Бюджетная система государства

Принципы ее построения

Бюджетная система любого государства представляет собой совокупность бюджетов государственно-территориальных и адми­нистративно-территориальных образований, находящихся в опре­деленной взаимосвязи друг с другом на основе принципов, установ­ленных законодательством. Состав бюджетов, входящих в бюд­жетную систему, и формы их взаимосвязей зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитар­ного). Последнее определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти и соответствую­щие им органы государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.

Как и любая система, представляющая совокупность элемен­тов, находящихся в определенной взаимосвязи, бюджетная систе­ма состоит из отдельных элементов — видов бюджетов и уровней бюджетной системы. Вид бюджета означает форму образования и расходования бюджетных ресурсов определенного органа государ­ственной власти или органа местного самоуправления. Совокуп­ность определенных видов бюджета, соответствующих определен­ному уровню государственной власти или местного самоуправления, представляет уровень или звено бюджетной системы.Количество уровней бюджетной системы определяется типом государствен­ного устройства. Бюджетная система унитарного государства сос­тоит из 2 уровней: бюджета центрального органа власти и местных бюджетов; в федеративном государстве — из 3 уровней: бюджета федерального органа власти, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Верхний уровень бюджетных систем и феде­ративного, и унитарного государств представлен всегда одним ви­дом бюджета, а нижние — многочисленными видами бюджетов, определяемыми особенностями государственного устройства того или иного государства с учетом конкретных видов государствен­ных муниципальных образований внутри него.

Современная бюджетная система Российской Федерации складывалась под воздействием исторических условий формиро­вания российской государственности. До 1991 г. бюджетная сис­тема СССР (одной из союзных республик которой была РСФСР) объединяла союзный бюджет, государственные бюджеты 15 со­юзных республик (включавшие республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных респуб­лик и местные бюджеты) и бюджет государственного социально­го страхования. Единый Государственный бюджет СССР, кото­рый консолидировал все вышеперечисленные бюджеты (по принципу «собранной матрешки», когда каждый нижестоящий бюджет включался в качестве составной части в вышестоящий бюджет), утверждался высшим законодательным органом власти страны — Верховным Советом СССР. Тем самым при утвержде­нии Государственного бюджета СССР утверждался объем дохо­дов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета страны каждый представительный орган власти (республиканский, краевой, областной и т.д.) при­нимал своими законами или решениями соответствующий консо­лидированный бюджет (бюджет республики, бюджет края, бюд­жет области).

Таким образом, бюджетная система страны до образования Российской Федерации как суверенного государства строилась на двух основных принципах — единства и демократического централизма, которые были провозглашены в законах, регулиру­ющих бюджетные права Союза ССР, союзных и автономных рес­публик, местных Советов народных депутатов. Единство бюджет­ной системы предполагало прежде всего составление и утвержде­ние единого (консолидированного) государственного бюджета законодательным актом высшего представительного органа влас­ти страны — Верховного Совета СССР. Единство бюджетной сис­темы было обусловлено единством доходной базы, единым пла­ном экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджет­ного финансирования.

Принцип демократического централизма заключался в соче­тании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосудар­ственных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюджетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдель­ные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости рес­публиканских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулиро­вания (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в основном через нормативы отчислений от общегосударствен­ных налогов и доходов и дотации, предоставляемые вышестоя­щими органами власти нижестоящим). При такой системе расп­ределения бюджетных средств демократизм как принцип постро­ения бюджетной системы заключался только в необходимости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, заложенные ведином Государственном бюджете СССР — уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкрет­ному бюджету, и изменен индивидуальный норматив отчислений от регулирующих доходов, определенный для соответствующего бюджета.

Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отраже­ние первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим Законом бюджетная сис­тема определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ понятие бюджетов национально-государствен­ных и административно-территориальных образований РФ было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию вне­бюджетных фондов представительных и исполнительных орга­нов государственной власти республик в составе Российской Фе­дерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местно­го самоуправления», в соответствии с которым они были предс­тавлены:

• республиканскими бюджетами республик в составе РФ;

• областным бюджетом автономной области;

• окружными бюджетами автономных округов;

• краевыми бюджетами краев;

• областными бюджетами областей;

• городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петер­бург;

• местными бюджетами.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие с 1 января 2000 г., закрепил основные изменения в бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г., и определил в ст.6 бюджетную сис­тему РФ как основанную на экономических отношениях и государ­ственном устройстве РФ и регулируемую нормами права совокуп­ность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ были четко определе­ны уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ, ко­торые приведены на рис. 12.1.

Таким образом, бюджетная система РФ состоит из трех уров­ней (звеньев), каждый из которых представлен соответствующи­ми видами бюджетов. Первый уровень бюджетной системы пред­ставлен одним видом бюджетов — федеральным. Различия в статусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной системы РФ. Они включают республиканские бюджеты республик, обла­стные бюджеты областей и областной бюджет автономной облас­ти, окружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты

краев и городские бюджеты городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга)[166]. Количество этих видов бюдже­тов определяется государственным и административно-террито­риальным устройством РФ, определенным Конституцией РФ[167]. Третий уровень бюджетной системы РФ представлен пятью вида­ми бюджетов — районными бюджетами районов, городскими бюджетами городов, районными бюджетами районов в городах, сельскими бюджетами и поселковыми бюджетами[168]. Особый ста­тус имеют бюджеты отдельных административно-территориаль­ных образований, для которых установлен особый режим функ­ционирования и охраны государственной тайны — так называе­мые закрытые административно-территориальные образования.

Бюджетный кодекс РФ дает расширительную трактовку бюд­жетной системы РФ, включая в нее не только уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки, хотелось бы под­черкнуть, что включение в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов не означает тем не менее их консолида­ции в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии со ст. 143 Бюджетного кодекса РФ средства государственных вне­бюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Исходя из этого бюджеты государствен­ных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются от­дельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных государственных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому рас­ширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных внебюджетных фон­дов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находя­щихся в распоряжении органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления, независимо от того, в какой фор­ме они формируются и используются.

Характеристика бюджетной системы предполагает не только определение состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. Статья 28 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерально­го закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) определяет следующие принци­пы бюджетной системы РФ: единства; разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятель­ности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российс­кой Федерации, муниципальных образований; полноты отраже­ния доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффек­тивности и экономности использования бюджетных средств; об­щего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджетов; адресности и целевого характера бюд­жетных средств. Представляется правомерной точка зрения эко­номистов[169], которые полагают, что только три первых принципа являются принципами построения собственно системы, опреде­ляющими формы взаимосвязей между звеньями и видами бюд­жетов, а остальные - характеризуют основы функционирования каждого из бюджетов, порядок их составления и исполнения. С внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ к принципам построения собственно бюджетной системы РФ правомерно от­нести и принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и му­ниципальных образований.

Содержание принципа единства современной бюджетной сис­темы РФ радикально отличается от принципа единства бюджет­ной системы в условиях административно-командной системы управления экономикой, означавшего консолидацию всех бюд­жетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона. В от­личие от такой модели современная бюджетная система РФ мо­жет быть представлена в виде «разобранной матрешки», все сос­тавные части которой находятся в распоряжении разных органов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответству­ющем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь соз­дание единых правовых и организационных основ функциони­рования бюджетной системы и предполагает единство бюджет­ного законодательства, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, еди­ный порядок установления и исполнения расходных обяза­тельств, формирования доходов и осуществления расходов бюд­жетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и от­четности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных

учреждений.

Основным принципом функционирования бюджетной сис­темы федеративного государства является принцип самостоятель­ности входящих в нее бюджетов. Он означает:

• право и обязанность органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффектив­ность использования средств;

• право и обязанность органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осу­ществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предус­мотренных Бюджетным кодексом РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоги и сборы, подлежа­щие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджет­ной системы Российской Федерации;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направле­ния расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субси­дий и субвенций из бюджетов других уровней);

• недопустимость установления расходных обязательств, под­лежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федера­ции или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осущест­вляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

• недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

• недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного са­моуправления решений и изменений бюджетного законодатель­ства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов дру­гих уровней без внесения изменений в законы (решения) о соот­ветствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию уве­личения расходов, снижения доходов;

• недопустимость изъятия в течение финансового года допол­нительных доходов, экономии по расходам бюджетов, получен­ных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство (в от­личие от некоторых учебных изданий) разграничивает понятие «бюджетная система РФ» и «консолидированный бюджет РФ». Определение бюджетной системы РФ через консолидированный бюджет РФ отрицает основной принцип построения бюджетной системы — самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюд­жетную систему РФ. Бюджетная система РФ представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов всех трех уровней, в то время как консолидированный бюджет РФ, как совокупность, федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъек­тов РФ, представлен бюджетами только двух уровней, при этом уровень местных бюджетов перестает быть самостоятельным путем включения в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В условиях действия принципа самостоятельности консолидиро­ванный бюджет имеет ограниченное использование. Законода­тельством предполагается составление проектов консолидиро­ванного бюджета РФ и

консолидированных бюджетов субъектов РФ[170]. Однако они не утверждаются представительным органом власти либо органом местного самоуправления и используются для расчетов и анализа. В частности, данные консолидированных бюджетов используются для определения нормативов отчисле­ний от федеральных и региональных налогов в региональные и местные бюджеты, а также различных форм финансовой помо­щи, оказываемой вышестоящим органом власти нижестоящему. Отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета составляется путем обобщения отчетных данных об ис­полнении бюджетов соответствующих органов власти и местного самоуправления, однако он также не утверждается представи­тельным органом власти либо органом местного самоуправления. Данные отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за отчетный год являются основой для составления проекта кон­солидированного бюджета РФ на следующий год в целях распре­деления совокупного объема бюджетных ресурсов по уровням и видам бюджетов.

Реализация принципа самостоятельности тесно связана с применением принципа разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Он означает закрепление в со­ответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также опре­деление полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установле­нию и исполнению расходных обязательств. Закрепление полно­мочий по осуществлению расходов производится на основе Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ и других законода­тельных актов. Разграничение доходов между бюджетами осно­вывается на делении налогов по уровням управления, квотирова­нии налоговых ставок и объемов налоговых поступлений. Вместе с тем самостоятельность бюджетов в РФ может быть достигнута только при сочетании методов разграничения доходов с метода­ми распределения доходов и перераспределения бюджетных средств.

В соответствии с Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Феде­рации в части регулирования межбюджетных отношений» состав принципов бюджетной системы РФ дополнен принципом равен­ства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муни­ципальных образований. Он означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления, установление и исполнение рас­ходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определе­ние объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требова­ниями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом до­говоры и соглашения между федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного са­моуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.

Функционирование бюджетной системы РФ регулируется следующими основными законодательными актами: Конституци­ей РФ, Бюджетным кодексом РФ, Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ», Налоговым ко­дексом РФ, Федеральным законом от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным законом от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», федеральными закона­ми о федеральном бюджете на соответствующий год, законами (решениями) представительных органов власти субъектов РФ (представительных органов местного самоуправления) о регио­нальных (местных) бюджетах на соответствующий год.

Основы бюджетного устройства РФ заложены в Конституции РФ, которая определяет федеративное устройство РФ, полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, втом числе в вопросах организации бюджетных отношений. При )том декларируется равенство прав всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В Конституции РФ разграничиваются полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определяются совместные бюджетные и налоговые полномочия. В частности, в ве­дении федеральных органов государственной власти находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, федеральный бюджетный процесс, федеральное бюджетное и налоговое законодательство, федеральная государственная собственность и управление ею.

В совместном ведении находятся: установление общих прин­ципов налогообложения и сборов в РФ, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и рас­поряжения землей, недрами, природными ресурсами. Вне преде­лов ведения федеральных органов власти и их полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей пол­нотой государственной власти. Они обладают правом самостоя­тельно формировать и исполнять свои бюджеты, осуществлять бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство. Кроме того, Конституцией РФ предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти по согласова­нию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут пе­редавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, а орга­ны исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с фе­деральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Эти положения Конституции РФ создают основу для индивидуально-договор­ных отношений федерального центра и регионов.

Основным правовым актом, определяющим основы и меха­низм функционирования бюджетной системы РФ является Бюд­жетный кодекс РФ, при создании которого сделана попытка объ­единения ранее действующего законодательства с учетом совре­менных условий развития бюджетных отношений. При этом большинство нормативно-правовых актов, регулирующих бюд­жетные правоотношения, с принятием и введением Бюджетного кодекса РФ либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей Бюджетному кодексу РФ[171].

Бюджетным кодексом РФ определены границы бюджетных правоотношений, к которым отнесены отношения в процессе формирования доходов и расходов бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государ­ственных и муниципальных заимствований, регулирования го­сударственного и муниципального долга, а также осуществления бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Бюд­жетный кодекс РФ четко регулирует структуру бюджетного зако­нодательства, определяя приоритет его норм над нормами феде­ральных законов о федеральном бюджете, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Феде­рации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствую­щий год и иных законодательных актов, регулирующих бюджет­ные правоотношения, а также Указов Президента РФ, норматив­ных актов исполнительных органов власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджет­ным кодексом РФ применяются положения последнего. Данная норма позволяет обеспечить единство и целостность бюджетной системы РФ, непротиворечивость законодательства субъектов РФ и муниципальных образований положениям федерального законодательства.

Бюджетный кодекс РФ обеспечивает правовое регулирование бюджетных отношений в вопросах:

• определения бюджетной системы РФ, установления принципов и основ ее функционирования;

• формирования доходов и расходов бюджетов соответствую­щих уровней бюджетной системы РФ;

• определения принципов организации межбюджетных отно­шений;

• обеспечения сбалансированности бюджетов и создания ос­нов управления государственным и муниципальным долгом;

• определения участников бюджетного процесса и разграни­чения их полномочий;

• регламентации процедур составления, рассмотрения, утвер­ждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней;

• организации государственного и муниципального финансо­вого контроля; • определения мер ответственности за нарушение бюджетно­го законодательства РФ.

Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»[172], а также Налоговым кодек­сом РФ заложены основы разграничения доходов между бюдже­тами в части определения перечня федеральных, региональных (налогов субъектов РФ) и местных налогов. Эти законодательные акты позволяют определить состав собственных доходов бюдже­тов всех уровней бюджетной системы РФ. Состав регулирующих доходов определяется ежегодно принимаемыми законами о соот­ветствующих бюджетах на очередной финансовый год.

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», не утратившие силу с принятием Бюджетного ко­декса РФ, регулируют финансовые аспекты функционирования местного самоуправления. В данных законах определены взаимо­отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, состав доходов местных бюджетов, расходов местных бюджетов исходя из перечня вопросов местного значе­ния, принципы организации межбюджетных отношений (между субъектами РФ и муниципальными образованиями), создания фондов финансовой поддержки муниципальных образований, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуп­равления с финансово-кредитными организациями, основы вы­пуска и размещения муниципальных займов.

Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации»[173] обеспечивает соблюде­ние принципа единства бюджетной системы РФ, определяя груп­пировку доходов и расходов бюджетов, а также источников фи­нансирования их дефицитов в целях обеспечения сопоставимос­ти показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Несмотря на то что в последнее десятилетие проделана ог­ромная работа в части создания бюджетного законодательства, адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и пост­роения федеративного государства, процесс реформирования бюджетного законодательства продолжается. Основным его нап­равлением является совершенствование отношений между бюд­жетами разного уровня, базирующееся на реализации принципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном зако­нодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие орга­низацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм является формой организации бюд­жетных отношений, позволяющей органично сочетать фискаль­ные интересы федерации, субъектов федерации и муниципаль­ных образований в условиях реальной самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. К его основным принципам относятся: сочетание интересов всех субъектов бюд­жетных правоотношений на всех уровнях бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации; четкое разгра­ничение функций и полномочий между органами власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюд­жетную систему; прозрачность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность подавляющего большинства региональных и местных бюджетов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет переда­чи расходных полномочий на региональный и местный уровень без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к не­сбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов, и муниципального долга. Сохраняется очень высо­кой доля межбюджетного перераспределения средств через раз­личные формы (дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, субвенции, взаимные расчеты и др.). При этом механизм финансовой поддержки регионов и му­ниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъ­ектов РФ и муниципальных образований, недостаточно стимули­рует региональные органы власти и органы местного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, не пред­полагает необходимой прозрачности методик расчета финансовой помощи и др.

В целях преодоления указанных недостатков и совершенство­вания взаимоотношений между бюджетами разных уровней при­нята и реализуется Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденная пос­тановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. Основными задачами Программы являются: упорядочение бюджетного уст­ройства субъектов РФ; четкое разграничение расходных полно­мочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления; разграничение на постоян­ной основе налоговых полномочий и закрепление доходных ис­точников за бюджетами разных уровней; формирование объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки регио­нов и муниципальных образований; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.

Решение этих задач предъявляет высокие требования к каче­ству бюджетного законодательства, определяющего основы взаи­моотношений между бюджетами разных уровней. Четкое разгра­ничение прав, полномочий и выполняемых органами власти и органами местного самоуправления функций, определение ответ­ственности за выполнение своих обязательств в бюджетном про­цессе, создание механизма реальной судебной защиты бюджетных прав региональных органов власти и органов местного самоуправ­ления, законодательное закрепление механизмов предоставления финансовой помощи являются необходимыми условиями эффек­тивного функционирования бюджетной системы РФ на принци­пах бюджетного федерализма.

Содержание и формы организации

Межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это совокупность отношений внутри бюджетной системы страны, включающая в качестве ос­новных функциональных элементов разграничение доходов и расхо­дов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов между уровнями бюджетной системы, а также перераспределение средств между бюджетами разных уровней и видов.

Межбюджетные отношения основываются на определенных принципах. В условиях бюджетного федерализма наиболее важ­ными из них являются следующие:

• транспарентность (ясность, прозрачность, гласность) меж­бюджетных отношений;

• взаимная ответственность сторон за исполнение межбюд­жетных обязательств;

• четкая нормативная регламентация, исключающая возмож­ность торга и субъективизма в распределении бюджетных средств;

• обеспечение гарантий единого доступа граждан, вне зависи­мости от места своего проживания, к основным социальным бла­гам и услугам.

Разграничение расходов и доходов — это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает зако­нодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоян­ной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

Базовым условием разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы является разграничение полномо­чий между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления. В Российской Федерации основы разграничения полномочий по расходам между федеральным центром и субъекта­ми Федерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определе­ны предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 — предме­ты совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения[174]. За пределами этого перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуп­равления (на временной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.

Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации» предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение дополнительными полномочиями может осущест­вляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача полномочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуправления). В отличие от передачи делегирование полномочий предполагает предоставление государственным орга­ном Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (органу местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ полномочиями федерального уровня обусловливается следующим:

1. Осуществляется только в соответствии с федеральным законом, законом субъекта РФ, договором или соглашением, заключенным между органами государственной власти РФ и ор­ганами государственной власти субъектов РФ (органами государ­ственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправ­ления).

2. Должно подтверждаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это весьма важное и актуальное для России условие.

3. Предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делегированных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъекта РФ) давать указания орга­нам государственной власти субъекта РФ (органам местного са­моуправления) относительно выполнения переданных полномо­чий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесо­образности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

4. Передачу (делегирование) полномочий только органов ис­полнительной власти.

Важной особенностью разграничения предметов ведения в бюджетной сфере следует считать допустимость существования наряду с Конституцией РФ договоров о разграничении предме­тов ведения и полномочий между Российской Федерацией и конкретным субъектом РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), регла­ментирующих бюджетную компетенцию Российской Федерации и субъекта РФ. Необходимо отметить, что в 1994—1999 гг. было заключено около 50 подобных договоров, некоторые из них уста­навливали особые благоприятные условия для отдельных субъек­тов РФ. Например, республики Башкортостан, Татарстан и Яку­тия в соответствии с заключенными договорами с Российской Федерацией имели право оставлять в своем распоряжении сред­ства, подлежащие зачислению в доход федерального бюджета. Это приводило к асимметрии в бюджетных правах субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным центром. В настоящее вре­мя продолжают действовать не более 12 договоров, которые при­ведены в соответствие с Конституцией РФ.

В ст. 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФ определены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюд­жетов субъектов РФ и местных бюджетов, а в ст. 85 Бюджетного кодекса РФ определен перечень расходов, финансируемых сов­местно из бюджетов всех уровней. Однако в Бюджетном кодексе РФ недостаточно четко устанавливается разграничение по неко­торым расходам. Например, расходы на обеспечение противопо­жарной безопасности одновременно отнесены к совместному финансированию из бюджетов всех уровней (ст. 85 БК РФ) и к расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ). Если расходы на муниципальное дорожное стро­ительство предусматриваются из местных бюджетов, то феде­ральное дорожное строительство вообще не упоминается в пе­речне расходов федерального бюджета (ст. 84 БК РФ).

Существующее разграничение расходных полномочии во многом складывалось стихийно, без учета зависимости эффек­тивности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на предоставление этих услуг населению. При этом не проводилось различия между разны­ми функциями (расходными полномочиями органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления) — функци­ями нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по предоставле­нию финансового обеспечения и по непосредственному финан­сированию бюджетных услуг — и не обеспечивалось четкого разграничения и закрепления их за соответствующими уровнями государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, в настоящий момент механизм разграниче­ния полномочий и расходов между уровнями бюджетной систе­мы РФ находится на стадии формирования. Требуют решения проблемы закрепления в Бюджетном кодексе РФ принципов (критериев) разграничения расходов между звеньями бюджетной системы, финансирования бюджетных расходов разных уровней, связанных с выполнением полномочий, относимых к предметам совместного ведения, а также финансирования расходов, связан­ных с выполнением полномочий, передаваемых одними органа­ми власти другим. В постановлении Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федера­лизма в Российской Федерации на период до 2005 года» указыва­ется, что в Бюджетном кодексе РФ должно быть закреплено чет­кое и стабильное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и органами местного самоуп­равления в соответствии со следующими критериями:

• субсидиарность (максимальная близость органов власти, ре­ализующих расходные полномочия, к потребителям соответству­ющих бюджетных услуг);

• территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего рас­ходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюд­жетных услуг);

• внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны

закрепляться);

• эффект территориальной дифференциации (чем выше реги­ональные/местные различия в производстве и потреблении бюд­жетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

• эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств).

С 1 января 2005 г. в соответствии со ст. 84—86 Бюджетного ко­декса РФ (в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ) будут разграничены не расходы, финансируемые за счет средств бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ, а расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муници­пальных образований, которые представляют собой обусловлен­ные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъек­тов РФ и муниципальных образований предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, орга­нам местного самоуправления, иностранным государствам, меж­дународным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета. Органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимают­ся свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуп­равления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соот­ветствующих бюджетов. Реестры расходных обязательств муни­ципальных образований представляются в исполнительный ор­ган субъекта РФ, а реестр расходных обязательств субъекта РФ и свод реестров расходных обязательств муниципальных образова­ний, входящих в состав этого субъекта РФ, представляются в Ми­нистерство финансов РФ.

В любом федеративном государстве процесс разграничения расходов и доходов начинается с разграничения полномочий и соответствующих им расходов. В Российской Федерации процесс разграничения начался с разграничения доходов. С 1992 г. взамен применявшегося ранее с целью сбалансированности всех бюдже­тов метода распределения доходов начали использоваться мето­ды разграничения доходов между уровнями бюджетной системы РФ на постоянной законодательной основе, используемые в миро­вой практике.

К таким методам относятся[175]:

• разделение видов налогов между уровнями управления;

• квотирование поступления от налогов в пределах единой ставки обложения, выделение доли (квотированию может подлежать ставка или объем налоговых поступлений);

• региональные и местные надбавки к федеральным (региональным) налогам[176].

Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах на­логовой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе РФ (начал действовать с 01.01.1999 г.) проведено деление всех налогов, взимаемых на территории России, на три вида — федеральные, региональные (налоги субъектов РФ) и местные, — которое, однако, не обеспечивает их поступление соответственно в доходы федерального, регионального и местных бюджетов. Так, налог на доходы физических лиц и налог с имущества, переходя­щего в порядке наследования или дарения, являясь федеральны­ми, полностью поступают соответственно в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; земельный налог является местным, од­нако часть его централизуется в бюджете субъекта РФ. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов между уровнями управления, можно с большой степенью услов­ности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций, квотирование объема на­логовых поступлений применяется при разграничении ряда ак­цизов (на автомобильный бензин, на этиловый спирт-сырец и т.п.), налога на добычу полезных ископаемых и пр. При этом кво­тирование объема налоговых поступлений можно относить к ме­тодам разграничения доходов только при условии, что это квоти­рование предусмотрено законодательством на постоянной осно­ве (например, соответствующими главами Налогового кодекса РФ, а также Бюджетным кодексом РФ). Если квотирование на­логовых поступлений регулируется ежегодно принимаемыми за­конами о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (т.е. на временной основе), то такое квотирование является методом распределения доходов.

В Бюджетном кодексе РФ доходные источники разделены на собственные и регулирующие, что характерно для федеративного государства. Собственные доходы — налоговые и неналоговые пла­тежи, закрепляемые за соответствующими бюджетами пол­ностью или частично на постоянной основе законодательством Российской Федерации. Регулирующие доходы бюджетов[177] — феде­ральные и региональные налоги и иные платежи, по которым за­конодательными (представительными) органами власти выше­стоящего уровня устанавливаются нормативы отчислений (в про­центах) в бюджеты нижестоящего уровня на временной основе (в том числе на очередной финансовый год) по разным видам таких доходов в целях финансовой помощи.

Собственные доходы должны формировать основу доходной базы всех бюджетов. Однако в Российской Федерации соотноше­ние между собственными и регулирующими доходами в консоли­дированных бюджетах субъектов РФ выглядит следующим обра­зом (табл. 12.1).

Таблица 12.1