Особенности муниципального управления

Специфика муниципального управления. Роль, ресурсы и методы работы органов МСУ.

Особенности муниципального управления

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если

муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то

критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета

или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем

она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы

предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из

важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в

муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и

субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на

использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности,

энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан.

Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне

происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано

на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания

человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он

чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно

заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом

смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или

акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих

интересов.

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно

решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого

логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на

локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор

приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной

задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических

проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет

тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому

обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую

важность.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более

сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность.

Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как

субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта

управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно

разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения.

В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план

выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

Роль Роль и место органов местного самоуправления в системе местного самоуправления.

Местное самоуправление представляет самостоятельный уровень

реализации народом своей власти. При этом власть на уровне самоуправления

народ осуществляет как самостоятельно(путем различных форм волеизъявления),

так и через органы местного самоуправления. [1, ст.130]

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы,

наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие

в систему органов государственной власти. [2, ст.1, п.1]

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в

демократической системе управления обществом и государством. Это место

определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления

обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту

систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на

местах с учетом юридических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ

децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти

на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов

местной жизни, организационное обособление управления местными делами в

системе управления обществом и государством.

Специфичность положения органов местного самоуправления

характеризуется целым рядом отличительных признаков. [4, с.72]

Во-первых, органы местного самоуправления организационно

обособлены, имеют свою самостоятельность. Они не являются составной частью,

структурным подразделением государственного механизма управления. Органы

местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти.

Во-вторых, органы местного самоуправления, как правило, избираются

непосредственно населением, проживающим на соответствующей территории на

основе демократических начал.

В-третьих, органы местного самоуправления наделяются в соответствии

с уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению

вопросов местного значения.

В-четвертых, органы местного самоуправления могут наделяться

отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их

осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае их

деятельность подконтрольна государству. [1, ст.132]

В-пятых, деятельность органов местного самоуправления носит

властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти

народа. Принятые ими в пределах своих полномочий акты обязательны на

территории местного самоуправления для всех предприятий, учреждений,

организаций, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

В-шестых, близость органов местного самоуправления к населению и

зависимость их структуры от его потребностей и взглядов позволяет с большей

эффективностью, нежели при жестко централизованной системе государственного

управления на местах, обеспечивать учет потребностей и интересов населения.

Ресурсы Состав и использование муниципального имущества

Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными

законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, в

состав муниципального имущества входит:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая

муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

- имущество, предназначенное для осуществления органами местного

самоуправления отдельных государственных полномочий;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и

должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников

муниципальных предприятий и учреждений.

Федеральный закон 2003 года конкретизирует состав муниципального имущества,

которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и

городских округов. По Закону в муниципальной собственности должно находиться только

имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления

как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования

(извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено

на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность,

производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение

управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.

Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и

учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно

позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать

прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное

за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми

средствами) казну соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования

самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным

имуществом. В соответствии с Законом они вправе передавать муниципальное имущество

во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам

государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные

сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются

населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления

самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной

собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и

учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе

межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов

местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и81

порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их

уставы.

Муниципальная собственность признается и защищается государством, наравне с

государственной, частной и иными формами собственности.

Местные бюджеты

Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный

бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования и расходования

денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций,

отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты

составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных

образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная

система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и

свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный

бюджет муниципального района.

Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления

сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления следующим образом:

- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность

предоставленным полномочиям;

- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных

функций;

- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет

местных сборов и налогов;

- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур

финансового выравнивания;

- предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики

органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных

обществ. К ним относятся:

- финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

- финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных

обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-

культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального

образования. Многие предприятия для социальной поддержки своих работников строят и

приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские

учреждения, объекты для отдыха. Нередко в общем объеме муниципальных финансов

средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный

удельный вес.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные

финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения.

Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая

собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение,

исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового

законодательства.

Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение

проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его

исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К

ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего

бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного

органа муниципального образования относится контроль использования выделенных

бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается82

наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом

определять направления расходования средств.

В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных

бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного

значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных

полномочий и полномочий субъектов РФ.

При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования

вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право

прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов

недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут

привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального

образования и кредитов в порядке, установленном представительным органом. Право

осуществления заимствований от имени муниципального образования и выдачи

муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит

главе муниципального образования, если уставом не предусмотрено иное.

Методы

Метод деятельности органов местного самоуправления- это способ организации структуры

органов местного самоуправления, форма существования управленческих отношений в сфере местного самоуправления и принципы взаимоотношений между органами местного самоуправления.

Метод деятельности, характерный для местного самоуправления, входит составной частью в понятие

организационных основ местного самоуправления. Организационные основы местного самоуправления характеризуют:

1) структуру органов местного самоуправления;

2) порядок, формы и принципы деятельности органов

местного самоуправления;

3) организацию муниципальной службы.

В рамках местного самоуправления очень сложно однозначно выделить какой-либо метод деятельности муниципальных органов. Все методы, используемые при реализации права на местное самоуправление, тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Использование одного из методов деятельности муниципального органа подразумевает начало другого метода. Некоторые методы деятельности органов местного самоуправления используются только в сочетании. Такая взаимосвязь и обилие методов деятельности муниципальных органов обусловлены комплексным методом муниципального права. Для муниципального права как отрасли публичного права характерны:

1) использование властеотношений, когда субъект

принятия решения не связан согласием стороны,

которой такое решение адресовано;

2)строгие правовые рамки, в которых принимается

решение;

3) позитивное обязывание, которое может носить фор-

му как общенормативной ориентации, так и конк-

ретного предписания;

4) использование запрета на какие-либо действия;

5)сочетание убеждения и принуждения, прямого

и косвенного воздействия.

В совокупности методов деятельности муниципальных органов можно выделить наиболее постоянные и часто используемые методы:

1) планирование;

2)инспектирование;

3) координацию;

4) контроль и иные методы муниципальной деятельности.

Перечисленные методы деятельности органов местного самоуправления являются предметом изучения науки ≪теория социального управления≫ и ее государственно-правовой модификации теория государственного управления≫.

МЕТОД ПЛАНИРОВАНИЯ.

Планирование- это основной метод осуществления муниципальными органами присвоенной им хозяйственно-организаторской функции. Планирование разделяется на следующие последовательные стадии: 1)разработка плана; 2) организация осуществления плана; 3) контроль за выполнением составленного плана (здесь вступает в силу метод контроля в деятельности муниципальных органов).

Значение метода планирования в становлении и развитии системы местного самоуправления трудно переоценить. Единый план деятельности органов местного самоуправления позволяет органам местного самоуправления гармонично развиваться и совершенствоваться, действуя в одном направлении, руководствуясь единой целью. Планирование может иметь место во всех сферах муниципальной системы:

обслуживании населения муниципального образования, бюджетном процессе, науке и культуре, использовании финансовых, трудовых и иных ресурсов.

Планирование- это определение направлений, целей, задач и ожидаемых результатов, пропорций,

темпов и конкретных количественных и качественных показателей той или иной управляемой деятельности.

Руководствуясь различными критериями, можно дать следующую классификацию видов и форм планирования деятельности органов местного самоуправления:

1) в зависимости от срока действия плана:

а) перспективное - план разрабатывается на несколько лет вперед. Данное планирование имеет место в таких направлениях деятельности, как совершенствование отношений с федеральными и региональными территориальными органами исполнительной власти, расположенными

в рамках муниципального образования; повышение рождаемости; использование иностранных

трудовых ресурсов, развитие туризма и т. д ;

б) текущее - план разрабатывается в целях наиболее последовательной и оптимальной реализации конкретной задачи, поставленной перед органом местного самоуправления;

2) по объему:

а) внешнее - планирование деятельности подконтрольного или подотчетного органа местного самоуправления (к примеру, местная администрация планирует деятельность своих структурных подразделений департаментов, отделов, комиссий и т. п.);

б) внутреннее - планирование собственной деятельности (как правило, внутренние планы составляются нижестоящими органами местного самоуправления по указанию вышестоящего

в целях дальнейшего контроля либо по собственной инициативе органами местного самоуправления в целях координации и оптимизации деятельности);

3)в зависимости от уровня планирования:

а) федеральное - планирование развития систем местного самоуправления в пределах РФ;

б) региональное - планирование развития системы местного самоуправления в пределах субъекта РФ

с учетом региональных национальных, исторических, географических и иных особенностей;

в) муниципальное - разработка плана органами местного самоуправления с учетом особенностей

конкретного муниципального образования.

МЕТОД ИНСПЕКТИРОВАНИЯ

Инспектирование- это целый комплекс организационных отношений, подразумевающий подотчетность одного субъекта управленческого отношения (инспектируемого) другому (инспектирующему). Инспектирование проводится по наиболее ответственным и финансо-

во сложным направлениям развития муниципального образования. Инспектирование- это способ обеспечения оптимального исполнения органами местного самоуправления доверенных им полномочий. Инспектирование проводится в целях соблюдения муниципальными органами принципов законности, независимости, субординации и т. п. Инспектирование отличается от контролирующих методов деятельности своей направленностью. Если контроль направлен на выявление правонарушений в сфере местного самоуправления и привлечение ответственных лиц к мерам взыскания, то инспектирование - это отслеживание процесса реализации муниципальными органами собственных полномочий. Однако нельзя отрицать и карательный характер

метода инспектирования. Для проведения инспектирования в сфере местного самоуправления назначаются специальные уполномоченные лица либо создаются целые подразделения (в зависимости от объема работы и степени развития конкретной области правоотношений на территории муниципального образования).

В рамках системы местного самоуправления можно выделить следующие виды инспектирования:

1) в зависимости от порядка проведения:

а) основное - производится по заранее поставленным направлениям деятельности муниципальных

органов и заранее разработанной схеме;

б) дополнительное - необходимость такого вида инспектирования может возникнуть при передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;

2) по срокам проведения:

а) очередное - план инспектирования разрабатывается на очередном (ежемесячном, ежеквартальном, ежегодном и т. д.) собрании членов органа местного самоуправления или населения муниципального образования (сессии, сходе и т. д.);

б) внеочередное - необходимость инспектирования возникает при резком изменении темпов или

направлений развития муниципального образования и в других случаях выявления новой не-

запланированной сферы деятельности муниципального органа либо неосвещенных моментов

в реализации той или иной функции муниципального органа;

3) по характеру инспектируемых правоотношений:

а) хозяйственное - проводится в сфере финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления (например, в области бюджетного процесса, взимания местных налогов

и сборов, распоряжения муниципальной собственностью);

б) организационное - в сфере управленческих отношений муниципальных органов (например,

в сфере правоприменительной деятельности органов местного самоуправления);

4)в зависимости от результатов инспектирования:

а) с выявленными отклонениями в реализации собственных полномочий органами местного самоуправления (недостачей, халатностью, грубостью в общении с гражданами и т. д.);

б) без выявления отклонений

МЕТОД КООРДИНАЦИИ

Метод координации - это согласование органами местного самоуправления между собой либо между муниципальными органами и органами государственной власти РФ и субъектов РФ собственных действий, решений и принципов деятельности. Термин ≪координация≫ происходит от лат. ≪со≫ - совместно и ≪ordinatio≫ - упорядочение. Метод координации- главный метод в области сотрудничества всех управленческих субъектов. Координация может иметь место во взаимоотношениях муниципальных органов с различными органами

государственной власти - налоговыми органами, органами таможенной службы, иными правоохранительными органами, органами по управлению земельными ресурсами, иными природными ресурсами. Большое значение координация действий и решений имеет в сфере образовательного процесса, культурного развития и иных социально-культурных областях..

На территории муниципального образования зачастую необходимо согласовывать действия главы администрации и главы муниципального образования (мэра) с действиями структурных подразделений местной администрации.

Координация проявляется там, где имеет место смыкание нескольких смежных сфер муниципальной

деятельности, а иногда и сфер государственного управления. Координация является необходимым условием законного и оптимального решения по тому или иному вопросу местного самоуправления. Координация может быть предварительной и текущей.

Примеров координации в деятельности органов местного самоуправления множество. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе

создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. Ассоциациям и союзам муниципальныхобразований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос об объединении друг с другом. Принятие решений является прерогативой местных представительных органов и собраний граждан.

Отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся по следующей схеме:

1) по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности,

а также с физическими лицами строятся на основе договоров (купли-продажи, подряда, оказания ус-

луг и др.);

2) органы местного самоуправления вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;

3) органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.