Основні напрями діяльності центрального банку з обслуговування уряду
ТЕМА 7. БАНКІВСЬКИЙ НАГЛЯД
1. Основні напрями діяльності центрального банку з обслуговування уряду
2. Забезпечення касового виконання державного бюджету
3. Інспекційні перевірки банків
4. Застосування заходів впливу за порушення банками вимог банківського законодавства
Основні напрями діяльності центрального банку з обслуговування уряду
Центральний банк, виступаючи у ролі банкіра і фінансового агента уряду, тісно взаємодіє з органами державної влади. Вони співпрацюють як при вирішенні загальних питань грошово-кредитної, валютної і фіскально-бюджетної політики, так і під час повсякденного виконання фінансових операцій. Загалом повноваження центрального банку як банкіра і фінансового агента уряду в тій чи іншій країні визначаються розподілом повноважень між центральними органами державного управління, обраною системою касового виконання державного бюджету, особливостями банківського законодавства, рівнем державного боргу, традиціями, що склалися історично, тощо.
Центральні банки відіграють помітну роль у забезпеченні касового виконання державного бюджету. Сутність касового виконання державного бюджету полягає:
в організації роботи щодо приймання платежів до бюджету, у зарахуванні коштів на рахунки відповідних бюджетів та їх зберіганні;
видачі цих коштів на заходи, передбачені бюджетом;
у веденні відповідного обліку та звітності.
У світовій практиці використовуються різні системи касового виконання державного бюджету: банківська, казначейська, змішана. Згідно з банківською системою усі повноваження щодо забезпечення касового виконання бюджету покладені на центральний банк та систему комерційних банків. При казначейській системі створюється спеціальний орган — казначейство, який забезпечує акумуляцію доходів, фінансування видатків, ведення відповідного обліку та звітності. Змішана система передбачає розподілення повноважень щодо забезпечення касового виконання бюджету між банківською системою та казначейством.
Незважаючи на обрану систему касового виконання державного бюджету тією чи іншою країною, бюджетні кошти, як правило, акумулюються на єдиному рахунку, відкритому Міністерству фінансів (казначейству) в центральному банку, з якого здійснюються усі видатки, передбачені бюджетом. Участь центрального банку у забезпеченні касового виконання державного бюджету дає змогу уряду, враховуючи особливий статус банку, мінімізувати ризики, пов’язані з банківським обслуговуванням.
Центральні банки можуть виступати кредиторами уряду, якщо це дозволено законодавством країни. Уряд стикається з проблемою залучення коштів в умовах незбалансованості державного бюджету. У світовій практиці відомі три методи фінансування дефіциту бюджету:
податкове фінансування;
боргове фінансування;
емісійне фінансування.
В основі податкового фінансування — підвищення урядом
податкових ставок, введення нових податків, скасування раніше встановлених пільг за податками, що веде до збільшення надходжень до бюджету. Податкове фінансування не призводить до зміни загальної грошової маси, тому що воно здійснюється за рахунок перерозподілу наявних ресурсів між окремими групами економічних суб’єктів. За нормальних обставин уряди намагаються уникати застосування цього методу фінансування бюджетного дефіциту, оскільки він, зачіпаючи інтереси широкого кола економічних суб’єктів, посилює соціальне напруження в суспільстві, негативно впливає на поведінку суб’єктів економіки, зокрема спричиняє згортання легального бізнесу і розширення тіньового.
В основі боргового фінансування — запозичення урядом коштів шляхом випуску державних боргових зобов’язань (державних цінних паперів), надходження від реалізації яких спрямовується до бюджету. Боргове фінансування може здійснюватись як шляхом розміщення державних боргових зобов’язань на внутрішньому ринку (внутрішні запозичення), так і на зовнішньому (зовнішні запозичення).
Внутрішні державні запозичення не впливають на грошову масу, а лише перерозподіляють наявні ресурси між групами економічних суб’єктів (окрім випадків купівлі державних цінних паперів центральним банком). Тому цей метод фінансування дефіциту державного бюджету, за умови виваженої бюджетної і боргової політики уряду, не містить загрози сталості грошей.
Зовнішні державні запозичення забезпечують приплив у країну іноземної валюти, що сприяє, з одного боку, зміцненню національної валюти, а з іншого — збільшенню грошової маси. Центральний банк як банкір уряду викуповує іноземну валюту, отриману урядом від розміщення державних цінних паперів на зовнішньому ринку з тим, щоб уряд мав можливість використовувати залучені кошти на фінансування бюджетних видатків. Центральний банк купує іноземну валюту в обмін на національну, що призводить до зростання грошової маси в національній валюті. Щоб запобігти цьому, центральний банк одночасно з купівлею іноземної валюти повинен проводити заходи, спрямовані на скорочення (стерилізацію) грошової маси (розміщення депозитних сертифікатів, продаж цінних паперів).
Державні запозичення є одним із найпоширеніших засобів акумуляції грошових ресурсів, необхідних для розв’язання загальнодержавних проблем, зокрема для збалансування державного бюджету. При запозиченні коштів уряд, як і будь-який інший позичальник, повинен враховувати свої можливості щодо погашення боргу та його обслуговування, оскільки надмірні запозичення і (або) нераціональне використання запозичених коштів можуть призвести до важкого боргового тягаря, а отже, і до істотного ускладнення проведення соціально-економічної і фінансової політики уряду. Щоб уникнути таких проблем, уряд повинен постійно відстежувати позики, проводити аналіз боргової ситуації, розробляти стратегію запозичень.
В основі емісійного фінансування — отримання урядом від центрального емісійного банку прямих кредитів або кредитів у формі купівлі банком державних боргових зобов’язань (цінних паперів). Емісія грошей, яку таким чином здійснює центральний банк, безпосередньо впливає на обсяг грошової маси і може призвести за певних умов до небажаних наслідків. Зокрема, якщо дефіцит бюджету є великим відносно ВВП, має постійний характер і фінансується за рахунок емісії, це спричиняє збільшення грошової маси високими темпами, викликає зростання рівня цін і провокує інфляцію.
У розвинутих країнах намагаються уникати емісійного фінансування бюджетного дефіциту. Добре розвинений ринок цінних паперів дає змогу урядам розміщувати потрібну кількість державних боргових зобов’язань і в такий спосіб вирішувати проблему збалансування бюджету. Водночас у багатьох країнах, зокрема в країнах ЄС, з метою захисту центрального банку від можливого тиску з боку уряду йому на законодавчому рівні забороняється кредитувати уряд шляхом купівлі державних боргових зобов’язань на первинному ринку, а також надавати прямі кредити уряду. Спілкування уряду і центрального банку стосовно державних боргових зобов’язань передбачається лише на вторинному ринку цінних паперів, на якому центральний банк проводить операції з купівлі-продажу цінних паперів з метою регулювання грошового ринку, використовуючи їх як інструмент грошово-кредитної політики.
Країни, що розвиваються, не мають добре розвиненого і досить місткого ринку цінних паперів, на якому уряд міг би розмістити потрібну кількість державних зобов’язань, тому дуже часто єдиним джерелом фінансування бюджетного дефіциту в таких умовах є додаткова емісія грошей, а центральному банку доводиться виступати в ролі кредитора уряду.
В Україні протягом 1991—1994 рр. єдиним джерелом покриття дефіциту бюджету були прямі кредити Національного банку України. Неминучим наслідком такої політики уряду і центрального банку стала гіперінфляція (індекс споживчих цін у 1993 р. становив 10 256 %) і катастрофічний спад виробництва (реальний обсяг ВВП скоротився у 1994 р. на 23 %). З 1995 р. поряд з кредитами НБУ для фінансування бюджетного дефіциту уряд почав залучати внутрішні запозичення у вигляді коштів від розміщення облігацій внутрішньої державної позики. З 1997 р. акцент щодо фінансування дефіциту було перенесено на внутрішні державні запозичення. У 1998 р. ситуація на грошовому ринку України різко погіршилась. У зв’язку з виникненням восени 1997 р. світової фінансової кризи почався відплив капіталів із ринків, що розвиваються, у тому числі й з українського. Негативні тенденції на грошовому ринку України зумовила також недостатньо виважена політика уряду стосовно розвитку ринку державних цінних паперів. Емісія короткострокових облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) спричинила зростання внутрішнього державного боргу і перетворення облігацій з інструменту фінансування дефіциту державного бюджету в інструмент зростання дефіциту, в інструмент, що провокує фінансову кризу.
Для того щоб вирішити бюджетні проблеми, уряд наприкінці 1998 р. і на початку 1999 р. змушений був провести конверсію короткострокових облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) у довгострокові. Національний банк України у зв’язку з фінансовою кризою змушений був у 1998 р. фінансувати дефіцит державного бюджету шляхом купівлі ОВДП. У 1998 р. 70,5 % від усіх розміщених ОВДП були придбані Національним банком України.
У 1999 р. Верховна Рада України ухвалила закон «Про Національний банк України», згідно з яким Національному банку забороняється надавати прямі кредити як у національній, так і в іноземній валюті на фінансування видатків Державного бюджету України. Крім того, за законом Національному банку дозволяється здійснювати операції з цінними паперами (купівля-продаж) тільки на вторинному ринку.
У 2000 р. уряд провів реструктуризацію заборгованості за облігаціями внутрішньої державної позики, що перебувають у портфелі НБУ. У результаті реструктуризації Національний банк отримав процентні облігації внутрішньої державної позики. За станом на 31 грудня 2003 р. обсяг процентних облігацій внутрішньої державної позики в портфелі НБУ становив 7,4 млрд грн. Заборгованість уряду за кредитами, що були отримані від Національного банку в 1991—1996 рр. у національній та іноземній валютах для фінансування бюджетного дефіциту, за станом на 31 грудня 2003 р. становила 10,5 млрд грн. Відповідно до прийнятого в 2000 р. Закону України «Про реструктуризацію боргових зобов’язань Кабінету Міністрів перед Національним банком України» заборгованість за кредитами, наданими уряду, було реструктуризовано і віднесено на внутрішній державний борг. Погашення заборгованості передбачається до 2035 р.
Центральні банки беруть участь в управлінні державним боргом. За своєю економічною сутністю державний борг — це економічні відносини держави як позичальника з її зовнішніми і внутрішніми кредиторами з приводу запозичення коштів. Розмір державного боргу розраховується як загальна сума заборгованості держави зовнішнім і внутрішнім кредиторам.
Управління державним боргом — це складний аспект державного управління й економічної політики, оскільки воно передбачає взаємодію і співпрацю кількох центральних органів державного управління, які відповідають за розроблення та реалізацію боргової політики держави.
Управління державним боргом складається з чотирьох
стадій:
залучення державних запозичень. Залучення може здійснюватись шляхом розміщення державних цінних паперів та отримання кредитів;
розміщення залучених коштів. Кошти від державних запозичень можуть використовуватись як на фінансування інвестиційних програм, так і на задоволення поточних потреб бюджету, тобто покриття його дефіциту;
погашення та обслуговування боргу, тобто здійснення платежів державою з виконання боргових зобов’язань перед кредиторами згідно з узгодженими між ними графіками погашення основної суми боргу та сплати процентів, комісій тощо;
реструктуризація боргу — це угода держави з кредиторами про нову схему погашення боргових зобов’язань у зв’язку з неспроможністю держави виконувати раніше взяті боргові зобов’язання.
Мета управління державним боргом — отримати максимальний зиск від внутрішніх та зовнішніх державних запозичень і уникнути макроекономічних труднощів і проблем з державним бюджетом і платіжним балансом у майбутньому.
Основний обсяг державного боргу України накопичено до 2000 р., протягом останніх років його розмір стабілізувався на рівні 14,1—14,2 млрд дол. США. Незважаючи на проголошений урядом намір поліпшити протягом 2001—2004 рр. структуру державного боргу шляхом збільшення питомої ваги внутрішнього боргу, фактично вона залишається майже незмінною — із значним переважанням зовнішнього боргу.
Таблиця 1
ДИНАМІКА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ
| Показник | 1996 р. | 1997 р. | 1998 р. | 1999 р. | 2000 р. | 2001 р. | 2002 р. |
| Державний борг, усього, млн грн | 20 447 | 28 337 | 52 758 | 79 829 | 77 023 | 74629,8 | 75729,1 |
| млн дол. США | 10 801 | 14 922 | 15 395 | 15 304 | 14 273 | 14085,1 | 14207,1 |
Таблиця 2
СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ
| Показники | |||||||
| Внутрішній державний борг | 18,2 | 25,5 | 18,7 | 28,2 | 28,2 | ||
| Зовнішній державний борг | 81,8 | 74,5 | 81,3 | 71,8 | 71,8 | ||
| Державний борг, усього |
Правовою основою управління державним боргом в Україні є Конституція країни, в якій передбачено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного богу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів. В управлінні державним боргом України беруть участь: Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України, Державне казначейство України.
Основні напрями діяльності Національного банку України у сфері управління державним боргом:
спільно з Міністерством фінансів України НБУ бере участь у залученні державних запозичень шляхом розміщення облігацій внутрішньої державної позики;
за дорученням Державного казначейства і за рахунок коштів державного бюджету здійснює обслуговування державного боргу, зокрема погашення облігацій внутрішньої державної позики та сплату доходів, здійснення платежів на користь зовнішніх кредиторів України;
як учасник Національної депозитарної системи виконує функції депозитарію та зберігача державних цінних паперів;
спільно з урядом співпрацює з міжнародними фінансовими організаціями щодо отримання кредитів, зокрема кредитів, за якими НБУ виступає позичальником і розпорядником. Це кредити макроекономічної стабілізації, які надає МВФ, і кредити для забезпечення фінансування малого і середнього бізнесу, які надає Європейський банк реконструкції та розвитку;
здійснює реєстрацію кредитів, отриманих резидентами від нерезидентів в іноземній валюті.
Центральні банки виступають у ролі радників, консультантів уряду з питань грошово-кредитної і валютної політики, співпрацюють з урядовими структурами в процесі проведення аналізу, оцінки та прогнозування основних макропоказників економічного розвитку країн.
Так, Національний банк України у межах своїх повноважень тісно співпрацює з Кабінетом Міністрів України, Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України, Міністерством фінансів України та з іншими центральними органами виконавчої влади. Він бере участь у підготовці основних програмних і прогнозних документів економічного характеру. До них належать:
загальнодержавна програма економічного та соціального розвитку України;
стратегія економічного та соціального розвитку України на перспективу;
програма розвитку інвестиційної діяльності в Україні;
концепція та програма діяльності Кабінету Міністрів України;
державна програма забезпечення позитивного міжнародного іміджу України;
стратегія співробітництва України з міжнародними фінансовими організаціями тощо.
У взаємодії з центральними органами державної влади НБУ проводить економічні дослідження та прогнозування.
Основні напрями економічних досліджень:
макроекономічний аналіз поточного стану і розвитку економіки України та окремих її галузей;
дослідження впливу грошово-кредитної політики на реальний сектор економіки;
аналіз інфляційних процесів та визначення їх чинників;
моніторинг динаміки реального ефективного обмінного курсу гривні у взаємодії з показниками реального та зовнішнього секторів економіки України;
аналіз діяльності банківського сектору;
порівняльний аналіз основних макроекономічних показників України та інших країн світу тощо.
Основні напрями економічного прогнозування:
економетричне моделювання залежності між основними макроекономічними змінними для побудови прогнозних моделей;
розроблення коротко- та середньострокових прогнозів економічного і соціального розвитку України;
моделювання розвитку економічних процесів та прогнозування основних макроекономічних показників України, зокрема інфляції, ВВП тощо;
розроблення прогнозу платіжного балансу країни;
прогнозування грошово-кредитної та валютної політики Національного банку України.
Центральні банки представляють інтереси держав у взаємовідносинах з міжнародними фінансовими організаціями, з центральними банками інших держав. Зокрема, Національний банк України співробітничає з Міжнародним валютним фондом, Світовим банком, Європейським банком реконструкції та розвитку, Європейським центральним банком, Німецько-українським фондом та з іншими міжнародними інституціями.
У деяких країнах кошти державного бюджету зберігаються не тільки у центральному банку, а й у комерційних банках. Наприклад, у США Казначейство зберігає бюджетні кошти як на рахунках у федеральних резервних банках, так і на спеціальних рахунках (так звані «податкові і позичкові рахунки»), відкритих у найбільших комерційних банках, які сплачують Казначейству депозитний процент. Поточні платежі Казначейства здійснюються головним чином з рахунків, відкритих Казначейству у федеральних резервних банках («чекові рахунки»), кошти на які з «податкових і позичкових рахунків» переказуються в міру потреби.
На момент проведення конверсії зобов’язання уряду за ОВДП досягали 12,5 млрд грн, що становило понад 90 % усього обсягу внутрішнього боргу України. З цієї суми 8,2 млрд грн уряд мав виплатити НБУ, 2,5 млрд грн — резидентам, а 1,871 млрд грн — нерезидентам. (Хорошковський В. Співробітництво України з міжнародними фінансовими організаціями. — К.: Інтелект, 2002. — С. 251, 255.)