Государственные и муниципальные займы

Государственные займы — один из основных способов привлечения государством дополнительных денежных средств. В сферу заемных операций государства попадает часть доходов и денежных средств, сформированных на стадии первичного распределения и вложенных за­тем, например, в государственные ценные бумаги. Выплата доходов кредиторам обеспечивается преимущественно за счет бюджетных средств, т. е. по сути, за счет всех налогоплательщиков. Следовательно, имеет место неоднократное проявление перераспределительных отно­шений. Заемное финансирование расходов государства обусловлено

объективным противоречием между возрастанием общественных по-хребностей и ограниченными бюджетными возможностями государст­ва. С развитием экономических и социальных функций государства со­ответствующие расходы неизбежно возрастают. Посредством заимство­ваний государство может привлечь дополнительные ресурсы для их финансирования.

Как способ финансирования расходов правительства, государствен­ные займы обладают рядом преимуществ и имеют существенно мень­шие негативные последствия по сравнению с традиционными приема­ми — дополнительной денежной эмиссией и увеличением доходов бюд­жета за счет прямого повышения налогов. Государственные заимствова­ния служат одним из факторов улучшения денежного обращения и укрепления внутренней валюты, позволяя государству, с одной сторо­ны, не прибегать к дополнительной денежной эмиссии, а с другой — «связывать» временно свободные денежные средства юридических и физических лиц, вовлекать их в организованный оборот. Преимуще­ство и особенность государственных займов и в том, что, как источник финансирования правительственных расходов, он исключает дополни­тельную нагрузку на бюджет, текущее потребление, позволяет равно­мерно распределить долговую нагрузку между нынешним и будущими поколениями (реальными пользователями благ, созданных за счет за­имствований), соблюсти принцип справедливости в распределении рисков между держателями государственных ценных бумаг и прочим населением.

В то же время государственные заимствования все-таки создают известную нагрузку на бюджет в части обслуживания государственно­го долга, поэтому их называют антиципированными, или взятыми на­перед налогами, что предполагает также распределение бремени пога­шения долга между всеми гражданами, а не только между держателя­ми обязательств государства. Также достаточно распространено мне­ние о том, что государство посредством заимствований отвлекает часть бюджетных средств от производительного использования. Эти негативные моменты могут быть смягчены, если заемные средства ис­пользовать для вложений в производительные объекты, которые из собственных доходов будут погашать долг, не отвлекая на эти цели средства бюджета.

Заимствования осуществляются в форме: а) ценных бумаг, номи­нальная стоимость которых может быть выражена в национальной или иностранной валюте; б) кредитов кредитных организаций; в) кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц; г) бюджетных кредитов от бюджетов Других уровней бюджетной системы РФ.

Государственные ценные бумаги, т. е. обязательства, выпущенные от имени государства или гарантированные им, в экономически разви­тых странах являются основным источником формирования государст-

366 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит

венного долга. Государственные ценные бумаги во внутренней задол­женности колеблются в разных странах от 20 до 90%: в Германии они достигают 40%, ^в США — 70%, в Великобритании — 90%, в России — 93%. Мировой рынок государственных ценных бумаг достаточно разно­образен и включает облигации, казначейские векселя, казначейские но­ты и т. п. Наиболее распространенный вид государственных ценных бу­маг — облигации.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) — это долговая цен­ная бумага, обязательство, подтверждающее отношение займа между инвестором и эмитентом, согласно которому эмитент (заемщик) гаран­тирует инвестору (кредитору) выплату основной суммы долга по исте­чении установленного срока, а также процентов по займу. Государст­венные облигации выпускаются, как правило, на достаточно длитель­ный срок, и их можно расценивать как особую форму инвестиций. Они признаются наиболее надежными и ликвидными, поскольку обес­печены финансовыми и иными ресурсами государства. Этому не меша­ет даже то, что уровень процентной ставки по государственным бумагам обычно ниже, чем по бумагам других эмитентов. По степени надежно­сти облигации правительства и облигации, гарантированные им, стоят на первом месте, и лишь затем следуют муниципальные облигации, об­лигации акционерных обществ.

Облигационные займы классифицируются по различным призна­кам:

• по виду эмиссии — на предъявителя и именные (облигации госу­дарственных и муниципальных займов выпускаются, как правило, на предъявителя, что упрощает их обращение);

• по виду выплат дохода — на процентные и беспроцентные облига­ции. При этом доход может либо выплачиваться в виде выигрышей, ли­бо не выплачиваться совсем, но гарантирует получение определенного товара или услуги (например, по целевым займам — телефонным, жи­лищным и т. П-);

• по характеру обращения — на облигации, свободно обращающие­ся на рынке (рыночные), и с ограниченным кругом обращения (неры­ночные). Рыночные ценные бумаги свободно обращаются и могут пере­продаваться другим субъектам, нерыночные ценные бумаги не могут свободно переходить от одного владельца к другому (например, сбере­гательные облигации, индивидуальные пенсионные облигации распро­страняются только среди населения и перепродаже не подлежат);

• по характеру держателей ценных бумаг — на реализуемые только среди населения, среди юридических лиц и универсальные, т. е. предна­значенные для размещения среди физических и юридических лиц; су­ществуют облигации «специальных займов», предназначенные к разме­щению в страховых и пенсионных фондах, правительственных учреж­дениях, они не имеют свободного обращения и могут быть представле-

ны к оплате через определенное время (обычно через год) со дня их выпуска;

• по срокам погашения — на краткосрочные (срок погашения до од­ного года); среднесрочные (до пяти лет) и долгосрочные (свыше пяти лет); существуют и бессрочные, или рентные, облигации, в отношении которых срок погашения не определен, а их владелец получает процен­ты до тех пор, пока держит их;

• по методам размещения — на добровольные, размещаемые по подписке, и принудительные. Облигации добровольных займов свобод­но продаются и покупаются на фондовом рынке. Принудительные зай­мы размещаются согласно постановлению правительства и предусмат­ривают ответственность за уклонение от подписки;

• по материальному носителю могут быть в документарной и в без­документарной форме (в виде записей на счетах);

• в зависимости от эмитента — облигации, выпускаемые централь­
ным правительством, субъектами РФ и местными органами власти.

Местными органами власти эмитируются муниципальные ценные бумаги, которые по статусу приравниваются к государственным цен­ным бумагам. Муниципальные облигации бывают двух типов: общего долга и доходные. По облигациям общего долга выплата процентов и погашение обеспечивается сбором местных налогов. Их назначение — финансирование строительства муниципальных больниц, школ. Доход­ные облигации покрываются доходами от тех объектов, для строитель­ства которых они эмитировались, — эстакад, мостов, жилых домов и т. п. Для инвесторов это более привлекательный финансовый инстру­мент.

Казначейский вексель — основной вид краткосрочных государст­венных обязательств, выпускаются обычно на срок 3, 6, и 12 месяцев (в США, например, они эмитируются на срок от нескольких недель до года). Эмиссия и погашение осуществляются Центральным банком по поручению Казначейства или Министерства финансов РФ. Реализу­ются, как правило, с дисконтом, являются высоколиквидным финансо­вым инструментом.

Казначейские ноты — среднесрочные рыночные ценные бумаги. Вы­пускаются Министерством финансов РФ или специальными государст­венными финансовыми органами.

Особое место в системе государственных займов занимают ценные бумаги, гарантированные федеральным правительством. Эмитентом в этом случае выступают структуры, пользующиеся поддержкой прави­тельства. Примером таких ценных бумаг могут быть облигации систе­мы фермерского кредита и облигации федеральных банков жилищного кредита в США, облигации федеральной почты и облигации федераль­ной железной дороги в Германии.

Государственные ценные бумаги занимают важное место на рынке финансовых активов и выполняют особую роль в общественном произ-

Раздел II. Государственные и муниципальные ф_И|

10. Государственный долг и государственный кредит

водстве. Прежде всего они выполняют фискальную и экономическую функции. Фискальная функция заключается в мобилизации временно свободных денежных средств юридических и физических лиц (коммер­ческих банков и небанковских финансово-кредитных институтов, пред­приятий, населения и т. п.) и сосредоточении их в руках государства Фискальная функция обусловливает функцию экономическую — при­влеченные государством ресурсы позволяют ему решать текущие и пер­спективные задачи (задачи социального и экономического развития страны, снижения дефицита бюджета и т. п.).

Государственные ценные бумаги — важнейший финансовый инст­румент рыночной экономики. Роль их принципиально менялась в ходе развития общества. Первоначально государственные ценные бумаги ис­пользовались главным образом для покрытия бюджетного дефицита, вызванного чрезвычайными расходами, связанными с войнами, стихий­ными бедствиями и другими аналогичными событиями. Постепенно их выпуск приобретает экономическую направленность, они начинают иг­рать существенную роль в государственном регулировании националь­ной экономики и денежного обращения. Так, Россия выпустила свои первые государственные ценные бумаги в 1769 г. для покрытия расхо­дов в войне с Турцией. Затем все чаще государственные ценные бумаги (государственные займы) выпускались на инвестиционные нужды — развитие производства, инфраструктуры (например, строительство же­лезных дорог), решение задач городского хозяйства. Это было одной из причин того, что к началу Первой мировой войны Россия догнала веду­щие страны по развитию производства.

В условиях рыночной экономики государственные ценные бумаги выступают наиболее цивилизованным рыночным способом формирова­ния государственного долга, посредством их проводится денежно-кре­дитная политика, осуществляется воздействие на макроэкономические процессы. Так, с помощью операций на открытом рынке, т. е. куп­ли-продажи государственных ценных бумаг, Центральный банк РФ ре­гулирует денежную массу в обращении. При излишках денежной мас­сы, возрастании остатков на счетах коммерческих банков Центральный банк РФ «выбрасывает» на рынок государственные ценные бумаги, с тем чтобы «связать» излишнюю денежную массу. Чтобы увеличить объем денежной массы, финансовые возможности коммерческих бан­ков, Центральный банк РФ выкупает у них государственные ценные бу­маги. Операции с государственными ценными бумагами обеспечивают также ликвидность активов коммерческих банков и других кредит­но-финансовых институтов.

Государственные ценные бумаги выступают объектом залоговых от­ношений, т. е. используются в качестве залога по кредиту, предостав­ляемому Центральным банком РФ правительству, по ссудам Централь­ного банка РФ коммерческим банкам и по кредитам, предоставляемым предприятиям коммерческими банками.

Ценные бумаги — уникальный инструмент организации государст­венных займов, когда сам заемщик определяет условия и технологии займа. С помощью государственных ценных бумаг осуществляется и погашение задолженности по государственным займам так называе­мая реструктуризация долга. Но это таит в себе возможность финансо­вой пирамиды, «долговой ямы». Наиболее предпочтительны и перспек­тивны в этой связи, в том числе и с точки зрения инвестора, инвестици­онные займы. Государственные ценные бумаги во многом определяют состояние фондового рынка, курсы ценных бумаг других эмитентов, по­этому нередко их рассматривают в качестве барометра изменений в эко­номической и политической жизни страны.

В то же время государственные ценные бумаги, по мнению ряда спе­циалистов, обладают рядом недостатков: «оттягивают» средства с кре­дитного рынка; содержат возможность принудительного размещения займов (например, российские займы военных времен); в случае нере­гулируемого рынка могут провоцировать создание финансовых пира­мид.

В Российской Федерации государственными признаются ценные бумаги, которые эмитируются или гарантируются государством. Этим обусловливается не только их место и роль в общественном производ­стве, но и особенности эмиссии, обращения и регулирования. От имени государства эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг, обычно выступает уполномоченный орган, к функциям которого отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета; в России это Министерство финансов РФ. Эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных образований являются соответствую­щие органы субъекта РФ и местного самоуправления. В качестве агента Министерства финансов РФ часто выступает Центральный банк РФ, который, в свою очередь, может уполномочить определенные инвести­ционные институты или банки выступить официальными дилерами или маркетмейкерами конкретного выпуска государственных бумаг. Он же либо, по его усмотрению, иная уполномоченная организация вы­полняют функции депозитария, включая функцию по хранению гло­бального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуще­ствляют учет прав различных организаций на эти облигации. Функции ^сУбдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организации. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных займов по счетам депо депонентов (инвесторов). Распространяются об­лигации внутренних государственных займов, как правило, через учре­ждения Сберегательного банка РФ, а местных займов — также и через Фондовые биржи.

Функции по проведению государственной политики РФ в области

Рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных

-Го участников через определение порядка их деятельности, а также по

Р^еделению стандартов эмиссии ценных бумаг осуществляет Феде-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит

ральная служба по финансовым рынкам РФ. В дальнейшем рынок фе­деральных займов будет развиваться в направлении совершенствова­ния и расширения инструментов заимствования в сторону удлинения сроков и удешевления займов, вовлечения новых категорий инвесто­ров.

Особую активность на рынке облигационных заимствований Рос­сийской Федерации проявляют ее субъекты и местные органы власти. В российской истории заимствования местных органов власти (город­ских, земских) известны достаточно давно. Первый муниципальный инвестиционный заем в Российской империи был осуществлен в 1871 г. в г. Ревеле (Таллине) на сумму 50 тыс. руб. сроком на 34 года, а уже в период с 1901 по 1910 гг. их было выпущено на 286 млн руб. Доход­ность муниципальных облигаций составляла 3—7% годовых, сроки за­имствований были в пределах 35—40 лет. Средства от займов направля­лись в основном на развитие городского хозяйства (строительство го­родских электростанций, мощение улиц, прокладку трамвайных путей и т. п.). Наиболее крупные российские муниципальные займы котиро­вались на фондовых рынках Западной Европы. Только Москва в по­следнее десятилетие XIX в. разместила за рубежом 12 облигационных займов. К началу 1917 г. общая сумма муниципальных займов россий­ских городов достигла 725 млн руб. [Фельдман, с. 42]. Декретом СНК РСФСР от 9 октября 1919 г. институт муниципальных займов был ан­нулирован.

Современный рынок субфедеральных займов начал складываться в 1992 г., когда были зарегистрированы первые займы администраций Хабаровского края, Нижегородской области, Пушкинского района Мо­сковской области и Пермской области. Обращение к такому финансо­вому инструменту было обусловлено рядом обстоятельств. Прежде все­го период начала 90-х гг. XX в. был связан с оформлением политическо­го и экономического устройства России, обретением реальной экономи­ческой самостоятельности территориальными образованиями субфедерального уровня, получением ими возможности привлекать средства иных бюджетов, коммерческих банков в виде ссуд или же пу­тем выпуска займов на инвестиционные цели. Кроме того, существенно сократились возможности государственного финансирования бюдже­тов всех уровней, а стагнация, растущий внутренний и внешний долг, инфляционные процессы привели к сужению федеральных кредитных возможностей и неизбежности выхода территорий на рынок облигаци­онных заимствований. Оживлению облигационного рынка способство­вало также введение в 1996 г. Федерального закона от И марта 1997 г. № 48-ФЗ «О простом и переводном векселе», согласно которому мест­ным органам власти запретили выпускать и гарантировать векселя.

В облигационных заимствованиях приняли участие почти все субъекты РФ. 12 регионов имели разрешение на эмиссию еврооблига­ций, но воспользовались им лишь Москва (3 выпуска), Санкт-Петер-

бург и Нижегородская область. Кризис 1998 г. нанес серьезный удар по финансовому рынку России. Он привел к ряду дефолтов регионов, невозможности обслуживать займы за счет собственных ресурсов. Причинами этого стало снижение бюджетных доходов, отсутствие возможности рефинансировать долг в силу кризиса доверия и падения котировок займов, а также резкого роста их доходности. Этому способ­ствовало и то, что часть средств резервных фондов для погашения суб­федеральных облигаций была размещена администрациями районов в ГКО — ОФЗ, дефолт по которым еще больше сократил финансовые возможности региональных властей. Лишь три субъекта РФ — Моск­ва, Санкт-Петербург и Челябинская область — продолжали обслужи­вать свои обязательства, а Санкт-Петербург даже разместил новые бу­маги.

В силу сложившихся обстоятельств и сократившегося спроса инве­сторов в 1999—2000 гг. многие субфедеральные эмитенты «свернули» свои облигационные программы, чему способствовали также экономи­ческая стабилизация, увеличение доходов бюджетов всех уровней и со­ответственно временное снижение потребностей в дополнительных фи­нансовых ресурсах. Некоторому «затишью» на рынке субфедеральных облигационных заимствований способствовало также известное уже­сточение законодательства, регулирующего субфедеральные займы, ко­торое наложило ряд ограничений на привлечение регионами заемных средств. В качестве причины этого ужесточения можно считать дефолт 1998 г., а также попытку правительства сориентировать территории на активизацию резервов и возможностей оздоровления доходной части бюджета, особенно в сфере неналоговых доходов.

В то же время нынешние бюджетные доходы не в состоянии обес­печить потребности обновления инфраструктуры муниципальных об­разований, реальный экономический рост и социальное развитие, что неизбежно выведет их на рынок облигационных заимствований. Оживлению государственных и муниципальных заимствований мо­жет способствовать и ряд особенностей современного российского фи­нансового рынка. С одной стороны, это возросшая ликвидность бан­ковской системы, которая нуждается в новых инструментах и объек­тах для инвестирования, с другой — снижение процентных ставок на финансовых рынках страны делает облигационные заимствования вы­годными для эмитентов и позволяет проводить их на более длитель­ный срок.

Таким образом, облигационные заимствования можно расцени­вать как реальный инструмент финансирования федерального, регио­нального и муниципального развития, особенно при усилении их ин­вестиционной направленности. В то же время нельзя не учитывать и существование такого конкурентного финансового инструмента, как прямые, реальные инвестиции. Необходимо найти оптимальные про-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит

порции в использовании всех этих инструментов привлечения денеж­ных средств.

Особое место на рынке заимствований занимают государственные гарантии по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами. Получателями государственных (муниципальных) гарантий в Россий­ской Федерации являются ее субъекты, муниципальные образования, юридические лица. Гарант в этом случае несет субсидиарную ответст­венность по гарантированному им обязательству, а обязательство его перед третьим лицом ограничивается лишь суммой, на которую выдана гарантия. Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав государственного (муниципального) долга соответствующего уровня как вид долгового обязательства. При исполнении получателем гаран­тии своих обязательств перед третьим лицом на соответствующую сум­му сокращается долг гаранта, что отражается в отчете об исполнении бюджета. Государственные (муниципальные) гарантии предоставляют­ся, как правило, на конкурсной основе после проверки финансового со­стояния получателя гарантии. В договоре о предоставлении гарантии указывается обязательство, которое ею обеспечивается. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предостав­лена гарантия.

В мировой практике государство гарантирует займы местных орга­нов управления, национализированных предприятий и корпораций, специализированных кредитных учреждений, а также кредиты банков, предназначенные для муниципального жилищного строительства, экс­портные кредиты и операции. В последнем случае государство прини­мает на себя риски не только экономического характера (задержка пла­тежа, неплатежеспособность должника), но и политического (неплате­жи в результате революции, национализации и т. п.). Гарантии — это форма государственного регулирования в условиях неустойчивости экономической конъюнктуры, обострения конкурентной борьбы, по­этому операции такого рода постоянно расширяются.

В целом заемное финансирование расходов государства и местных органов власти: а) представляет собой один из самых гибких инстру­ментов регулирования макро- и микроэкономических процессов, увяз­ки доходов и расходов соответствующих органов власти; б) позволяет равномерно и в известной мере справедливо распределить ответствен­ность за принятые финансовые решения между нынешним и будущим поколениями; в) позволяет воздействовать на денежно-кредитную и со­циальную политику; г) выступает реальным фактором ускорения тем­пов социального и экономического развития страны. Расширение гра­ниц государственных заимствований должно осуществляться на основе развития рынка долговых обязательств, стимулирования инвестицион­ной активности юридических и физических лиц, формирования эффек­тивной системы управления долгом.

Государственный долг

Государственный долг представляет собой общую сумму обяза­тельств государства, возникших в результате дефицитного исполнения государственного бюджета, неисполнения законодательно закреплен­ных бюджетных и внебюджетных функций (неплатежи), принятия дол­гов третьих лиц и стран, предоставления финансовых гарантий, исполь­зования материальных ресурсов иных собственников [Деньги. Кредит. Банки, с. 799]. Общее понятие государственного долга, его состав, прин­ципы управления и порядок обслуживания сформулированы и законо­дательно закреплены в бюджетном законодательстве.

В зависимости от заемщика публичный долг подразделяется на го­сударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта РФ и муниципальный долг. Под государственным долгом РФ понимаются ее долговые обязательства перед физическими и юридиче­скими лицами, иностранными государствами, международными орга­низациями и иными субъектами международного права. Государствен­ный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находя­щимся в федеральной собственности имуществом, составляющим госу­дарственную казну. Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность его долговых обязательств; он полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъ­екта имуществом, составляющим его казну. Под муниципальным дол­гом соответственно понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования; он полностью и без условий обеспечива­ется всем имуществом, составляющим муниципальную казну. При этом каждый бюджетный уровень отвечает только по своим обязательствам и не отвечает по долгам других уровней, если они не были им гаранти­рованы. Для погашения своих обязательств и обслуживания долга орга­ны законодательной и исполнительной власти соответствующего уров­ня используют все полномочия.

В зависимости от валюты возникающих обязательств выделяют внутренний и внешний долг. Под внутренним государственным долгом понимается задолженность государства перед гражданами, фирмами и учреждениями своей страны, выраженная в валюте РФ. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки. Оплачиваться они должны в российской валюте. Под внешним государственным дол­гом понимается задолженность государства иностранным физическим и юридическим лицам, другим государствам, международным организа­циям и иным субъектам международного права, выраженная в ино­странной валюте.

В зависимости от срока погашения и объема обязательств выделяют капитальный и текущий государственный долг. Под капитальным госу­дарственным долгом понимают всю сумму выпущенных и непогашен­ных долговых обязательств государства, включая начисленные процен-

374 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 10. Государственный долг и государственный кредит

ты по этим обязательствам. Под текущим государственным долгом по­нимают расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обя­зательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть кратко­срочными (до одного года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и дол­госрочными (от 5 до 30 лет). Они погашаются в сроки, которые опреде­ляются конкретными условиями займа и могут превышать 30 лет. По долговым обязательствам субъекта РФ сроки погашения не могут превышать 30 лет, а по обязательствам муниципального образования — 10лет.

История государственного долга Россиинасчитывает более двух веков. Особое внимание специалисты уделяют истории формирования внешнего долга в силу его экономической и политической значимости. История внешнего долга Российской империи начинается с первого займа на 7,5 млн гульденов, размещенного при императрице Екатери­не II в Голландии в 1769 г. для ведения боевых действий против Тур­ции. Попытки осуществить заимствования за границей предпринима­лись еще в начале XVIII в. императором Петром I, а через несколько де­сятилетий и его дочерью Елизаветой, однако все они закончились не­удачей. 1769 год можно считать отправной точкой появления внутреннего долга, так как именно в это время были выпущены в обра­щение первые российские бумажные деньги (ассигнации).

К первому облигационному внутреннему займу правительство Рос­сии прибегло в 1809 г., чему в немалой степени способствовала внешне­политическая ситуация. Голландия, где до этого размещалось большин­ство российских займов, была оккупирована Францией. Финансовый рынок Европы был расстроен в результате наполеоновских войн. Раз­мер дохода по внутренним займам первоначально был определен в 6% (и сверх того грация 1%), причем и процент, и грация каждые 12 меся­цев выдавались на год вперед. Для большей популярности облигации займа должны были приниматься в залог по всем подрядам и откупам, а также в уплату казенных и таможенных сборов в размере ¹/₅ платежа. Однако, несмотря на высокую доходность и льготы, заем не имел успе­ха. Выпуск займов принадлежал к компетенции царя и министерства финансов, однако после своего первого созыва Государственная дума приобрела право утверждать каждый заем; при этом условия займа оп­ределялись правительством. Правительство Советской России, отка­завшись выплачивать царские долги, практически не выходило на ры­нок внешних заимствований и осуществляло лишь внутренние займы.

Первые внешние заимствования Советский Союз осуществил во времена хрущевской «оттепели», но они были несущественны. Перелом в политике внешних заимствований в СССР наступил в 1985 г. после прихода к власти М. С. Горбачева. В мае 1992 г. Россия становится чле­ном МВФ, который выдвинул ряд экономических, финансовых, поли-

тических и социальных требований, в частности обязательство следова­ния жесткой финансовой политике, заключающейся в основном в отка­зе от денежной эмиссии. По мнению ряда специалистов, это привело к демонетизации экономики, истощению внутренних источников фи­нансирования бюджетного дефицита, что, в свою очередь, обусловило необходимость внешних заимствований.

В целом внешний долг России сложился вследствие непростых поли­тических и экономических коллизий: распада СССР, нарушения сло­жившихся хозяйственных связей, разногласий между новыми государст­вами, возникшими на территории бывшего СССР, в частности по поводу раздела его внешних активов и пассивов и т. п. В силу этих обстоятельств России, на долю которой формально приходилось лишь немногим более 60% всех долгов СССР Западу, пришлось единолично отвечать за всю сумму советских долгов. С переоформлением задолженности бывшего СССР общая сумма долга России в 1991—1995 гг. выросла почти в два раза. Кроме того, унаследованные Россией долги имели крайне неблаго­приятную структуру. Они состояли главным образом из краткосрочных и среднесрочных кредитов, и их основная масса подлежала погашению в 1992—1995 гг. Существенная доля кредитов приходилась на западные коммерческие банки — в кредитовании СССР участвовало около 600 коммерческих банков из 24 стран. Основная масса долгов приходилась на банки шести стран — Германии (крупнейший кредитор), Италии, США, Франции, Австрии, Японии. И еще один усугубляющий момент — в силу централизации внешнеэкономических связей главные источники валюты, требуемой для оплаты долгов, рассредоточились между негосу­дарственными структурами, тогда как ответственность по займам по-прежнему сохранилась за центральной властью.

В результате кризиса 1998 г. был объявлен отказ от выполнения обязательств по внешнему долгу бывшего СССР, что привело к оттоку капитала из страны, значительному падению инвестиционной привле­кательности вложений средств в российскую экономику и признанию высокими кредитных рисков. По долгу СССР России дважды предос­тавляли отсрочку — в 1996 г. и 1998 г. В феврале 2000 г. завершились переговоры с Лондонским клубом кредиторов о списании более трети задолженности СССР и переоформлении оставшейся части долга в ев­рооблигации со сроком погашения 30 лет. Реструктуризация позитивно повлияла на инвестиционный имидж страны и послужила одним из факторов повышения кредитного рейтинга России, снизила долговую нагрузку на ее бюджет. В то же время она привела к новым условиям за­имствований и удорожанию долга.