле НК РФ ус­тановил современные критерии финансовой политики, на базе ко­торых только и возможно дальнейшее формирование политичес­ких концепций в области налогообложения.

Кроме того, отдельные нормы финансового права с момента свое­го принятия непосредственно утверждают в политической практике определенные политические стандарты. Например, ст. 201 БК РФ ограничивает инициативу Государственной Думы в деле корректи­ровки бюджетного закона. Она сформулирована так: При утверж­дении в первом чтении основных характеристик федерального бюд­жета Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства Российской Федера­ции». Данная норма не позволяет Государственной Думе легко из­менять бюджетные показатели и, таким образом, бюджетную по­литику, воплощенную в проекте закона о бюджете. Этим самым через нее утверждается в бюджетном процессе так называемая по­литика «финансового равновесия». Ее суть состоит в том, чтобы защитить политически перспективный и экономически обосно­ванный проект бюджетного закона, представленный Правитель­ством РФ, от политического популизма и, таким образом, затруд­нить его изменение со стороны Государственной Думы.

Система финансового права

Отношения, составляющие предмет финансового права, весьма обширны и неоднородны. Среди них выделяются группы общест­венных отношений, выражающие ту или иную сторону финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Соответ­ственно, неоднородны и нормы финансового права. Они объективно подразделяются на отдельные группы в рамках предмета финансо­вого права, которые тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Совокупность достаточно обособленных, но взаимообусловлен­ных групп финансово-правовых норм, существующих и развивающихся в рамках финансового права как отрасли права, образует систему этой отрасли права.

Группы финансово-правовых норм, объективно выделяющие­ся в рамках финансового права, представляют собой разделы, по­дотрасли финансового права и финансово-правовые институты.

Под финансово-правовым институтом следует понимать зако­нодательно обособленную совокупность правовых норм, обеспечи­вающих комплексное регулирование определенной группы обще­ственных отношений. Подотрасль финансового права характери­зуется наличием в ее составе нескольких правовых институтов с одновременным выделением некоторых «общих положений»², свойственных всем входящим в подотрасль институтам. Раздел финансового права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих достаточно однородную группу обществен­ных отношений, в составе которой выделяются отдельные финан­сово-правовые институты и даже подотрасли финансового права. Отличие раздела финансового права от подотрасли финансового права состоит в том, что в разделе отсутствуют некоторые общие нормы, характерные для всех финансово-правовых институтов, входящих в тот или иной раздел.

Наука финансового права распределяет объективно возникаю­щие группы финансово-правовых норм в Общую и Особенную части финансового права.

В прошлые, и особенно в последние годы в Общей части фи­нансового права стал настойчиво выделяться финансово-правовой институт государственного и муниципального финансового контроля. Этот институт включает в себя нормы, устанавливаю­щие систему, виды государственного и муниципального финансового контроля, методы его проведения и т.д. Кроме того, в инсти­тут государственного и муниципального финансового контроля включаются нормы, регулирующие условия и порядок его прове­дения в отдельных сферах финансово-правового регулирования: в сфере бюджета, налогообложения, валютных операций и т.д. В связи с этим, нормы государственного и муниципального финан­сового контроля содержатся в подотраслях бюджетного, налого­вого права, а также в финансово-правовых институтах денежного обращения, валютных операций и т.д. Это позволяет говорить о том, что институт государственного и муниципального финансо­вого контроля является комплексным финансово-правовым ин­ститутом, включающим в себя нормы, являющиеся одновременно составными частями других финансово-правовых институтов (подотраслей).

В Особенной части финансового права особое место занимает группа финансово-правовых норм, объединенная в подотрасль «бюджетное право». Особое место бюджетного права в системе финансового права экономически определено особым местом бюд­жета в финансовой системе РФ, а юридически — тем, что все ос­тальные финансово-правовые институты так или иначе взаимо­связаны, производны от бюджетного права.

Бюджетное право является подотраслью финансового права, во-первых, потому, что включает в себя огромный массив финан­сово-правовых норм. Большая часть этих норм содержится в Бюд­жетном кодексе РФ, в федеральных законах о федеральном бюд­жете на текущий год, других законах и подзаконных актах, а также решениях органов местного самоуправления, касающихся бюджетной сферы. Во-вторых, бюджетное право регулирует раз­нообразные общественные отношения, которые объединяются в различные правовые институты. Среди них: институт бюджетно­го процесса, институт разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ³. В-третьих, бюджетное право включает в себя нормы, устанавливающие общие положения бюд­жетной деятельности государства и муниципальных образований. Это нормы о структуре бюджетной системы РФ, ее принципах, действии бюджетного законодательства и т.д.

К бюджетному праву очень тесно примыкает финансово-правовой институт государственных внебюджетных фондов. Этот институт появился в системе финансового права сравнительно недавно в связи с образованием в финансовой системе РФ государственных внебюджетных 4юндов и их правовым регулированием. К их числу сегодня, главным образом, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и террито­риальные фонды обязательного медицинского страхования. Ин­ститут государственных внебюджетных фондов включает в себя нормы, регулирующие порядок формирования и исполнения бюд­жетов государственных внебюджетных фондов. Этот институт пересекается с подотраслью «бюджетное право» через финансово-правовой институт бюджетного процесса.

Учитывая тот факт, что финансовое право регулирует отноше­ния, опосредующие не только централизованные, но и децентра­лизованные фонды денежных средств (государственные и муни­ципальные), одним из институтов этой отрасли права является институт финансов государственных и муниципальных уни­тарных предприятий. Этот финансово-правовой институт явля­ется комплексным. Он включает нормы, которые одновременно входят в иные финансово-правовые институты (подотрасли) (на­пример, в налоговое право).

Децентрализованные государственные и муниципальные фонды денежных средств образуются и в системе страхования. В связи с этим, в финансовом праве выделяется совокупность пра­вовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного и муниципального страхования. Государственные фонды денеж­ных средств сегодня представлены Российской государственной страховой компанией, Военной страховой компанией, Москов­ской государственной страховой компанией и т.д.

Одним из разделов финансового права является раздел госу­дарственных и муниципальных доходов. Он включает в себя на­логовое право, являющееся подотраслью финансового права, а также институт неналоговых доходов государства и муниципаль­ных образований.

Налоговое право образовало подотрасль финансового права совсем недавно, в конце 90-х гг. Экономически это было обусловлено переходом России к рыночной экономике и, соответственно, акцентированием налогового метода в государственном регулиро­вании экономики.

Налоговое право представляет собой подотрасль финансового права. Во-первых, потому, что включает в себя целый массив фи­нансово-правовых норм, часть которых содержится в НК РФ. Кроме того, нормы налогового права содержатся в федеральных законах и законах субъектов РФ по вопросам налогообложения, в подзаконных нормативных актах, а также в постановлениях ор­ганов местного самоуправления. Во-вторых, совокупность право­вых норм, составляющих налоговое право, относительно неодно­родна. Она подразделяется на ряд финансово-правовых институ­тов, среди которых могут быть выделены институты налогового Кредитования, налогового контроля, федеральных налогов, реги­ональных налогов, местных налогов и др. В-третьих, в налоговом праве выделяется целый ряд норм, представляющих собой общие положения и реализующиеся В равной мере во всех налогово-правовых институтах. Это нормы, устанавливающие участников на­логовых правоотношений, определяющие понятие налога и сбора, устанавливающие основные начала законодательства о налогах и сборах и т.д.

Одним из финансово-правовых институтов особенной части финансового права является институт государственного и му­ниципального кредита. В советское время он выделялся в соста­ве раздела финансового права «государственные доходы»². В на­стоящее время он не может быть включен в этот раздел, так как согласно БК РФ финансовые ресурсы государства, полученные по государственному кредиту, не относятся в строгом смысле к дохо­дам бюджетов (ст. 41). Тем более эти финансовые ресурсы не отно­сятся к доходам государственных внебюджетных фондов и про­чим доходам государства (ст. 146 БК РФ). Однако, финансовые ресурсы, полученные государством и муниципальными образова­ниями по государственному и муниципальному кредиту, являют­ся источниками финансирования дефицита бюджетов (ст. 94—96 БК РФ). В этом смысле институт государственного и муниципального кредита примыкает к разделу финансового права «государст­венные и муниципальные доходы».

С разделом финансового права «государственные и муници­пальные доходы» тесно связан раздел финансового права «госу­дарственные и муниципальные расходы». Он включает в себя ин­ститут расходов бюджета, институт расходов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, в этот раздел входят нормы, регулирующие расходы государственных отраслевых денежных фондов, целевых фондов Правительства РФ, а также финансово-правовые нормы, регулирующие расходы государственных и му­ниципальных унитарных предприятий. Однако в силу своей малочисленности эти нормы пока не образуют каких-либо финан­сово-правовых институтов.

Финансовая система РФ тесно связана с банковской системой РФ. В связи с этим многие отношения в сфере банковской деятельности, расчетов, денежного обращения так или иначе связаны с от­ношениями, составляющими предмет финансового права и регули­руются финансовым правом. Благодаря этому в финансовом праве традиционно выделяются: финансово-правовой институт банков­ской деятельности (банковского кредитования), финансово-пра­вовой институт денежного обращения и расчетов, финансово-пра­вовой институт валютного регулирования и валютного контроля.

Система финансового права в настоящее время активно разви­вается. Существует тенденция к выделению в системе финансово­го права институтов финансово-правовой ответственности, бух­галтерской отчетности и т.д.