Глава 6 . Институты социальной защиты: содержательные характеристики и сравнительный анализ

Анализ мирового опыта позволяет вычленить пять базовых института социальной защиты:

1. Государственная социальная помощь лицам, которые из-за отсутствия необходимой трудоспособности, места работы, источников доходов не в состоянии самостоятельно обеспечить свое материальное существование. Объем представляемой помощи не связан с величиной прошлого дохода или сложившимся общим уровнем жизни населения.

Социальная помощь имеет в значительной степени благотворительный характер. Пенсии и пособия в рамках социальной помощи предоставляются только установленным законодательством категориям граждан. Определяющая характеристика данного института защиты – социально-алиментарные внедоговорные отношения государства по оказанию помощи уязвимым категориям населения (инвалиды детства; лица других ранних сроков наступления инвалидности; граждане, не имеющие необходимого страхового стажа для получения пенсий). Получение физическим лицом социальной помощи происходит независимо от его участия в общественной полезной трудовой деятельности (за счет перераспределения имеющихся в государстве ресурсов в пользу нуждающихся). Выплаты этой системы принимают форму дополнения к доходу после проверки нуждаемости и призваны обеспечить минимальный доход. Главное основание для предоставления социальной помощи – отсутствие средств в объеме прожиточного минимума.

В системе социальной помощи размеры пенсий, пособий устанавливаются с учетом имеющихся доходов членов семьи с тем, чтобы их совокупный объем достигал установленного прожиточного минимума. Правовая основа института социальной помощи проистекает из природы прав человека в области социального обеспечения и базируется на конституционном праве людей на жизнь.

Финансовыми источниками данного института социальной защиты служат федеральный, региональные и муниципальные бюджеты, формируемые за счет общей налоговой системы или/и за счет особого целевого социального налога.

Государственная социальная помощь предоставляется тем гражданам, чей уровень и условия жизни не соответствуют государственным социальным гарантиям. Типичными получателями социальной помощи обычно являются:

· семьи, в том числе воспитывающих детей, чей средне-душевой доход ниже устанавливаемого государством прожиточного минимума, например, в форме льгот при оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг, при пользовании общественным транспортом, льготных цен на лекарства, выплат «детских» пособий и т.д.;

· нетрудоспособные граждане, не имеющие трудового дохода и приобретенных прав по системам обязательного социального страхования, которым предоставляется социальная помощь в следующих формах: социальные пенсии, содержание в интернатах, домах престарелых, бесплатные медицинские услуги.

Инфраструктура системы социальной помощи в России включает в себя 800 региональных центров социального обслуживания инвалидов и престарелых, 1400 учреждений неотложной социальной помощи (беженцам, лицам без определенного места жительства, одиноких престарелых), которые обслуживают более 3 млн. человек в год. Правовое регулирование вопросов в системе социальной помощи происходит на основе федеральных законов: «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей».

2. Государственное социальное обеспечение военнослужащих, служащих органов внутренних дел и налоговой полиции, государственных служащих, а также ряда других категория граждан с учетом специфического характера их трудовой деятельности по выполнению важных функций государства.

Предоставление государственного социального обеспечения не обуславливается предварительной уплатой каких-либо взносов или наличием нуждаемости у лиц, которым предоставляется обеспечение в данной форме.

Финансовые источники данного института социальной защиты – прямые ассигнования из федерального и региональных бюджетов, формируемые за счет общих и, в некоторых случаях, специальных налогов (см. Таблицу 3).

3. Обязательное (по закону) социальное страхование является институтом социальной защиты экономически активного населения от рисков утраты дохода (заработной платы) из-за потери трудоспособности (болезнь, несчастный случай, старость или места работы). Финансовые источники – страховые взносы работодателей, работников (иногда государства), организованные на принципах солидарной взаимопомощи и самоответственности. Исключение составляют системы страхования в связи с несчастными случаями на производстве, которые финансируются только за счет взносов работодателей.

Сущность социального страхования состоит в распределении экономических последствий социальных рисков между всеми участниками трудовой деятельности с помощью резервирования финансовых средств, представляющих собой часть расходов на рабочую силу, или как ее еще называют «резервируемой и перенесенной во времени» части заработной платы, и выплачиваемой в случае наступления страховых ситуаций (периодов утраты трудоспособности или места работы) в форме пособий, пенсий, оплаты медицинских и реабилитационных услуг.

Пенсии и пособия в рамках систем социального страхования представляются по праву застрахованного, обусловленному самим фактом и степенью участия каждого застрахованного и его работодателя в финансировании данных систем. Условия и гарантии социального страхования определяются законами и нормативными правовыми актами, т.е. носят обязательный, публично-правовой характер.

Определяющие характеристики социально-правовых отношений: принцип замещения утраченной заработной платы (дохода для самозанятого населения), а значит размеры пенсий и пособий увязаны с предыдущими заработками и взносами, что в свою очередь обуславливает наличие определенного страхового периода, без всякой проверки нуждаемости (см. Таблицу 3).

Управляющими и организующими субъектами (страховщиками) могут выступать: государственные структуры и структуры публично-правового статуса, общества взаимного страхования, а также специальные финансово-кредитные учреждения, страховые фонды и страховые кассы.

Определение уровня обязательных страховых платежей зависит от сложившихся в обществе уровней социальных гарантий для работающих в случаях наступления для них социальных рисков и определяется как результат компромиссных решений, достигаемых в ходе договорных процессов между основными социальными субъектами (работодателями и работниками), в которых, как правило, принимает участие государство (устанавливает минимальные нормы защиты).

Формирование принципиально новой для нашей страны системы социального страхования происходит на законодательной основе. Приняты новые законы: Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (2001 г.), «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1991 г.), «О занятости населения в Российской Федерации» (1991 г.); Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» (1999 г.), Федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998).

4. Добровольное дополнительное (профессиональное) социальное страхование наемных работников в рамках отдельных отраслей экономики или в рамках отдельных компаний, создание которых проводится в рамках долгосрочных отраслевых (рамочных) или коллективных соглашений.

Характер добровольных дополнительных систем социального страхования, как правило, частный, но их деятельность регулируется специальным законодательством, которым предусматривается система социальных гарантий для застрахованных: сохранение приобретенных прав застрахованного при перемене места работы, формы контроля за состоянием актуарного баланса страховой организации. Организационно-правовыми формами данного института социальной защиты служат пенсионные системы отдельных предприятий, в которых пенсионные активы не отделены от собственных средств предприятий, а также формы, при которых пенсионные активы отделены от собственных средств предприятий и управляются самостоятельными пенсионными кассами, фондами, кассами поддержки и страховыми компаниями.

В целях гарантии реализации приобретенных пенсионных прав имеется резервный пенсионный фонд, из которого осуществляются выплаты в случае неплатежеспособности предприятия или самостоятельной пенсионной кассы (фонда, страховой компании).

Дополнительное (профессиональное) социальное страхование может быть организовано в обязательной форме, например, страхование жизни и здоровья государственных служащих, занятых на работах, связанных с повышенным риском (судьи, работники прокуратуры и МВД), опасными условиями профессионального труда (спасатели, пожарные, водолазы, испытатели самолетов и автомобилей и т.д.).

Управление дополнительным социальным страхованием может быть организовано с помощью системы уполномоченных органов: негосударственных пенсионных фондов, обществ взаимного страхования, управляющих компаний и депозитариев.

Размер и порядок уплаты страховых взносов устанавливается по согласованию сторон: страхователями и застрахованными; они могут быть увязаны с заработной платой застрахованных или являться фиксированной величиной. Выплата пособий и пенсий осуществляется согласно установленной договоренности сторон, например, в виде регулярных (порционных) выплат, а их размер зависит от накопленных страховых прав (см. Таблицу 3).

5. Добровольное личное (частное) страхование граждан, организованное на договорной основе, что ограничивает его рамки и функционирование фиксированными периодами времени, определенными видами риска и ограниченными финансовыми возможностями отдельных физических лиц. Оно основано на принципах и с помощью механизмов личного страхования (эквивалентности страховых взносов и выплат, а также увязки страховой премии с вероятностью возникновения риска для конкретных граждан в течение определенного периода времени). Определяющие характеристики – наличие страхового договора, самоответственность граждан, а поэтому зависит от индивидуальных возможностей и осознанных потребностей в социальной защите.

Основные организационно-правовые формы – частные страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, банки, паевые инвестиционные фонды.

Таким образом, каждый из пяти вышеперечисленных институтов социальной защиты имеет свои отличительные черты, функции и сферу применения (см. Таблицу 3).

Таблица 3 Содержательные характеристики основных институтов социальной защиты

Характеристики и механизмы институтов социальной защиты	Основные институты систем социальной защиты
социальная помощь	государственное социальное обеспечение	обязательное социальное страхование	добровольное дополнительное социальное страхование	добровольное личное страхование
методы регулирования основания возникновения социальных гарантий и прав	по закону: социально-алиментарные притязания нетрудоспособных и нуждающихся граждан в случаях признания их нуждающимися	по закону: лицам, занятым на государственной службе при наличии определенного трудового стажа	по закону: наличии определенного страхового стажа, либо инвалидности, либо утраты кормильца	на основе договорных отношений: при наличии определенного страхового стажа и коллективного (отраслевого) договора	на основе индивидуального договора страхования и уплаты страховых сумм
принципы организации	солидарная ответственность всего общества за нетрудоспособных и нуждающихся граждан в минимальном уровне дохода	ответственность государства – как работодателя за пенсионное обеспечение своих наемных работников	самоответственность работников, солидарная взаимопомощь работодателей и работников и ответственность государства	солидарная взаимопомощь профессиональных групп работодателей по защите работников от рисков профессионального труда	самоответственность граждан, соблюдение в полном объеме принципа эквивалентности взносов и выплат
механизмы функционирования	оценка нуждаемости – размеры доходов и собственности всех членов семьи, а также финансовых возможностей государства	оценка финансовых средств федерального и региональных бюджетов, численности пенсионеров, размеров пенсий	оценка социальных (массовых) видов риска утраты заработков в связи с утратой трудоспособности, старости, из-за болезни или несчастных случаев или утраты кормильца и периодов дожития пенсионеров	оценка профессиональных (по группам профессий) рисков утраты заработков из-за утраты (постоянной) трудоспособности и периодов дожития пенсионеров	оценка индивидуальных рисков болезни, утраты трудоспособности и дожития
финансовые источники	бюджетные источники, формируемые с помощью налогов	бюджетные источники, формируемые с помощью налогов	обязательные страховые взносы работодателей и работников	добровольные страховые взносы работодателей (работников)	добровольные страховые взносы граждан
порядок исчисления размеров пособий и пенсий	размеры социальных пенсий сопоставимы с прожиточным минимумом (около 20% от средней заработной платы)	размер пособий и пенсий зависит от продолжительности трудового стажа на государственной службе и составляет 55-70%	размер пособий и пенсий зависит от продолжительности страхового стажа, размера заработной платы, возраста выхода на пенсию и составляет 40-60%	размер пособий и пенсий зависит от продолжительности трудового стажа на предприятии (в отрасли) и составляет 20-30%	размер страховых выплат зависит от объема страховых взносов и продолжительности сроков выплат
необходимые условия функционирования	значительные объемы средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов	значительные объемы средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов	наличие правовых, финансовых и организационных механизмов обязательного социального страхования	стабильная и эффективная деятельность предприятий	наличие средств у населения для резервирования и стабильная экономическая ситуация в стране, правовое государство, развитые институты личного страхования
формы управления	государственное управление	государственное управление	самоуправление представителей работников и работодателей	самоуправление представителей работников и работодателей	частные страховые компании
сильные стороны институтов социальной защиты	социальные гарантии защиты в старости нетрудоспособного и нуждающегося населения	высокий и стабильный уровень пенсий	социальная справедливость, солидарная взаимопомощь, дифференцированный подход при определении уровней пенсий с учетом продолжительности страхового стажа и размеров заработной платы (накопленных объемов страховых взносов)	дополнительный механизм защиты в старости и инвалидности с учетом специфики трудовой деятельности и состояния трудоспособности работников	возможность дополнительного материального обеспечения с учетом индивидуальных финансовых возможностей и жизненных приоритетов
слабые стороны институтов социальной защиты	низкий уровень пенсии, высокий удельный вес административных расходов	бюджетный источник финансирования, стремление к расширению	не охватывает лиц, не имеющих необходимого страхового стажа	ограниченность финансовыми возможностями отдельных предприятий	распространение ограниченно финансовыми возможностями граждан, используется средне- и высокодоходными слоями населения

При этом базовым, определяющим (по объему финансовых средств, массовости охвата, разнообразию и качеству услуг) является институт обязательного социального страхования (пенсионного и медицинского, от несчастных случаев на производстве и в связи с безработицей). Так, на долю существующих видов социального страхования в развитых странах приходится, как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной защиты и 15-25% ВВП. В России на долю государственных внебюджетных социальных фондов приходится около 55% затрат на цели социальной защиты и 8,0% ВВП.

Соотношение характеристик обязательного социального страхования и социальной помощи приведены в таблице 4.

Таблица 4 Соотношение характеристик обязательного социального страхования и социальной помощи

Социальное страхование	Социальная помощь
Финансирование обычно осуществляется за счет страховых взносов работодателей и трудящихся с возможным участием государства.	Финансируется за счет государственных и местных бюджетов. В соответствии с законодательством, выплаты производятся определенным категориям нуждающихся.
Участие является обязательным. Выплаты производится из специальных страховых фондов, формируемых на основе взносов.	При оценке нуждаемости учитываются доходы и размеры собственности соответствующих лиц. Иногда, однако, некоторые составляющие не учитываются (например, личные накопления небольших размеров)
Зачастую не требуется дополнительных средств, поскольку часть фондов инвестируется с целью получения прибыли.
Право лица на пособие основывается на записях о получении взносов без учета нуждаемости.	Целью выдачи пособия является доведение уровня доходов лица до определенного минимума с учетом прочих факторов, таких как размеры семьи, обязательные выплаты и т.д. Размер пособия не связан с предшествующими уровнями заработной платы или уровнями жизни.
Уровень взносов и выплат зачастую прямо связан с тем, что из себя представляет отдельное лицо (вдова, инвалид и т.д.), либо с его заработком.
Схемы страхования от несчастных случаев на производстве обычно полностью финансируются работодателями с возможным участием государства.	Социальная помощь имеет общие черты с вопросами благосостояния и ориентирована на решение проблемы недопущения крайних форм бедности и социальной уязвимости.

Ключевой аспект, который отличает страхование (как личное, так и обязательное социальное страхование) от других институтов социальной защиты состоит в том, что застрахованное лицо имеет право на страховые выплаты при условии, что оно было застраховано (оно самостоятельно или за него другим лицом уплачивались взносы) и подтвержден факт наступления страхового случая. В целом, других условий не выдвигается. Это предполагает, принципиальный момент – отсутствие проверки нуждаемости (т.е. проверки материального состояния данного лица).

Кроме того, социальное страхование помимо компенсационных функций выполняет и ряд других: оценку социального риска и в тех случаях, где это возможно и предупреждение его последствий – профилактика риска.

Система социального страхования отличается от других институтов социальной защиты (социальной помощи, личного страхования) тем, что в ее основе лежат виды и группы потребностей, которые могут с большой вероятностью возникнуть в будущем (замещение заработка в связи с болезнью, несчастным случаем, старостью), ее тесной связью с трудовыми отношениями (обязательный характер страхования занятого населения), широкий круг социальных гарантий реализации прав застрахованным (определение законом уровней гарантий, субъектов и порядка осуществления соответствующих выплат и предоставления услуг).

Институтам личного страхования и социальной помощи решение таких задач не под силу (“не по плечу”). Так, что касается личного страхования, то значительная часть населения не располагает достаточными ресурсами для уплаты страховых взносов. Социальная помощь, которая финансируется с помощью государственного бюджета, так же имеет весьма скромные финансовые возможности и предназначена только для нетрудоспособных членов общества, не имеющих иных источников дохода.

При личном страховании объем страховых взносов и выплат определяется индивидуально на договорной основе, тогда как в социальном страховании они определяются на основе законов, а для этого используются механизмы и методология оценки социальных рисков.

Практика финансирования систем социального страхования строится с отходом от принципов личного страхования, в основе которого характерным является безусловное соблюдение принципа эквивалентности страховых взносов и выплат отдельным страхующимся. Социальное страхование предполагает значительное перераспределение страховых накоплений с учетом принципа солидарности, когда более материально обеспеченные лица, оказывают материальную поддержку менее материально обеспеченным.

Контрольные вопросы:

1. Раскройте содержание организации основных институтов социальной защиты:

-социальной помощи?

- государственного социального обеспечения?

- социального страхования?

2. Раскройте содержание принципов и функций базовых институтов социальной защиты:

-социальной помощи?

- государственного социального обеспечения?

- социального страхования?

3. Какова роль государства в организации социальной защиты:

-социальной помощи?

- государственного социального обеспечения?

- социального страхования?

4. В чем суть различий институтов социальной защиты с позиций:

- охвата населения?

- финансирования?

- уровня социальных выплат?

Литература

1. Социальное страхование и социальная защита. Доклад Генерального Директора. Международная Конференция Труда. Женева, 1993.

2. Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. Учебник. -М.: Изд-во РАГС, 2007.

3. Современная экономика труда: Монография / Рук. Авт. кол-ва и науч. ред. В.В. Куликов. Институт труда Минтруда России (НИИ труда). -М.: ЗАО «Финстатинформ», 2001.

4. Якушев Л.П. Социальная защита: Учебное пособие. М., 1998.

5. Янова С.Ю. Социальное страхование: организация и финансовый механизм. СПб: Изд-во СПб ГУЭФ, 2000.

6. Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. -М.: Изд-во «Экзамен», 2008.