Развитие межбюджетных отношений в РФ.
Как известно, до 1991 года в СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий.
Это не позволяло местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.
В настоящее время в области межбюджетных отношений назрела необходимость решения следующих проблемных вопросов:
1. Чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов, то есть закреплённых полностью или частично за соответствующим бюджетом. При этом нормативы большинства отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты практически не снижались. Следовательно, часть регулирующих доходов можно закрепить и на постоянной основе, повысив уровень собственных доходов территорий без ущерба для федерального бюджета.
2. Большие встречные потоки внутри бюджетной системы. Основная причина этого – одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов. А это значит, что регулирующие налоги перестают выполнять свою регулирующую функцию, так как не могут учитывать особенности каждой территории. И вся нагрузка по бюджетному регулированию переносится на прямые перечисления из федерального бюджета в различных формах.
3. В бюджетном законодательстве следует определить предоставление бюджетных компенсаций в достаточном объёме как минимальное условие для начала оказания дополнительной финансовой помощи, для того, чтобы исключить ситуации, когда территория вынуждена получать ссуду или дотацию.
1. Необходима разработка механизма стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов. Для этого следует сделать в качестве обязательного условия предоставления финансовой помощи наличие у территории соответствующей программы по мобилизации доходов и сокращению расходов.
2. Возможно, необходима разработка и принятие федерального закона о депрессивных территориях, в котором будут заложены правовые основы для их федеральной и региональной поддержки, разработаны критерии депрессивности территории.
3. Следует ввести практику проведения ревизий по составлению и исполнению территориальных бюджетов. Уклонение от контроля должно сопровождаться полным отказом от получения трансфертов, субвенций, дотаций и т.д.
4. Невозможность использования бюджетных средств в качестве инвестиционных источников. Пропорции распределения доходов между бюджетами разных уровней часто пересматриваются, и территориальные власти не заинтересованы в сокращении неэффективных расходов и вовлечении этих средств в инвестиционный процесс. Так как часто, как только у них появляются свободные средства, они плавно перераспределяются в бюджеты вышестоящего уровня.
Решение этих и многих других проблем будет способствовать экономическому развитию страны, а не тормозить его.
17. Местные бюджеты. Особенности их формирования.
Традиционно к местным бюджетам относятся:
v районные бюджеты; городские бюджеты; районные бюджеты в городах; сельские и поселковые бюджеты.
Местным бюджетам подведомственна большая часть социально-культурных учреждений, поэтому они обеспечивают финансирование основной сети социально-культурных учреждений, таких, как ДДУ, школы, медицинские и социальные учреждения. В городских бюджетах эти расходы составляют 30-50% всех расходов; в районных, поселковых и сельских бюджетах - 60-80%.
В 1995 году на местном уровне произошли серьёзные изменения, которые были обусловлены принятием Федерального Закона от 28 июля 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Этот акт ввёл в российское законодательство понятие «муниципальное образование» - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Местное самоуправление – обязательный компонент демократического строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на них, они наделяются определёнными имущественными и финансовыми правами.
Финансовые аспекты местного самоуправления регламентируются Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», который определяет основные принципы организации местных финансов:
1. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ.
2. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
3. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчётам.
Доходы местных бюджетов:
o Местные налоги и сборы (налог на имущество физических лиц, земельный налог)
o Другие собственные доходы местных бюджетов (доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты);
o Доли федеральных налогов и налогов субъектов РФ, закреплённые за местными бюджетами на постоянной основе (часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль, часть НДС, часть акцизов).
4. Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные:
o С решением вопросов местного значения,
o Осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
o Обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
o Ассигнованием средств на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска.
5. Органы местного самоуправления вправе:
q Самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
q Самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
q получать компенсацию за увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия законов.
С развитием рыночных принципов хозяйствования расширяются и усложняются экономические функции местных органов власти, центр тяжести проводимых реформ смещается на нижние уровни бюджетной системы. Однако наполняемость местных бюджетов соразмерными для этого средствами отсутствует, вследствие чего растёт социальная и политическая напряжённость в муниципальных образованиях. Отсюда недофинансирование целых отраслей муниципального хозяйства. Необходима перегруппировка налогов в пользу местных бюджетов, доля собственных доходов местных бюджетов должна быть доведена до 80% минимального бюджета, что сделает их более независимыми.
21. Государственные внебюджетные фонды.
Вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:
v социальное обеспечение по возрасту;
v социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ;
v охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.
ВБФ являются самостоятельными финансово-кредитными организациями, однако процессы использования средств организуются в размерах и на цели, регламентированные государством.
Государственными внебюджетными фондами РФ являются:
1. ппенсионный фонд РФ;
2. ФСС РФ;
3. Федеральный и территориальный ФОМС
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В формировании и использовании этих фондов есть свои особенности. Задуманные как страховые, они не всегда соответствуют принципам формирования и использования страховых фондов. В их деятельности очевидны черты бюджетного подхода:
§ Обязательность и нормативность отчислений,
§ плановое расходование средств,
§ отсутствие персонификации накоплений.
Специфика внебюджетных социальных фондов – чёткое закрепление за ними доходных источников и, как правило, строго целевое использование их средств.
Согласно БК РФ государственный внебюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и мед.помощь и имеют строго целевое назначение.
ДОХОДЫ государственных ВБФ формируются за счёт:
· Обязательных платежей, установленных законодательством РФ;
· Добровольных взносов физических и юридических лиц;
· Других доходов, предусмотренных законодательством РФ.
В настоящее время средства ВБФ формируются за счёт сумм единого социального налога. РАСХОДОВАНИЕ средств государственных ВБФ осуществляется исключительно на цели, определённые законодательством РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами этих фондов.
Ранее (до принятия БК РФ), внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему РФ, являясь самостоятельным элементом российской финансовой системы. С принятием БК РФ федеральные ВБФ были включены в первый уровень бюджетной системы, фонды субъектов Федерации – во второй.
Исполнение бюджетов государственных ВБФ осуществляется Федеральным Казначейством РФ.
18. Бюджетное планирование и прогнозирование. Основы составления проекта бюджета РФ
Бюджетное планирование представляет собой процесс определения объёма той части финансовых ресурсов, которая за планируемый период может быть мобилизована в государственный бюджет и использована на
общегосударственные цели. Одновременно определяются параметры распределения и перераспределения между отдельными звеньями бюджетной системы.
Своеобразие бюджетного планирования в СССР заключалось в том, оно было процессом составления всей финансовой
программы экономического и социального развития и основным инструментом государства в управлении жизнью общества.
Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны.
В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности:
v единство правового регулирования,
v непрерывность планирования годового бюджета,
v балансовый метод.
Участники бюджетного процесса:
1. президент РФ;
2. органы законодательной (представительной) власти;
3. органы исполнительной власти;
4. органы денежно-кредитного регулирования;
5. органы государственного и муниципального финансового контроля;
6. государственные внебюджетные фонды, главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
7. иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Основные задачи бюджетного процесса:
Ø выявление материальных и финансовых резервов государства;
Ø максимально приближённый к реальности расчёт доходов бюджетов;
Ø максимально точный расчёт расходов бюджета;
Ø обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;
Ø согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;
Ø осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объём ВВП на очередной финансовый год и темп его роста в очередном финансовом году; уровень инфляции.
Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, а также составляется целый ряд финансовых планов, которые не утверждаются в форме закона в отличие от бюджета, но имеют важное значение с точки зрения планирования и прогнозирования.
1. Прогноз социально-экономического развития территории. (предшествует составлению проекта бюджета)
Основные показатели прогноза:
- Индекс потребительских цен
- ВВП
- Объём промышленной продукции; сельского хозяйства
- Объём инвестиций в основной капитал
- Объём розничного товарооборота
- Объём импорта и экспорта
- Объём платных услуг населению
- Среднемесячная зарплата
- Прожиточный минимум
- Численность безработных.
2. Перспективный финансовый план.
Это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Он разрабатывается на три года (первый год – это год, на который составляется бюджет) и формируется по укрупнённым показателям бюджетной классификации.
3. Баланс финансовых ресурсов.
То есть это баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, МО и хозяйствующих субъектов на определённой территории. Составляется на основе отчётного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом соц.-экономического развития и является основой для составления проекта бюджета.
4. План развития государственного или муниципального сектора экономики.
Включает план ФХД государственных предприятий, программу приватизации (продажи) государственного/ муниципального имущества, сведения о предельной штатной численности государственных / муниципальных служащих.
5. Долгосрочные целевые программы.
Предлагаются к утверждению и финансированию за счёт бюджетных средств или средств государственного ВБФ.
Должна содержать:
Технико-экономическое обоснование
Прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы
Наименование заказчика указанной программы
Сведения о распределении объёмов и источников финансирования по годам.
19. Составление рассмотрение и утверждение проекта бюджета.
¨ В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в период подготовки проекта федерального бюджета составляется Бюджетное послание Президента РФ, которое задаёт ориентиры бюджетной политики при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.
¨ Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
¨ Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует разработку федерального бюджета на планируемый год и проектировок основных параметров федерального бюджета на среднесрочную перспективу.
¨ Далее проводится работа по представлению показателей, расчётов, материалов, составляющих базу для формирования объёмов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на очередной год.
¨ Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ, других министерств, Государственного комитета РФ по статистике и Центрального банка РФ в установленные постановлением Правительства РФ сроки разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные параметры функционирования экономики страны в планируемом году:
- макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;
- мероприятия по финансовой и экономической стабилизации.
¨ На завершающем этапе формирования федерального бюджета МинФин РФ представляет в Правительство РФ:
- проект федерального бюджета на планируемый год;
- проектировки основных расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу;
- прогнозы консолидированного бюджета РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу;
- предварительные итоги исполнения федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ за первое полугодие текущего года и оценку их предполагаемого исполнения за текущий год;
- отчёт об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ за предшествующий год.
Как показывает данная методика формирования федерального бюджета на очередной год, в течение всего периода этой работы осуществляется согласование и уточнение бюджетных заявок
министерств, ведомств, других структур, территорий с возможностями федерального бюджета, на основе анализа изыскиваются возможности увеличения его доходов.
¨ Правительство РФ вносит на рассмотрение ГосДумы проект Федерального закона о федеральном бюджете, одновременно представляя пакет документов, расчётов, прогнозных оценок, аналитических материалов, предусмотренных ст. 192 БК РФ.
¨ Проект ФЗ о федеральном бюджете в течение трёх дней со дня внесения направляется Советом ГосДумы в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты ГосДумы для внесения замечаний и предложений, в Счётную палату для дачи заключения.
¨ Совет ГосДумы утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (профильные комитеты).
¨ ГосДума рассматривает проект закона о федеральном бюджете на очередной год в 4 чтениях.
¨ Принятый ГосДумой ФЗ о федеральном бюджете рассматривается Советом Федерации в течение 14 дней со дня представления.
¨ Одобренный Советом Федерации он в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
¨ Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в СМИ.
20. Исполнение бюджета.
Исполнение бюджета – важнейшиё этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы и призвано обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов.
Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными органами власти.
Принципиально новым стало положение БК РФ об установлении в РФ казначейской системы исполнения бюджетов.Единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчинённых ему территориальных органов федерального казначейства по республикам, краям, областям, гг.Москве и С-П, городам, районам. Казначейство подчиняется министру финансов РФ. То есть на эти органы возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами.
Следует напомнить, что с 1918 г.в России действовала банковская система исполнения бюджетов, то есть кассовое исполнение бюджета обеспечивал Государственный банк.
В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный Кодекс (гл. 24,25).
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
1. перечисление и зачисление доходов на единый счёт бюджета;
2. распределение в соответствии с утверждённым бюджетом регулирующих доходов;
3. возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
4. учёт доходов бюджета и составление отчётности о доходах соответствующего бюджета.
Единый казначейский счёт – создан в целях эффективного управления средствами федерального бюджета. ЕКС представляет собой счёт Федерального Казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в валюте РФ по исполнению федерального бюджета. ЕКС открывается в учреждении ЦБ РФ.
По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счёте соответствующего бюджета. Основные этапы:
1. составление и утверждение бюджетной росписи;
Бюджетная роспись – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
2. утверждение и доведение показателей сводной бюджетной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета, а также утверждение смет доходов и расходов бюджетных учреждений вышестоящими распорядителями;
3. утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств на период, не превышающий 3 месяцев;
4. принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
5. подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
6. расходование бюджетных средств (процедура финансирования).
По результатам исполнения бюджетов составляется отчётность в объёме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. В конце каждого финансового года министр финансов издаёт распоряжение о закрытии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного ВБФ в отдельности.
Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в ГосДуму и Счётную палату РФ отчёт об исполнении федерального бюджета за отчётный финансовый год в форме проекта федерального закона. Перечень обязательных документов и материалов, представляемых в ГосДуму одновременно с отчётом, регламентируется БК РФ (ст.276).
Счётная палата РФ проводит проверку отчёта об исполнении фед.бюджета и готовит заключение в течение 4,5 месяца после представления в ГосДуму.
ГосДума рассматривает отчёт об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счётной палаты РФ. По итогам рассмотрения отчёта об исполнении федерального бюджета и заключения Счётной палаты ГосДума принимает одно из следующих решений:
¨ об утверждении отчёта об исполнении федерального бюджета;
¨ об отклонении отчёта об исполнении федерального бюджета.
Важной составной частью работы по исполнению бюджета является экономический анализ результатов исполнения бюджета. Выводы экономического анализа, проводимого финансовыми органами, органами казначейства, ведомствами и другими структурами, используются:
Ø для объективной оценки результатов исполнения бюджета;
Ø выявления причин отклонений от утверждённых показателей;
Ø разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов доходной базы;
Ø разработки предложений по обеспечению своевременного финансирования расходов по целевому назначению в меру выполнения производственных и оперативных планов;
Ø укрепления финансовой дисциплины.
Анализ исполнения бюджета проводится в соответствии с такими требованиями, как комплексность, документальная обоснованность, конкретность, использование широкого круга взаимоувязанных показателей.
Анализ результатов завершает процесс исполнения бюджета.
22. Государственный кредит как финансовая категория.
Государственный кредит как экономическая категория – это совокупность экономических отношений, возникающих по поводу получения государством или размещения со стороны государства денежных средств, а также относительно отношений по предоставлению государственных гарантий.
Государственный кредит основывается на принципах добровольности, возмездности, целевой направленности государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности.
Принципы государственного кредита обеспечивают реализацию двух целей: а) сочетание публичных и частных интересов всех субъектов деятельности в сфере государственного кредитования; б) повышение эффективности кредитных отношений с участием государства.
Понятие «государственный кредит» можно рассмотреть с 3 сторон.
1. В сфере этих отношений государство в большинстве случаев выступает в качестве заёмщика средств, а население, предприятия, банки, фонды – в качестве кредиторов. Государственный кредит отличается от банковского прежде всего тем, что средства, взятые взаймы государством, чаще всего не имеют инвестиционного характера, то есть не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства (создание новой стоимости). А трансформируются в дополнительные финансовые ресурсы и направляются на покрытие всей совокупности государственных расходов. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные средства. Таким образом, функционирование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга.
2. Государство может выступать гарантом по обязательствам различных физических или юридических лиц, что означает принятие государством на себя ответственности за погашение обязательств этих лиц. Однако данная сделка не влечёт за собой автоматического увеличения государственного долга, так как в гарантиях нуждаются как правило надёжные заёмщики. Государственные гарантии РФ предоставляются Правительством РФ. Министерство финансов представляет Правительство РФ на всех переговорах о предоставлении государственных гарантий, а также оно обязано провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии.
Государственные гарантии предоставляются обычно на конкурсной основе, после проверки финансового состояния получателя гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия.
Деятельность РФ как гаранта постепенно расширяется.
v Традиционно государство гарантирует вклады населения в сберегательном банке. Ценностью гарантированных сбережений граждан признаётся покупательная способность вложенных денежных средств на момент их вложения.
v В последние годы государство стало выступать гарантом и по долговым обязательствам различных обществ и групп. Таким образом, государство стимулирует создание и деятельность финансово-промышленных групп для привлечения различного рода инвестиционных ресурсов.
v Государственные гарантии направлены и на поддержку малого предпринимательства. В соответствии с Указом Президента РФ «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в РФ» от 4 апреля 1996 г. №491 Правительство РФ начиная с 1996 года должно предоставлять гос.гарантии на сумму не менее 200 млн.долларов ежегодно иностранным кредитным организациям, выделяющим кредиты на поддержку малого предпринимательства.
v От имени Правительства РФ Минфин выступает поручителем по кредитам, предоставленным коммерческими банками администрациям субъектов РФ. Расходы по погашению и обслуживанию этих кредитов обычно предусматривается производить за счёт соответствующих статей федерального бюджета.
3. Государство может выступать также и как кредитор, предоставляя различные виды ссуд иностранным государствам, юридическим и физическим лицам. Например, государство направляет свои кредитные ресурсы на льготных условиях в те отрасли хозяйства, которые не имеют достаточной инвестиционной привлекательности для частного капитала, но имеют высокую социальную значимость. Выделение государством кредитов может быть продиктовано необходимостью лоббирования интересов национального бизнеса на международной арене или политическими соображениями.