Умеков З.Ш., Жанбекова З.Х., Кернебаев А.С. 1 страница
умеков З.Ш., Жанбекова З.Х., Кернебаев А.С.
МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУ ТЕОРИЯСЫ
Оқулық
ҚАРАҒАНДЫ, 2015
УДК 330 (075.8)
ББК 65.012.2 я 73
Ш 96
Қазақстан Республикасы Білім және ғылым министрлігінің Оқулық республикалық ғылыми практикалық орталығы ұсынған
Пікір жазғандар:
экономика ғылымдарының докторы, профессор Садуов А.Ж.
экономика ғылымдарының докторы, профессор Ахметжанова С.Б.
экономика ғылымдарының кандидаты, профессор Қазбеков Т.Б.
|
умеков З.Ш., Жанбекова З.Х., Кернебаев А.С.
Мемлекеттік басқару теориясы. Оқулық.– Қарағанды,
2015. – 228 б.
ISBN 978-601-233-300-8
Оқу құралында мемлекеттік басқарудың теориялық аспектілері, басқарудағы жүйелік тәсілдеме, басқарудың қызметтері мен құрылымы баяндалып, мемлекеттік басқару процесінде мемлекеттік саясатты жүзеге асыру процестері қарастырылып, Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарының заманауи жүйесі, әкімшілік реформаны жүзеге асыру процесі мен басқарушылық іс-әрекет стилін жетілдіру процесі, оны жүзеге асырудағы жауапкершілік келтірілген және т.б.
Теориялық материалмен қатар оқу құралы талқылау сұрақтарын, тестілік тапсырмалар мен пайдаланылған әдебиеттер тізімін қамтиды.
Оқу құралы студенттер мен тәжірибелік қызметкерлерге, сонымен қатар мемлекеттік басқару жүйесін жетілдіру мәселесіне қызығушылық танытатындардың барлығына арналған.
УДК 330 (075.8)
ББК 65.012.2 я 73
© Шумеков З.Ш., Жанбекова З.Х.,
Кернебаев А.С., 2015
© Қазақстан Республикасы Жоғары оқу
орындарының қауымдастығы, 2015
ISBN 978-601-233-300-8
КІРІСПЕ
Мемлекетті басқару қоғамдық өмірді реттеуде және тәртіпке келтіруде басты рөл атқарады. Әлеуметтік, экономикалық, саяси, рухани және басқа салаларды қамтиды. Ұйымдастыру және құрылымдық жоспар мен оның шешетін мүдделі және атқаратын қызметі туралы өте күрделі және көп жоспарлы институт. Бұл жағдайды зерттеу кезінде әр адамның, қоғам мен жеке мемлекеттің арасындағы сипатты түсінуге болады. Мемлекеттің басқару функциясы және дәрежесі, әр түрлі формада қоғамдағы жағдайға, оның мүшелеріне, әлеуметтік топтарға, ұйымдарға, бірлестіктерге, қоғамдық саяси қозғалыстарға толық әсер етеді.
Мемлекетті басқарудың адам баласының даму тарихында үлкен маңызы бар екенін атап өту керек. Ұлттық мемлекет болған кезеңге дейін көптеген өзгерістерге ұшырады және белгілі бір жағдайларға байланысты өзгеріп, жетілдіріліп отырады.
Адамдардың тіршілік әрекеті бір аяға біріккен кездегі рухани, әлеуметтік, экономикалық саяси жағдайларда мемлекетті басқару көлемі, масштабы, ұйымдастыру сипаты басқаша болды, капиталистік еркін кәсіпкерлік болды. XX ғасырда бұл жағдай басқа сипатқа айналды, адамзат қоғамы мен мемлекет арасындағы шек қою тоқталды, соның негізінде мемлекетті басқару ерекше құқығы бір салада қысқарып, басқа салаларда ұлғайды.
Бұл табиғи жағдай, сондықтан басқарушы жүйе қоғам мүшелерінің ұмтылатын қажеттілігіне, мақсатына, мүддесіне сәйкес болу керек.
Мемлекеттік басқару тек қана ұйымдық-функционалдық құрылымды ғана емес, қоғамды басқарудың практикалық мәнін, сонымен бірге қоғамдық қатынасқа қатысты сұрақтарды, құндылықтарды, көзқарастар мен саяси, құқықтық байланыстар мен қатынастар жүйесін басқару арқылы өміршеңдік қасиеттерін сақтау мен олардың қызмет ету бейімділігін арттыруды қамтамасыз етеді. Бұл проблемалар, дүниежүзілік тәжірибе көрсетіп отырғандай мемлекеттік басқару теориясы шеңберінде зерттеледі және дамытылады.
Белгілі болғандай мемлекетті басқару теориясының ұйымдастыру және сипаттау мәні өте маңызды рөл атқарады, басқарудың оңтайлы тиімділігін арттыру, елде және әлемде болып жатқан өзгерістерге байланысты одан әрі жақсартылды. Қазіргі мемлекетті басқару теориясының одан әрі дамуы және тығыз байланысты азаматтық қоғаммен, нарықтық экономика және саяси демократияны толық бекіту.
«Қазақстанның ғажайып жоспары, яғни біздің басты мақсатымыз 2050 жылға қарай жалпыға ортақ еңбек қоғамын құру. Қазақстан XXI ғасырдың ортасына қарай әлемнің ең дамыған 30 елінің қатарында болуға тиіс. Біздің жетістіктеріміз бен қазақстандық даму үлгісі жаңа саяси бағыттың негізі болуға тиіс», – деді Жаңа жолдауында Қазақстан Президенті Нұрсұлтан Назарбаев. Бұл өте маңызды қадам. Барлық саласын алға дамыту қай мемлекет үшін де оңай шаруа емес. Оның көбісі мемлекетті басқаруға байланысты, ол үшін шешім қабылдау кезінде экономикалық заңдардың мәнін теориялық жағынан дұрыс шешіп, қолданыстағы заңдар мен оның байланысын арттыру заң шығарушы органның басты міндеті болып саналады.
Қазақстанда мемлекетті басқару теориясын оқып үйрену мен оны жан-жақты зерттеудің алғы шарты жасалуда. 1997 жылы мемлекеттік қызмет туралы заң қабылданды. Заңда көрсетілген негізгі міндеттерді орындау кезінде көп жұмыстар атқарылды. Басқаруды жаңа бағытта дамыту кезеңінде, кеңестік жүйеде қалыптасқан әкімшілік-әміршілдік жүйені толық жеңіп, жаңа мемлекет қалыптастырудың әкімшілік жүйесінің негізі түпкілікті түрде өзгертілді және қоғамдық өмір аясындағы мемлекеттік саясат, мемлекеттік қызметкерді дайындау және қайта дайындау іске асты, мемлекеттік органдардағы істейтін адамдардың барлығы заң, құқық және әдеп нормаларын толық орындауға міндетті.
Қазақстанда экономикалық реформаның тереңдеуі, экономикалық және басқару саласындағы өзгерістер, мемлекетті басқару теориясында жаңа бөлімдердің болуын қажет етеді.
Елбасымыз «Нұрлы жол» - болашаққа бастар жол» атты Қазақстан халқына жолдауында: «Нұрлы жол» жаңа экономикалық саясатты – әлемнің ең дамыған 30 елінің қатарына ену жолындағы біздің ауқымды қадамымыз. Бүгінде табысты жұмыс істеу үшін барлық қажетті жағдайлар жасалған. Әкімшілік реформа жүргізілді. Үкімет пен атқарушы биліктің жаңа құрылымы жұмыс істеуде. Әр министр не істеу керек екенін біледі. Біз басқарудағы қиярланушылықпен қажет емес буындарды жойдық. Әкімдер өкілеттіліктің қажетті деңгейіне ие болды. Өңірлерде бәрі бар – бағдарламалар, ресурстар, қаржы құралдары. Әркім өз жұмыс учаскісі үшін жауап береді. Тек білік сыбанып іске кірісу қажет» деп мемлекеттік қызметтің рөлі, оның маңыздылығы жөнінде ерекше атап өткен болатын.
Мемлекет басшысы Нұрсұлтан Әбішұлы Назарбаевтың бес институттық реформасы жүзеге асыруға бағытталған 100 нақты қадамның алғашқы тарауы «Кәсіби мемлекеттік аппарат құруы» оның 15 қадамы осы мемлекеттік қызметке байланысты.
Әрбір мемлекеттік қызметкер Отан алдындағы және халыққа сапалы қызмет көрсетулері керек. Қызметте жақсы табысқа жеткен адамдарға ынталандыру алғашқы кезеңі анықталды. Ынталандыру процессін монетарлық жүйе деп қарауға болмайды, негізінен әр адамға жігер-ынта беретін толық жағдай бар.
Бес институттық реформаның жүзеге асыруға байланысты бағытталған 100 нақты қадамның алғашқы тарауы «кәсіби мемлекеттік аппараты құруға» арналған оның негізінен 15 қадамы мемлекеттік қызмет туралы айтылады. Негізгі мақсаты кәсіби мемлекттік басқару аппаратын құру, халыққа жұмысы туралы есеп беру.
«Есеп беретін мемлекет қалыптастыруды» Елбасының көздеп отырған негізгі мақсаты – халық мүддесі. Елмен санасу, кез-келген саяси-экономикалық саясатты шешуде. Халықпен ақылдасу, халыққа құқық беру беру, келешектегі бағдарламалар, оны іске асыру жолдары елдің назарында болады. Әл-Фарабидің айтуына байланысты, билеуші мәнерлі сөйлесуі керек және өзі ойлаған ойды нақты жеткізе білу керек, білім мен танымға деген махаббатқа ие болып, оған еш қиындықсыз жету керек. Бағдарламаларды орындау кезінде терең ой, мағналы сөз әсер етеді. Себебі, мемлекетіміздегі реформалардың іске асуы, басқару жүйесінің тұтастығы, кәсіпкерліктің дамуы, ел әлеуетінің артуы да мемлекеттің аппараттың, ондағы қызметкерлердің жұмысына, кәсіби шеберлігіне, ұлтжандылығына тікелей байланысты. Бізде өз саласын ғана жетік білетін маман ғана емес, сонымен қатар, ең алдымен қоғамдық-әлеуметтік мәселелерді терең сезінетін, саяси-экономикалық ахуалды аңғара алатын, мемлекеттік мақсат–мұраттарды айқын білетін мамандар дайындалды және дайындалуда.
Елбасы ұсынған бес институттық реформа - бес мемлекеттік жүк болатындай - ақ, ал оларды іске асыру үшін жарияланған 100 нақты қадам - жүздеген мемлекеттерге үлгі болатындай стратегиялық жоспар. VIII Астана экономикалық қатысқан белгілі саясаткерлер де, экономистер де, ғалымдар да, Нобель сыйлығының лауреаттары да жоғары баға берді.
Италия ғалымы, жоғары геосаяси зерттеулер және аралас ғылымдар институтының президенті Тиберло Грацияни: «Мұндай реформалар тек Қазақстанға ғана қажет емес, оған сын үстіндегі жүз жылдыққа әлемнің бүкіл елдері мұқтаж» деп атады. 2002 жылы Біріккен Ұлттар Ұйымы қарар қабылдап, 23 маусымды мемлекеттік қызметшілер күні деп бекіткен. Қазақстанда 23 маусым Мемлекеттік қызметшілер күні деп белгіленді. Бұл кәсіби мереке күнтізбеде жұмыс күні болып есептеледі. Мұндай бастамалар халық пен билік арасындағы байланысты нығайта түседі. Мемлекеттік қызметшілерді әлеуметтік және материалдық жағынан ынталандыру жағдайы зерттелуде және оны өмірде пайдалану жолдары қарастыруда. Іріктеліп алынған мамандардың кәсіби шеберлігі жоғары деңгейде, моральдық және материалдық жағынан марапаттау жоғары болу керек.
Қызметкерлердің қоғамға сіңірген еңбегін назардан тыс қалдырмай, үздік мемлекеттік қызметкер төсбелгісін тағу арқылы марааптталып жатса, қай саланың болсын жұмысы жанданатыны анық, бұл болашақтың мәселесі.
Ұсынылып отырған оқу құралы, авторлардың ойынша мемлекетті басқаруда жасалып жатқан реформалардағы теориялық және практикалық жаңалықтарға жауап береді.
Оқу құралы басқарудың барлық деңгейіндегі мамандарға, жоғары оқу орындарының оқытушылары, магистранттары мен студенттеріне және кәсіпкерлерге арналған.
1-ТАҚЫРЫП. МЕМЛЕКЕТТІК БАСҚАРУДЫҢ ТЕОРИЯЛЫҚ АСТАРЫ
Дәрістің мән мәтіні
Мақсаты:Басқару және оның қоғамдағы рөлін зерттей отырып, басқару ғылымы, оның амалы, пәні, объектісі мен әдістерін қарастыру, мемлекеттік басқарудың эволюциясы мен басқару мектептерін, басқаруда қоғам мен табиғат заңдарын пайдалану механизмдерін анықтау.
Келешекте әрбір пәнді толық игерудің және жақсы нәтижеге жетудің жолы ұсынылып отырған пәннің мақсаты, қолданатын әдістеменің рөлі, даму кезеңдері, қаралатын заңдылықтар ойды дамытуға жағдай жасайды.
Дәріс жоспары
1. Басқару және оның қоғамдағы рөлі.
2. Басқару ғылымы, оның амалы, пәні, объектісі мен әдістері.
3. Мемлекеттік басқарудың эволюциясы мен басқару мектептері.
4. Басқаруда қоғам мен табиғат заңдарын пайдалану механизмі.
Негізгі түсініктер:Мемлекет, басқару субъектісі, менеджмент, мотивация, мемлекеттік аппарат және т.б.
Тақырыптың мазмұны
1.Мемлекет – тарихи процесс. Қоғамдық еңбек бөлінісіне байланысты пайда болады. Қоғамдық еңбек бөлінісі кезінде біреудің үстем жағдайға, екіншісінің бағынышты жағдайға түсетінін өмір дәлелдейді. Мәселен, бір отбасының өзінде табысты көп табатын үй иесіне әйелі және балалары тәуелді, олай болу себебі, ол, үй ішін асыраушы, тамақ тауып беруші, киіндіретін де соның өзі. Ал қоғам жеке отбасынан құралады. Олардың табыстары да әр түрлі мөлшерде, қоғамдағы орындары да әр түрлі. Әлеуметтік мәртебесі олардың байлығына, меншігінің көлеміне тікелей байланысты.
Ф. Энгельс: «Мемлекет дегеніміз бір топтың екінші топты бөліп жаншитын машинасынан басқа ештеңе емес», – дейді.
Міне, осы жерде мемлекеттің елді басқарудағы рөлі қажет болады. Тек мемлекет қана қолында бар мүмкіншілікті пайдалана отырып, басқару рөлін және құқығын толық пайдалана алады. Мемлекет өз дәрежесінде болу үшін күш көрсетумен бірге өзіне қарсылық білдірушілердің талабына да құлақ асуы тиіс, шегінуге, келісімге, ымыраға баруға да тура келеді. Кейде бір жақты жазалау шараларына жүгіну биліктің беделіне көп зиян келтіреді, сондықтан демократиялық принциптерге де арқа сүйеуге тура келеді.
Ата Заңымызда жазылғандай, еліміз демократиялық зайырлы құқықтық әлеуметтік мемлекет құруға берік бағыт ұстап отыр. Мемлекет үшін ең басты құндылық адам және оның өмір құқықтары мен бостандығы. Мемлекет тартымдылығы, пәрменділігі, әлеуметтік ұнамдылығы, халықаралық форумға қатысып, мәдени күндер өткізумен ғана өлшенбейді, бұл тек елді таныстыру, оның орнын айқындау ғана. Сонымен бірге, бұл басты өлшем болып жіктелмейді. Басты өлшем – мемлекеттік Заңдылықты сақтау, еңбек етуге қолайлы жағдай жасау, адам құқығы мен бостандығын қорғау, тынығуға, білім алуға, шеберлігін шыңдауға қолайлы жағдай жасау, сондай-ақ осы айтылғандар ең маңызды міндеттер болып есептеледі.
2.Мемлекеттің мағыналық ұғымы мен сипатын зерделеуден шығатын қорытынды: мемлекетті басқару теориясының өзінің табиғатына сай методикалық әдістемесі бар. Ғылыми және оқулық әдебиетерде методикалық әдістің: жалпы, арнаулы, жеке үш кезеңі анықталады.
Жалпы әдіс тек бір ғылымда ғана емес, ғылымның барлық саласында қолданылады. Негізгі теориялық қолдану жолдары: салыстыру, талдау және синтездеу, дерексіздендіру, құрылымдық, ықтималдық т.б. әдістер. Зерделеу арқылы нақты қорытынды жасалады, сынақ негізінде алға қойған мақсатқа жетеді.
Арнаулы ғылым салаларын зерттеу. Зерттеу кезінде математикалық, статистикалық, технологиялық т.б. әдістер қолданылады. Бұл әдістің ерекшелігі: басқа әдістерді қолдана отырып, зерттейтін объектінің ерекшелігін, оның атқаратын қызметін, оны орындау кезіндегі ерекшеліктері мен мүдделі орындау жолдарын ғылыми негізде анықтайды.
Жеке әдістің басты ерекшелігі: мемлекеттік басқару теориясының өзінен туындайды, және одан әрі дамытылады. Басқа ғылымдарды пайдалану арқылы оның шеңберінен жеке шықпау керек. Шешімдер қабылдау кезінде салыстыруды, дұрыс құқықтық шешімдер қабылдауды, нормативтік-құқықтық актілерге сілтеме жасай отырып дамытуды осы топқа жатқызуға болады.
Басқару субъектісі бойынша, басқаруды алты түрге бөлуге болады:
1) Мемлекеттік басқару, оның субъектісі, мемлекет, яғни үш тоған: аумағы, халқы, билік. Басқарудың негізі тұтастық, егемендік, қауіпсіздік, тәртіптілік, сондай-ақ тарихи уақыт ауқымына байланысты ҚР-ның барлық секциясының дамуы;
2) ҚР жергілікті өзін-өзі бақарудың қалыптасуы бұл мемлекет институттарының, қоғамның дамуы мен елдің әлеуметтік-экономикалық дамуының жалпы деңгейімен, жергілікті халықтың әл-ауқатын жақсартумен байланысты негізгі басқару объектісі.
3) Менеджмент –(ағыл. – management (басқару, меңгеру, ұйымдастыру)) меншікті басқару, жеке кәсіпорынды, өндірісті басқару (басқару атқарылымдарының, қағидатының жеке әдістерінің, құрамдары мен нысандарының жиынтығы), бағдарламалық нысаналы басқару, ғылыми-техникалық талдамаларды, ағымдағы жеке, келешекті жоспарлау, шаруашылықты жүргізудің тиімділігін арттыру т.б.
4) Институционалдық (заңды түрде дайындау (заң және жарғы арқылы)) қоғамдық бірлестік қоғамдық басқарудың субъектісі болып есептеледі. Еркін және плюралистік азаматтық қоғамда субъектілері өте көп және олар ішкі және сыртқы жеке құрылымын өздері басқарады.
5) Топтық (ұжымдық) өзін-өзі реттеушілік, адам топтары субъекті болып есептеледі және қоғамның әрбір даму кезеңінде еркін болып саналады (өзінің көзқарасына байланысты) және сонымен бірге басқалардың мүддесін және мәди нормалар мен әлеуметтік тұрмыстық мүддені басқару кезінде біріккен тәртіп пен қызметті пайдаланады.
Кейбір адамдар мақсатқа лайықты тәртібі мен әрекетін өз өмірінің жасампаз және адамгершілік мақсаты етіп қояды, сол мақсатқа жету үшін білімін, күшін, уақытын жұмсайды. Бұл барлық басқарудың іргетасы болып есептеледі, оның адамдардың тәртібі мен сипатының әсеріне байланысты мазмұны, көлемі және механизмі анықталады.
Басқарудың барлық түрі әр кезеңде:
- Конституциялық және өзге құқықтар мен реттеуге жатады, мемлекеттік басқару басқа да басқарулармен тығыз байланыста болады;
- өзара байланыс бір-бірін толықтырады, ауыстырады, нығайтады, немесе бірін-бірі әлсіретеді;
-әрбір тарихи даму кезеңінде өзінің даму деңгейіне ие болады, басқару объектісіне басқару процесінің талабы сай келуі қажет.
Конфуций мемлекетті басқаруда ізгіліктің, саналықтың, тәртіптің және ережелердің басым болуын қалайды. Ол үшін өсек пен зорлық жүйесі зиянды болып есептеледі. Конфуций «Қайырымдылыққа иек артқан Билеуші Темірқазық жұлдызындай, өз орнынан міз бақпайды. Басқа жұлдыздар оған қарап сап түзейді» - дейді. Ол ой Әл-Фарабиде түрленіп, Абай мен Шәкәрім де қайырымды қаланың басшылары туралы айтады.
Басқару – өзара белгілі көп элементтердің қатынастарын реттеу, яки адамдардың өзінің, қоғамның, табиғаттың құрамдас бөлігі. Басқару адамдардың өзара әрекеті шеңберінде өмір сүреді, субъективтік болып көрінеді. Адамдар арасындағы басқарудың пайда болуы материалдық заттарды, техникалық құралдарды, технологиялық процестерді, әлеуметтік құндылықтарды, рухани шығармашылық өнімдерді т.с.с. адамның басқаруымен байланысты. Басқарудың барлығы адамдар арқылы басталады және адамдарға бағытталады.
Қоғамдық басқару иерархиялық құрылым арқылы анықталады және билікті туғызады. Үкімет кең мағынада жағдай (ахуал) болып көрінеді, бір адамдар әртүрлі жағдайға байланысты өзінің назарын, жағдайын, факторын мүддеге не басқа адамның еркіне бағындырады не адамдар жасаған қоғамдық институттар – әдет-ғұрып, дәстүр, дін, мораль, құқық т.с.с. үкімет, басқару сияқты типтік қоғамдық категория болып саналады.
Мемлекеттік басқару жүйесі ғылыми пән ретінде лайықты заңдылыққа сүйенеді және басқару әдісіне, ережесіне және себебіне сүйенеді, бұлар мемлекеттік басқарудың әдістемесін құрайды.
Қоғам дамуының объективті заңы адамның ойына не санасына бағынышты емес, ғылым арқылы анықталды ма, әлде жоқ па стихиялық түрде немесе саналы ұйымдасқан түрде әсер етуі мүмкін.
Егер заң анықталмаса, бұлыңғыр болса, онда адамдар сезгіштік, қармалау, байқау және қателесу арқылы білуі мүмкін. Заңды танып білу қоғамның келешегі үшін пайдалы. Қызмет тек заңдылықтармен ғана емес, субъективтік факторлармен – адамның санасымен анықталады және ол арқылы мемлекетті басқару жүйесіне байланысты кісінің тәртібіне әсер етеді. Басқа бір жеке адамға қарағанда, мемлекеттің оған құқығы бар, оның институттарының мүмкіндігі бар заңның механизмін толық ашуға конституция негізінде әсер етеді.
Егер мемлекеттік басқару жүйесі заң қызметін дұрыс көрсетсе, онда қоғам алға басады. Егер басқару практикасында мемлекеттің қызметі барабар дұрыс анықталмаса, онда экономикада қарама-қайшылық, кикілжің пайда болады. Басқарудың таза мәнін ашып көрсеткен белгілі Паркинсон заңы (Британдық адмиралтейс кораблінің жұмысшы және қызметкерлерінің 50 жылдық динамикалық дамуын талдау арқылы шығарылған), басқару құрылымы, өзара даму уақыты өз-өзінен топталатынын, басқару объектісіне байланысты емес жағдайлар көбейетінін дәлелдейді. Көбею үрдісіне қарсы әсер ету арқылы, басқару аппаратын тұрақты жағдайда бақылап отыру керек екенін негіздейді.
Заңның объективтігі, мемлекеттік басқару жүйесі әдістемесінің негізін құрайды, ол практикалық қызмет жағдайында іске асады, басқару тиімділігінің принциптері:
- экономика мен саясаттың бірлігі, саясаттың басымдығы, экономиканың қорланғанын, қалыптасқанын білдіреді;
- орталықтанған және жеке аудандарды және жергілікті басқа да пайда болған аумақтарды байланыстыруды, жалпы және жергілікті мүддені және мүдденің басымдығын жоғары деңгейге шығаруды білдіреді.
Барша халыққа және әр уақытта қажетті, қолайлы ұстанымда болу, басқарушының адалдығы. Адалдық тек жақсы саясат қана емес, мемлекетті басқарудың бірден бір жақсы қасиеті деп көрсетті АҚШ-тың үшінші президенті Т.Джефферсон.