I. Общие сведения о финансовом контроле
Словосочетание "финансовый контроль" является привычным и устоявшимся не только для науки финансового права, но и для слуха финансистов. Вместе с тем в ряде нормативных актов (это можно увидеть ниже на примерах полномочий федеральных органов исполнительной власти) можно встретить формулировку "контроль и надзор", далее никак не разъясняемую.
С практической точки зрения целесообразно считать контроль базовым, а значит и более широким понятием, чем надзор.
Любой контроль, а значит, и финансовый в том числе, представляет собой завершенный информационный познавательный процесс, в котором есть проверяющий и проверяемый, вид деятельности и период времени, подлежащие проверке, некая сумма накопленных данных об этой деятельности и нормативные требования, на соответствие которым проходит проверка. Любой контроль, облеченный в правовую форму, помимо всего вышеназванного предполагает совокупность прав и обязанностей как у проверяющего, так и у проверяемого.
В самом общем виде объектом любого финансового контроля являются сведения о денежных потоках, а в деталях это могут быть самые разнообразные данные о накоплении и расходовании денежных средств проверяемым лицом, полученные в различных разрезах, в разные моменты его деятельности и из разных источников.
Результатом информационного процесса должна стать задокументированная объективная информация о финансовом положении проверяемого лица, его действиях и других обстоятельствах, так или иначе повлиявших на это положение. Соответствующий документ становится юридическим основанием для официальной оценки финансовой деятельности проверяемого, а значит, и для применения к нему мер поощрения или привлечения к ответственности.
Финансовый контроль в большинстве (но не во всех) случаев носит властный, императивный характер.
Государственный финансовый контроль как правовое понятие можно рассматривать в широком и узком значении:
- широкое значение:
охватывает деятельность органов государственной власти РФ (включая Банк России) и субъектов РФ по организации и осуществлению финансового контроля на всех уровнях финансовой системы страны (в бюджетной, налоговой, банковской сферах, в отношении финансовых рынков: страхового, валютного, ценных бумаг и т.д.) в рамках предоставленных полномочий, исключая финансовый контроль, находящийся в зоне ответственности органов местного самоуправления;
- узкое значение:
деятельность федеральных органов исполнительной власти по организации и осуществлению ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения (требования, предъявляемые к этой деятельности, могут применяться органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительными органами или должностными лицами муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ).
Ведомственный финансовый контроль - составная часть государственного финансового контроля в его узком значении. Организуется в целях: а) выявления, б) устранения и в) предупреждения недостатков в финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств и некоторых других участников бюджетных правоотношений, подведомственных контролеру. Ведомственный финансовый контроль призван обеспечить правомерное, целевое, эффективное использование бюджетных средств.
Например, Минюст России:
- осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Минюста России и реализацию возложенных на него функций;
- координирует и контролирует деятельность подведомственных ему служб - ФСИН России и ФССП России <4>, обе из которых осуществляют функции главных распорядителей средств федерального бюджета: а) ФСИН - предусмотренных на содержание уголовно-исполнительной системы и реализацию возложенных на нее функций, б) ФССП - предусмотренных на содержание центрального аппарата ФССП России и территориальных органов, а также на реализацию возложенных на нее функций;
- в субъектах РФ действует через свои территориальные органы - управления, которые содержатся за счет средств федерального бюджета на основании бюджетных смет, при этом каждое управление имеет статус получателя бюджетных средств;
- руководит деятельностью подведомственных ему федеральных государственных учреждений, например, ФГБОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", финансирование которого возможно: а) на основании государственного задания за счет субсидии, б) на основании бюджетной сметы за счет средств федерального бюджета;
- наделен полномочиями по осуществлению ведомственного финансового контроля в отношении подведомственных ему распорядителей (получателей) бюджетных средств.
Внутренний финансовый аудит - это финансовый контроль, осуществляемый подразделениями внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), созданными при органах исполнительной власти. Эти подразделения осуществляют:
разработку внутренних стандартов и процедур:
- составления и исполнения бюджета;
- составления бюджетной отчетности;
- ведения бюджетного учета;
контроль:
- за соблюдением указанных стандартов и процедур;
подготовку и организацию осуществления:
- мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств.
Муниципальный финансовый контроль - в законодательстве упоминается в следующих формах:
1) внешний финансовый контроль, осуществляемый контрольно-счетным органом муниципального образования в бюджетной сфере, а также финансовым управлением (отделом) при администрации муниципального образования;
2) внутренний финансовый аудит, осуществляемый подразделениями внутреннего контроля, создаваемыми органами местной администрации.
Кроме того, законодательству известны формы финансового контроля, не требующего участия органов государственной власти и местного самоуправления в качестве проверяющих - так называемый негосударственный финансовый контроль, который может быть:
а) внешним - проводится независимым проверяющим, не имеющим статуса органа государственной власти или местного самоуправления, например, индивидуальным аудитором;
б) внутренним - проводится контрольно-ревизионным подразделением организации, например, для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью открытого акционерного общества общим собранием акционеров в соответствии с уставом общества избирается ревизионная комиссия (ревизор) общества.