Правовая основа территориальных финансов

Правовой основой функционирования территориальных финансов являются законодательные акты, изданные в России за период с 1991 г. по 1997 г.

1. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. вопросам финансов местного самоуправления посвящен отдельный раздел. В нем определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов, валютных средств самоуправления.

Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на со­ответствующей территории, территориальными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предпри­ятия, учреждения и организации представляют в территориаль­ные органы власти сведения, необходимые для его составления.

В Законе зафиксированы важные положения о том, что тер­риториальные органы власти самостоятельно разрабатывают, ут­верждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается.

В целях социальной защищенности населения в Законе за­креплено за территориальными органами власти право на ми­нимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.

Впервые в Законе признано право территориальных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансо­вых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение фи­нансовых ресурсов территориальных органов власти и предпри­ятий для финансирования общерегиональных мероприятий.

Новые права даны территориальным органам власти в рас­пределении и использовании своих финансовых ресурсов. Тер­риториальным органам предоставлены права: самостоятельно определять направления использования средств местных бюдже­тов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизовано устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохране­ния, народного образования, социального обеспечения, право­охранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населе­ния; образовывать резервные фонды.

2. В Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по фор­мированию и использованию внебюджетных фондов представи­тельных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», изданном 15 апреля 1993 г., конкре­тизированы и развиты права территориальных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В общих положени­ях Закона сформулированы новые понятия минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений. В нем отражены вопросы определения уровня закрепленных доходов, который должен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов, порядок предос­тавления и использования дотаций и субвенций, принципы оп­ределения и утверждения нормативов отчислений от регули­рующих налогов, распределение доходов между различными ви­дами бюджетов.

В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдель­ном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. Закон определяет права территориальных органов власти при рассмотрении раз­ногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксиро­вано положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется также исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджет­ных и валютных фондов, определены гарантии бюджетных прав территориальных органов власти, их ответственность за приня­тые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоя­щим органом власти их бюджетных прав.

3. Вопросы, касающиеся территориальных финансов, отраже­ны в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции» от 27 декабря 1991 г. В этом Законе все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы: федеральные налоги, налоги республик в составе Россий­ской Федерации и налоги краев, областей, автономных областей, автономных округов, местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и территориальных органов, по отношению к соответствующим налогам, то есть право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, уста­навливать ставки налогов, предоставлять плательщикам налого­вые льготы, контролировать взимание налогов и т.д.

4. В Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июня 1992 г. определены права территорий на получение финансовой помощи в виде це­левых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования суб­венций, ответственность за соблюдение этих условий.

5. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. В Законе за­фиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавли­ваются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Далее указывается, что доходная часть минимальных мест­ных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговре­менной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходи­мые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно преду­сматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, уве­личение расходов или уменьшение доходов местных бюдже­тов, возникшие в результате решений, принятых федеральны­ми органами государственной власти и органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации, компенси­руются органами, принявшими решения. Решения этих орга­нов реализуются органами местного самоуправления в преде­лах, переданных им в качестве компенсации средств.

В соответствии с Законом население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или пред­ставительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных мероприятий.

6. Важным этапом в формировании законодательных основ | территориальных финансов стал вышедший 25 сентября 1997 г. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправле­ния», регламентирующий порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с ор­ганами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами, разграничения доходов и расходов между бюджетами.

В статье Закона «Местные финансы» впервые определены состав местных финансов, принципы их формирования. Мест­ные финансы включают средства местных бюджетов, местные внебюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

В Законе определяется участие органов государственной вла­сти в развитии местных финансов, выражающееся в регулирова­нии местных бюджетов: распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирова­ния и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном ме­стным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

Важным положением, установленным Законом, является но­вый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основыва­ется на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

Исходя из необходимости внесения существенных измене­ний в распределение налогового потенциала, создаваемого тру­дом населения муниципальных образований, в Закон включены статьи, регламентирующие вопросы формирования доходной части местных бюджетов, их взаимоотношений с федеральным и региональными бюджетами.

В целом следует отметить, что за последние годы сделан су­щественный вклад в развитие законодательной основы местных финансов. Изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в стране, расширяют финансовую базу местного са­моуправления, укрепляют местные бюджеты.

Территориальные бюджеты

Финансовой базой территориальных органов власти явля­ются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, пре­доставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распо­ряжаться переданными в их ведение предприятиями и полу­чать от них доходы.

Территориальные бюджеты являются одним из главных ка­налов доведения до населения конечных результатов производства. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Кроме того, из таких бюджетов в известной мере финансируется и раз­витие отраслей производственной сферы, в первую очередь ме­стной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность территориальных бюджетов прояв­ляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: 1) формирование денежных фондов, являющихся фи­нансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти; 2) распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; 3) контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учре­ждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют территориальные бюджеты в осуще­ствлении общегосударственных экономических и социальных за­дач — в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Распределение и доведение до населения производимых благ осуществляются в значительной мере с помощью бюджетной системы. Как известно, через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления. При этом на народное образование и профессиональную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделяется более 80% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, на здравоохранение — свыше 88%, на социальное обеспечение — более I 70%, на жилищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.

В настоящее время число территориальных бюджетов состав­ляет более 29 тысяч. В 1996 г. их объем (по расходам) выразился в сумме 352 трлн. руб., а их удельный вес в консолидированном бюджете Российской Федерации — 48%.

Доходы территориальных бюджетов.На территориальные ор­ганы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по: социальному обслуживанию населения в решающей части про­водится за счет средств этих бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ре­сурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государ­ственной финансовой поддержки, территориального формиро­вания источников их доходов. Исходя из этих принципов, дохо­ды территориальных бюджетов формируются за счет собствен­ных и регулирующих источников доходов.

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов. Их удельный вес со­ставляет примерно 20%.

Кроме того, в местные бюджеты поступило из региональных бюджетов 82648 млн. руб. в виде дотаций, субвенций, трансфертов, средств, полученным по взаимным расчетам.

Собственные доходы территориальных бюджетов включают следующие налоги и сборы:

1. Налоги, сборы и другие поступления, включающие мест­ные налоги и сборы. Из них наиболее крупные налоги и сборы:

• поступления по административным штрафам и санкциям;

• сборы, взимаемые автомобильной инспекцией;

• сборы за регистрацию предприятий, общественных орга­низаций, банков и их филиалов;

• транспортный налог;

• налог на рекламу;

• налог на перепродажу автомобилей, вычислительной тех­ники и персональных компьютеров;

• сбор за право торговли;

• целевые сборы с граждан и предприятий всех организаци­онно-правовых форм на содержание милиции, благоуст­ройство и другие цели;

• регистрационный сбор с физических лиц. занимающихся предпринимательской деятельностью;

• сбор со сделок, произведенных на товарных биржах и при продаже и покупке валюты;

• сбор за уборку территорий населенных пунктов;

• поступления от лицензирования отдельных видов деятельности;

• сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц;

• налог на содержание жилищного фонда и объектов соци­альной сферы;

• лицензионный сбор за право производства и торговли спирт­ными напитками и пивом.

2. Налоги на имущество, в том числе:

• налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

• налог на имущество предприятий;

• налог на имущество физических лиц.

3. Доходы от приватизации собственности, принадлежащей субъектам Российской Федерации и муниципальным образова­ниям, в том числе;

• доходы от приватизации объектов государственной и му­ниципальной собственности;

• доходы от продажи земли;

• доходы от продажи квартир гражданам.

4. Земельный налог, включающий:

• земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяй­ственного назначения, включая сельхозугодия в составе лесного фонда;

• земельный налог и арендную плату за земли несельскохо­зяйственного назначения;

• доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначе­ния, земли городов и других населенных пунктов;

• возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий.

5. Средства обязательного медицинского страхования, сред­ства внебюджетных и отраслевых фондов.

6. Платежи за пользование недрами и природными ресурса­ми, в том числе:

• платежи за пользование недрами;

• лесные подати, включая арендную плату и плату за земли лесного фонда;

• плата за воду, забираемую промышленными предприятия­ми из водохозяйственных систем;

• плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов;

• отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов.

Территориальные органы власти заинтересованы в собствен­ных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяй­ственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Постоянно увеличивающиеся расходы территориальных бюджетов при недостаточном росте объема собственных дохо­дов вызывали необходимость наделения средствами этих бюд­жетов. Это осуществлялось главным образом за счет регули­рующих источников, т.е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

В число главных регулирующих доходов территориальных

бюджетов входят отчисления:

1) от налога на добавленную стоимость;

2) от акцизов;

3) от налога на прибыль (доход) предприятий;

4) от подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимо­сти от общей суммы расходов территориального бюджета и объ­ема их собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается не только в обес­печении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет.

Регулирование территориальных бюджетов.Существующая система регулирования территориальных бюджетов имеет ряд достоинств: 1) позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников; 2) создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц; 3) стиму­лирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования террито­риальных бюджетов имеет недостатки. Главный из них — нали­чие элементов субъективности при формировании регулирую­щих доходов территориальных бюджетов, что выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчис­лений от регулирующих налогов и выборе их состава. Этот не­достаток будет установлен введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвер­дить нормы минимальной обеспеченности каждого жителя на­бором социальных благ, в том числе по народному образова­нию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслужива­нию и т.д. Эти нормы должны быть дифференцированы по от­дельным регионам страны с учетом климатических, историче­ских, этнических особенностей и уровня обеспеченности насе­ления этими услугами.

Так как темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), иногда возникает необходимость в до­тациях, субвенциях и субсидиях из вышестоящего бюджета.

С 1994 г. в Российской Федерации в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации стали ис­пользовать трансферты, т.е. средства, полученные из фонда фи­нансовой поддержки регионов, созданного за счет источников федерального бюджета.

Позже подобные фонды были созданы в регионах за счет средств региональных бюджетов для оказания финансовой по­мощи муниципальным образованиям.

Новизна и преимущества этого способа регулирования тер­риториальных бюджетов заключаются в том, что средства терри­ториям выделяются на основе единой для всех бюджетов мето­дики, учитывающей 1) территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал территории), то есть бюджетные доходы, по­ступившие в бюджетную систему с соответствующей террито­рии; 2) численность населения, проживающего на соответст­вующей территории.

Тем самым выделение средств территориям осуществляется на объективной основе — общей для всех формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.

Расходы территориальных бюджетов.Развитие экономиче­ского потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основными факторами увели­чения числа и объема территориальных бюджетов.

Рост территориальных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социаль­но-бытовой инфраструктуры. В общем объеме территориальных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жи­телей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в пять-семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

Следует отметить, что структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объема хо­зяйства и подведомственности его территориальным органам раз­личного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и городским органам власти подчинена подавляющая часть предприятии местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства и торговли, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и пре­вышает 40%. В ведении же районных, поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные уч­реждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов прихо­дится на финансирование социально-культурных мероприятий.

Территориальным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений, и в первую очередь учреждения народного образования и здравоохранения. По­этому в территориальных бюджетах значительно преобладают расходы на социально-культурные мероприятия. Если в крае­вых, областных и городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сель­ских бюджетах — от 60 до 80%.

В расходах территориальных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут за­траты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением науч­ных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития админи­стративно-территориальных единиц, автоматизированных сис­тем управления местным хозяйством и т.д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов территориальных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, по­вышением стоимости основных фондов коммунального хозяйст­ва и уровня его технического оснащения. Рост территории насе­ленных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличе­нию эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, — также важный фактор роста расходов территориальных бюдже­тов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урба­низации повышаются потребности жителей малых городов, по­селков и сельских поселений, где все в больших масштабах раз­вивается коммунальное хозяйство.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сель­ского хозяйства, увеличение числа городов и городского населе­ния усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нару­шениям природной среды. Это отрицательно сказывается на ус­ловиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окру­жающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих ста­тей расходов территориальных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ве­дет к удорожанию продукции и ухудшению финансового со­стояния предприятий. Следует отметить, что ведомственное фи­нансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточ­но эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординиро­ваны, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться ме­роприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйствен­ной деятельности.

Одна из актуальных проблем — улучшение благоустройства российских городов и сел. Этому должно способствовать более рациональное использование выделяемых на эти цели бюджетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают видимость рабо­ты, занимаются приписками объемов выполненных работ, полу­чая из городских бюджетов не заработанные средства. Целесооб­разно разбить городские территории на участки и сдавать подря­ды на их обслуживание на конкурсной основе городским специа­лизированным организациям по благоустройству, жилищным организациям, кооперативам. Конкурсностъ и состязательность между ними не только будут содействовать экономии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.