Рассмотрение и утверждение бюджета

После одобрения проекта бюджета высшим исполнительным органом (кабинетом министров, президентом в США) проект бюджета поступает в законодательный орган, который рассматривает и утверждает его. В Великобритании законодательным органом является парламент, в США – конгресс, во Франции — парламент, в ФРГ – бундестаг.

В США проект бюджета передается в конгресс в январе, т.е. за девять месяцев до начала нового бюджетного года. Вместе с ним направляется бюджетное послание президента, в котором приводятся основные направления финансовой политики, а также правительственные оценки ожидаемых доходов, расходов и бюджетного сальдо на предстоящий и четыре последующих года.

Во Франции для осуществления парламентом контроля в области увязки бюджета с экономическими программами проект бюджета направляется вместе с докладом о выполнении индикативного плана, состоянии и ходе финансирования программ. Проект бюджета поступает сначала в нижнюю палату законодательного органа, имеющую более широкое представительство, а затем – в верхнюю, в некоторых странах – одновременно (Германия). В Великобритании нижней палатой является палата общин, верхней – палата лордов; в конгрессе США нижняя палата – это палата представителей, верхняя – сенат; в парламенте Канады – палата общин и сенат; во Франции – соответственно национальное собрание и сенат; в Германии – бундестаг (нижняя), бундесрат (верхняя). Значение палат неодинаково. Основная роль в бюджетном процессе принадлежит нижней палате. Права верхней палаты существенно ограничены.

Например, в США направленный президентом в конгресс проект бюджета рассматривается комитетами по ассигнованиям обеих палат, которые готовят законопроекты, передаваемые на рассмотрение нижней палаты – палаты представителей. В соответствии с Конституцией США все законопроекты о поступлении государственных доходов также исходят от палаты представителей. Сенат может предлагать по ним поправки либо соглашаться на их внесение.

Во Франции национальное собрание также обладает большим объемом полномочий в области принятия бюджета. Проект бюджета вначале представляется на рассмотрение национального собрания, для решения по проекту которому выделяется 40 дней, в то время как сенат располагает только 15. В случае разногласий между палатами решающая роль принадлежит нижней палате.

В Германии одобрению верхней палаты парламента подлежат только те законы, которые устанавливают общие принципы бюджетного права, предотвращают нарушение единого экономического баланса, предоставляют финансовую помощь землям, вводят некоторые виды налогов. Принятие закона о бюджете не предполагает обязательного одобрения бундесратом, хотя указанный закон и подлежит его рассмотрению. В случае возражений по законопроекту о бюджете бундесрат вправе заявить протест, который, однако, может быть отклонен нижней палатой.

Наименьшими полномочиями в бюджетной сфере наделена палата лордов в Великобритании. Финансовые законопроекты поступают в нее только после их принятия палатой общин и могут быть утверждены Короной через месяц после их получения верхней палатой вне зависимости от того, были ли они одобрены ею.

Для рассмотрения и утверждения госбюджета, других финансовых актов каждая палата законодательного органа имеет специальные комитеты, действующие в течение всего срока полномочий парламента. Права бюджетных комитетов определяются бюджетными правами законодательного органа данной страны. В конгрессе США расходы бюджета рассматриваются комитетами по ассигнованиям палаты представителей и сената, которые включают 13 подкомитетов. Среди них – подкомитеты по военным расходам, военному строительству, сельскому хозяйству, энергетике, иностранным делам и др.

Все расходы федеральных ведомств и министерств осуществляются на основе законов об ассигнованиях, принятых конгрессом. В этих законах фиксируется размер затрат на каждую государственную программу или мероприятие с точным указанием периода финансирования. Доходная часть бюджета обсуждается финансовым комитетом сената, имеющим 9 подкомитетов (по налогообложению и управлению государственным долгом, налогообложению в области энергетики и сельского хозяйства, по налогам на собственность, дарения и др.), комитетом по доходам палаты представителей и объединенным комитетом по налогообложению. Обе палаты конгресса имеют бюджетные комитеты, которые отвечают за подготовку проектов совместных резолюций и играют центральную роль при утверждении бюджета. Кроме того, конгресс имеет бюджетное бюро, занимающееся подготовкой материалов для бюджетных комитетов, а также согласительную комиссию, состоящую из членов обеих палат, для устранения возникающих по законопроектам разногласий. Согласительные комиссии существуют в законодательных органах и других стран.

При рассмотрении и утверждении бюджета в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, под которой понимается право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В ряде развитых стран (Франция, Великобритания, например) члены парламента лишены права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов, если они не являются одновременно членами правительства.

Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстроменяющуюся экономическую ситуацию в стране. Исключение составляют США, где в результате принятого в 1974 г. закона конгресс обладает бюджетными правами, равными с исполнительной властью. Палаты конгресса наделены правом не только пересматривать представленный проект бюджета в сторону уменьшения и увеличения как расходов, так и доходов, но и отвергать бюджетную рекомендацию президента.

Ограничения бюджетных прав парламента проявляются и в том, что законодательная власть не обсуждает бюджет как единый документ в целом, а рассматривает отдельные его разделы расходов и изменения ставок действующих налогов или вводит новые налоги. Некоторые виды расходов, имеющие постоянный характер, вообще не подлежат рассмотрению, а утверждаются автоматически (к примеру, расходы по цивильному листу, уплата процентов по государственному долгу, платежи ЕС и т.п. в Великобритании). Процесс рассмотрения и утверждения проекта бюджета ограничивается определенным числом дней, во Франции, например, – 70 днями. По истечении этого срока право утверждения бюджета переходит к правительству.

Несмотря на ограничение бюджетных прав парламента, обсуждение проекта бюджета имеет важное значение. Оно дает возможность членам парламента выступить с критикой финансовой политики государства, высокого уровня военных расходов, их экономических и социальных последствий и т.п.

Процедура рассмотрения и утверждения бюджета в разных странах различна. В США конгресс одобряет два документа по бюджету в виде двух совместных резолюций палат конгресса по бюджету на предстоящий год. Первая резолюция передается бюджетными комиссиями в свои палаты до 15 апреля и должна быть одобрена конгрессом не позднее 15 мая. В ней устанавливаются контрольные цифры (высшие и низшие пределы) доходов и расходов, положительного сальдо или дефицита, государственного долга, полномочия для новых расходов или доходов, расходов по функциональным категориям и некоторым другим показателям. В бюджетной резолюции конгресс может дать указание комитетам сократить расходы в пределах их юрисдикции. Вторая резолюция, носящая директивный характер и являющаяся, по существу, бюджетом, принимается палатами не позднее 15 сентября. Бюджетный год в США начинается 1 октября.

Характерной особенностью бюджетного процесса США является то, что конгресс не определяет величину бюджетных расходов в каждом финансовом году. Он лишь утверждает полномочия, в соответствии с которыми выделяются средства под конкретные программы, т.к. последние имеют различную длительность, полномочия могут быть текущими и постоянными. В свою очередь выделяемые по ним ассигнования подразделяются на одногодичные, многолетние и бессрочные. Подобная практика создает в федеральном бюджете крупные переходящие остатки.

Бюджет после утверждения законодательным органом поступает на подпись главы государства (в США — президента, в Великобритании — королевы) и становится законом. В случае несогласия с изменениями, внесенными в бюджет конгрессом, президент может наложить на законопроект вето, и тогда бюджет возвращается в конгресс для повторного рассмотрения.

В других странах при возникновении разногласий по бюджету между законодательным органом и правительством может быть поставлен вопрос о доверии правительству и предоставлении ему «чрезвычайных полномочий» по финансовым вопросам, дающих право утвердить бюджет без парламента. В противном случае правительство, бюджет которого парламент отклонил, уходит в отставку. Глава правительства формирует новый кабинет министров, который составляет новый бюджет. Наконец, возможны роспуск законодательного органа и новые выборы. Тогда бюджет вторично рассматривается новым составом законодательного органа (данный вариант зависит от прочности положения правительства в стране).

Если законодательный орган не успевает принять бюджет до нового года, правительство получает право производить расходы на установленный срок (в днях, неделях, месяцах) на уровне прошлого бюджета.

Исполнение бюджета

Составление и исполнение бюджета – две стороны общего бюджетного процесса. Задачи, присущие составлению бюджета, получают дальнейшее развитие в период его исполнения. Они предусматривают: усиление работы по наиболее полному выявлению и использованию резервов для повышения темпов экономического роста, увеличения национального дохода и неденежных накоплений государства; мобилизацию денежных средств для обеспечения мероприятий по социально-экономическому развитию регионов; проведение эффективного контроля за правильным расходованием государственных средств.

Данная стадия бюджетного процесса охватывает получение утвержденных доходов (главным образом – налогов) и осуществление бюджетных расходов, т. е. платежей в соответствии с выделенными ассигнованиями. Организация исполнения доходной части бюджета и контроль за его осуществлением возлагается на министерство финансов. Этот этап продолжается в течение года, который называется финансовым или бюджетным годом.

Как любой план, госбюджет составляется на определенный период. Во многих государствах таким периодом является один год, который получил название финансового.

Финансовым годом (периодом) называется время между открытием и закрытием государственного счетоводства.

В начале ХХ в. финансовый год совпадал с календарным во многих странах: во Франции, в Австро-Венгрии, Бельгии, Голландии, Люксембурге, Швеции, России, Финляндии и др.

Финансовая наука рекомендовала начинать финансовый год позже января, что было связано с желанием приспособить начало бюджетного периода ко времени наибольшей платежеспособности тех групп населения, с которых собиралась большая часть государственных поступлений. В связи с этим многие государства стали переносить начало своего финансового года на 1 апреля или на 1 июля.

В настоящее время по странам сохраняется достаточно большое различие дат начала финансового года. В США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего календарного года, соответственно в Швеции с 1 июля по 30 июня, в Великобритании, Канаде и Японии с 1 апреля по 31 марта, во Франции, Италии и Германии с 1 января по 31 декабря.

Важным элементом третьей стадии является кассовое исполнение бюджета — организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности.

Существуют три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная.

При казначейской системе кассовое исполнение бюджета возложено на специальные органы министерства финансов (приписные кассы), при банковской — на банки и их учреждения, при смешанной — на казначейские кассы и банки.

В начале века кассовое исполнение бюджета осуществляло казначейство. С развитием кредитной системы, различных банковских учреждений кассовое исполнение бюджета во многих странах было возложено на банки, а в ряде стран (например, в Японии, Великобритании) – на центральный банк (Банк Японии, Банк Англии), в США – на банки федеральной резервной системы. Однако во Франции продолжает действовать казначейская система, при которой собранные средства перечисляются на счет правительства в Банк Франции. В Германии на уровне федерации и земель применяется банковская система кассового обслуживания бюджета, на уровне общин — казначейская.

В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, означающий, что все собранные на территории страны доходы поступают на единый счет министерства финансов в центральном банке, с которого производятся все ассигнования в соответствии с утвержденными расходами. Центральный банк выступает кассиром правительства. Единство кассы дает возможность сосредоточить средства каждого бюджета в одном центре, создавая таким образом необходимые условия для планомерного распоряжения ими соответствующим органом государственного управления, исходя из общих задач и с учетом его финансовых возможностей. Концентрация бюджетных ресурсов в банке способствует также укреплению денежного обращения, поскольку исключает возможность распыления денежных средств по многочисленным каналам и облегчает маневрирование этими средствами.

Выполнение банком функций кассового исполнения бюджета означает по существу разграничение функций распоряжения бюджетными средствами, выполняемых финансовыми и другими органами, и функций хранения и выдачи этих средств, что несомненно, усиливает финансовый контроль за правильностью их расходования.

Организация исполнения расходной части бюджета также возложена на министерство финансов. Однако непосредственными исполнителями выступают министерства и ведомства, составляющие соответствующие сметы расходов. Важное значение при исполнении бюджета имеет специализация кредитов, т.е. использование средств в соответствии с определенными в бюджете целями и размерами. Перенос расходов из одной статьи в другую должен санкционироваться законодательным органом, утверждающим бюджет. В последнее время министры финансов многих стран (кроме США) получили широкие полномочия в области государственного бюджета. Так, в ФРГ министр финансов пользуется правом урезать квотированные бундестагом расходы, изменять утвержденные бюджетные разрешения, переносить ассигнованные по бюджету суммы на следующий год. В Великобритании канцлер казначейства имеет право наложить вето на вотированные парламентом расходы, если ведомство имеет превышение штатного расписания или нарушение в расходах на капиталовложения.

За разассигнование кредитов и их расходование по назначению отвечают распорядители кредитов. По объему предоставляемых им прав они подразделяются на главных распорядителей кредитов, распорядителей кредитов I , II степеней и т.д. Главным распорядителем кредитов является министр финансов; распорядителями кредитов I степени – министры, руководители ведомств, II – начальники управления отдельных правительственных учреждений.

После окончания финансового года начинается последний этап бюджетного процесса – составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом.

На этом в зарубежных странах заканчивается общий цикл бюджетного процесса.

Вопросы для самоконтроля:

1. В заключается суть процесса рассмотрения и утверждения в ведущих зарубежных странах?

2. Каков порядок составления проекта бюджета?

3. Каков порядок исполнения бюджета?

4. Какие существуют особенности в порядке составления проекта бюджета в унитарных и федеративных государствах?