Стратегия адаптации к новой реальности: роль бюджетной политики

ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ	СТРАТЕГИЯ АДАПТАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ
скорейшая подстройка экономики к новой реальности	минимизация потерь в течение адаптационного периода
Подстройка платежного баланса	инструментарий: плавающий курс   результат: профицит текущего счета 5,4% ВВП уже в 2015 году	инструментарий: меры по восстановлению доверия к финансовой системе* результат: снижение оттока капитала (с >10% ВВП в 1кв’15 до ~2% в 1 п’16)
Подстройка относительных цен	инструментарий: плавающий курс инфляционное таргетирование   результат: относительные цены (REER) соответствуют новому структурному уровню цен на нефть	инструментарий: инфляционное таргетирование ограниченная индексация расходных обязательств бюджета* результат: предотвращение инфляционной спирали, замедление инфляции (с 16,9% в мар’15 до 6,4% в сен’16)
Подстройка структуры экономики	инструментарий: плавающий курс результат: изменение структуры выпуска, прибыли, инвестиций и использования ресурсов в пользу торгуемых секторов	инструментарий: пакет антикризисных мер (антикризисный план)* результат: минимизация трансформационных потерь выпуска (ВВП -3,7% в ‘15 против -7,8% в ‘09)

* курсивом выделены меры бюджетной политики

Таким образом, к настоящему времени можно констатировать, что процесс подстройки российской экономики к изменившимся внешним условиям в целом завершился. При этом результаты произошедшей адаптации, хоть и не безболезненной для отечественной экономики, выгодно отличают Россию от многих сырьевых стран, оказавшихся неподготовленными к внезапному изменению ценовой конъюнктуры на сырьевых рынках.

Так, России удалось избежать ловушки спирали индексации бюджетных расходов, что в Бразилии в конечном итоге привело к росту безработицы с 6-7% до 12%, в то время как в России ситуация на рынке труда оставалась относительно стабильной. Казахстан, который несколько оттягивал адаптацию и запустил ее позже, сейчас имеет инфляцию около 17%, по сравнению с 6,4% в настоящее время (по итогам сентября) в России. Благодаря накопленным резервам и проведению взвешенной бюджетной политики Россия убереглась от незавидной участи сырьевых стран Африканского континента и Венесуэлы. Есть и примеры сырьевых стран, где внешние шоки не сильно повлияли на внутренние условия – например, Норвегия, Чили или Саудовская Аравия. Но если в первых двух – это результат многолетней макроэкономической политики по изоляции экономики от волатильности сырьевых цен, то в последней – стабильность обеспечивается быстрой тратой резервов, и по мере их исчерпания страна будет вынуждена пройти через болезненный период адаптации.

Адаптация сырьевых стран к новой реальности

	большие резервы низкие траты	большие резервы большие траты	низкие резервы большие траты
Страны представители	Норвегия Чили Австралия	Россия Бразилия Казахстан	Саудовская Аравия Кувейт	Венесуэла Алжир Ангола Нигерия
Стратегия адаптации	нет необходимости в адаптации	болезненная, НО контролируемая подстройка экономики	использование резервов – отказ от адаптации, НО неминуемый кризис с их исчерпанием	болезненный и тяжело контролируемый кризис

Завершение адаптации позволяет перевести фокус экономической политики на обеспечение развития экономики и расширение ее потенциала, чего сложно добиться без разрешения целого ряда структурных проблем: объем бюджетных обязательств еще не приведен к новым реалиям, их структура (высокая доля текущих расходов) не способствует исправлению макроэкономических дисбалансов, уровень накопленных резервов не защищает от возможных рисковых сценариев, а высокая доля неэффективного госсектора способствует консервации неоптимального распределения труда и капитала. В ближайшее время преодоление этих структурных дисбалансов станет основной задачей государственной экономической политики, включая бюджетную.

Далее в разделе представлены основные итоги реализации бюджетной политики в 2015-2016 годах по отдельным направлениям.

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Изменение внешнеэкономических условий в меньшей степени по сравнению с федеральным бюджетом оказало негативное влияние на сбалансированность региональных и местных бюджетов. Темпы роста собственных доходов региональных бюджетов оставались относительно стабильными, что определило в качестве ключевой задачи межбюджетного регулирования содействие со стороны федерального бюджета в обеспечении сбалансированности региональных и местных бюджетов за счетуточнения (1) разграничения расходных полномочий и доходных источников, (2)оптимизации расходов и (3) мер по ограничению роста государственного долга.

В 2015 году совместно с субъектами была проведена финансовая оценка перераспределения полномочий Российской Федерации и органов государственной власти субъектов в 2005-2014 годах. По результатам данного анализа можно утверждать о балансе совокупного перераспределения в целом по субъектам и отсутствии перекоса в сторону федерального бюджета доходных источников при одновременном увеличении расходных обязательств на других уровнях публичной власти.

В 2016 году был проведен анализ расходных обязательств регионов по полномочиям по предметам совместного ведения с Российской Федерацией, установленным Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также перечень вопросов местного значения и полномочий по их решению, установленный Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», делегированные Российской Федерацией полномочия и полномочия, установленные субъектами по предметам их ведения, включая дополнительное финансирование по делегированным Российской Федерацией полномочиям, дополнительные меры социальной поддержки – права по участию в решении вопросов другого уровня публичной власти.

Предварительные результаты инвентаризации показали, что регионами финансируются полномочия, не отнесенные к обязательным вышеуказанными федеральными законами, даже в условиях дефицитов средств на первоочередные расходы, а также то, что недостаток средств на финансирование первоочередных расходов напрямую увязан с уровнем бюджетной обеспеченности, но совершенно не связан с уровнем долговой нагрузки регионов.

В связи с существенными изменениями в организации местного самоуправления начиная с 2015 года исполнение местных бюджетов осуществлялось в условиях нового разграничения расходных полномочий и доходных источников между муниципальными районами и сельскими поселениями, городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами. В рамках дальнейшей реализации мер, направленных на актуализацию распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы, с 2016 года в местные бюджеты стало дополнительно направляться 15% от платы за негативное воздействие на окружающую среду (около 4,2 млрд. рублей в год).

В 2016 году продолжалась работа по стимулированию органов государственной власти субъектов к проведению взвешенной долговой политики, в том числе за счет предоставления из федерального бюджета бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицита в целях погашения долговых обязательств в виде обязательств по бюджетным кредитам, государственным ценным бумагам и кредитам от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. При этом предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета осуществляется при условии принятия субъектом обязательств, предусматривающих в том числе:

· утверждение и соблюдение долговой политики на очередной финансовый год и плановый период;

· недопущение принятия и исполнения расходных обязательств, не отнесенных Конституцией и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов;

· соблюдение установленных Правительством нормативов формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих и (или) содержание органов государственной власти;

· обеспечение дефицита бюджета на уровне не более 10 процентов суммы доходов без учета объема безвозмездных поступлений;

· поэтапное сокращение доли общего объема долговых обязательств субъекта по государственным ценным бумагам и кредитам от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций:

a) к 1 января 2017 года до уровня не более 70 процентов суммы доходов бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений за 2016 год;

b) к 1 января 2018 года до уровня не более 60 процентов суммы доходов бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений за 2017 год;

c) к 1 января 2019 года до уровня не более 50 процентов суммы доходов бюджета субъекта без учета безвозмездных поступлений за 2018 год;

d) обеспечение на 1 января 2018 г. и на 1 января 2019 г. доли общего объема государственного долга не более 50 процентов суммы доходов без учета безвозмездных поступлений за 2017 и 2018 годы соответственно - для субъекта, объем государственного долга которого на 1 января 2017 г. составит не более 50 процентов суммы доходов без учета безвозмездных поступлений за 2016 год, и обеспечение неувеличения данного показателя для субъекта, объем государственного долга которого на 1 января 2017 г. составит более 50 процентов суммы доходов без учета безвозмездных поступлений за 2016 год.

Предоставление бюджетных кредитов на замещение рыночных долговых обязательств привело к снижению в 2014-2016 годах доли рыночных заимствований в общей структуре государственного долга регионов на 20 п.п. до 46% на 1 сентября 2016 года. По итогам 2015 года удалось сэкономить 41,3 млрд. рублей на расходах по обслуживанию долга (относительно первоначально запланированных).

Важным инструментом поддержки текущей сбалансированности субфедеральных бюджетов также стали бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов, предоставляемые Федеральным казначейством.

Определенные результаты были достигнуты в сфере повышения эффективности предоставления межбюджетных субсидий. Так, в 2016 году в полной мере вступили в силу положения Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов, предусматривающие возврат средств в федеральный бюджет в случае нарушения обязательств по достижению показателей результативности использования субсидий и/или графика проектирования/ строительства/ приобретения объектов капстроительства.

Кроме того, был изменен порядок принятия главным администратором доходов федерального бюджета решений о подтверждении потребности в текущем финансовом году в остатках субсидий, что допускается только в отношении субсидий, предоставленных в отчетном финансовом году. В случае несвоевременного распределения субсидий по субъектам (после 1 мая) и несвоевременного заключения соглашений с регионами (после 15 июля) в установленном Правительством Российской Федерации порядке осуществляется блокировка лимитов бюджетных обязательств по соответствующим субсидиям.

С 1 января 2017 года вступят в силу положения, согласно которым соглашения и изменения, которые вносятся в соглашения, действуют со дня внесения сведений о них в реестр соглашений, ведение которого осуществляется Федеральным казначейством. Обязательной к применению с 1 января 2017 года станет и утвержденная Минфином типовая форма соглашения о предоставлении субсидии между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ

Несмотря на временное сокращение горизонта планирования до одного года, бюджет 2016 года был основан на действующих государственных программах Российской Федерации.

Федеральный бюджет на 2016 год был сформирован не только по программам и их подпрограммам, но и по основным мероприятиям, что позволило обеспечить увязку расходов бюджета с конкретными программными мероприятиями и целевыми показателями (индикаторами), а также предоставило возможность оценки достижения целей, задач и запланированных результатов реализации госпрограмм. Такой формат федерального бюджета также способствует повышению открытости для широкой общественности информации о структуре и направлениях бюджетных расходов, осуществляемых в соответствии с полномочиями органов государственной власти.

В рамках работы по совершенствованию программно-целевого бюджетирования и повышения эффективности бюджетных средств были внесены изменения в нормативную правовую базу, регламентирующую разработку и реализацию государственных программ, в части:

· отражения в программах особенностей реализации государственной политики на отдельных территориях;

· отражения в материалах к государственной программе информации о расходах на реализацию программы государственных корпораций, крупных (уставный капитал более 1 млрд. рублей) публичных акционерных обществ с доминирующим (более 50%) государственным участием;

· уточнения процедуры включения (корректировки) правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов в составе приложения к государственной программе;

· установления обязательности направления в Государственную Думу годового отчета о ходе реализации и об оценке эффективности государственной программы в случае ее досрочного прекращения.

По итогам проведенной работы утверждена новая редакция методических указаний по разработке и реализации государственных программ.