Функции государства и государственного управления
Функции государства – это виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и должностных лиц, главные направления их деятельности или, иными словами, государственная политика – внутренняя и внешняя. На рис.1.4 схематически приводятся основные функции государства и государственного управления.
Среди функций государства целесообразно выделить прежде всего те, которые выражают его сущность во все времена, у всех народов. Ради этих видов деятельности люди и создали государство, аппарат управления и согласились поддерживать его материально, морально, обеспечивать ресурсами, выполнять своё главное предназначение – удовлетворять насущные потребности и интересы людей. Потребности (от слов потреба, треба – нужда, необходимость) категория, фиксирующая свойства, присущие людям: объективная нуждаемость во внешних и внутренних условиях, средствах для поддержания жизни, требующая удовлетворения.
| Главные направления деятельности, виды управляющего воздействия на общество со стороны органов государственной власти и управления |
| Обеспечение целостности и стабильност общества, его военной, экономической, духовной и информационной безопасности |
| Охрана конституционности и правозаконности во взаимоотношениях власти и общества, гарантирование прав и свобод человека и гражданина |
| Регулирование общественных отношений (межгрупповых отношений, распределение материальных ценностей посредством осуществления бюджетного процесса и т. д.). Основной регулятор - право |
| Создание и обеспечение условий для развития всех сфер общественной жизнедеятель - ности (экономической, социальной и др.) |
| Координация – согласование интересов и потребностей общества, различных социальных групп и индивидов. Согласование интересов и потребностей может осуществляться на основе компромисса |
| Контроль. Контроль может производиться с целью повышения эффективности управления, а также с фискальными целями |
| Обеспечение национальных интересов в мировом сообществе |
Рисунок 1.4. Основные функции государства в управлении обществом
Можно различать пять уровней в иерархии потребностей:
– на самом нижнем (первом) уровне – физиологические: в пище, жилище и т. д., что сегодня условно определяется как потребительская корзина;
– второй уровень в иерархии потребностей – необходимость безопасности (физической, социальной, экологической, психологической), связанной с уверенностью в наличии контроля за происходящими событиями.
– третий уровень – потребность в общении. Человек – существо социальное, он может жить и развиваться только среди себе подобных, а государство должно помочь каждому человеку, гражданину адаптироваться в обществе, усвоить культуру, традиции, нормы общежития, найти своё место, т. е. обеспечить условия для социализации личности;
– четвёртый уровень – потребность в самоутверждении. Человек не просто ищет общения, а стремится к духовно близким людям, единомышленникам, любимым, чтобы рядом и вместе с ними утвердиться как личность;
– пятый уровень – потребность человека в творческой самореализации.
Сегодня чаще можно встретить рассуждения о том, что современном обществе, в частности в России, сложилась трехуровневая и четырехветвевая государственная система управления обществом. Внимательное рассмотрение и обобщение взглядов различных авторов и фактически складывающихся систем в управлении обществом позволяет ввести в эту схему еще один элемент – концептуальную ветвь. Заключается она в том, как показано это на рис.1.5, что все остальные ветви (идеологическая, законодательная, исполнительная и судебная) подчинены этой концептуальной ветви, которая в основном зависит от идеологических взглядов политической элиты, пришедшей к власти.
Актуальность данного вопроса для нашей страны обусловлена конкретно-исторической ситуацией, в которой она оказалась в конце 80-х, в 90-е годы. Переходный характер ситуации осложняется специфическим для российской политической элиты впадением из одной крайности в другую, стремлением заменить тотальное огосударствление социальной жизни полным разгосударствлением и попыток перехода к принципам, реализуемым государствами Запада. В итоге – системный кризис невиданной (после гражданской войны) разрушительной силы. Россия шла к этому постепенно, разрушая сложившейся после Второй мировой войны системы в Европе (СЭВ, Варшавский договор, образовавшаяся в годы холодной войны, как защитная мера от военной организации НАТО, распад СССР и др.). В пространстве этих мировых противоположностей можно встретить сочетание разнообразных форм управления процессами общественной жизни. Соответственно весьма разнообразны и взгляды идеологов-теоретиков.
В развитых странах сложились и конкурируют следующие концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом:
1) либеральная, признающая основным регулятором общественной жизни свободный рынок;
2) социалистическая, отстаивающая принцип централизованного плано-вого государственного управления;
3) концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистичес-кой (в литературе имеется еще определение – консервативная).
Либеральная концепция сформировалась в лоне либеральной идеологии – идейно-политического течения, обосновывающего буржуазно-парламентский строй и связанные с ним свободы в экономической, политической и других сферах жизни. В арсенале классического либерализма ведущее место занимала идея предоставления полного простора частнособственнической инициативе и освобождения экономической деятельности от опеки государства.
Традиционные принципы либерализма (главным образом либеральной политической демократии) в XX в. модифицировались.
Оставаясь приверженцами свободного рынка как механизма наиболее эффективной экономической деятельности, как они считают, либералы в то же время стали подчёркивать целесообразность определённого вмешательства государства в экономику для ограничения господства монополий и предотвращения кризисных и конфликтных ситуаций. Впервые этот новый взгляд на роль государства сформулировал английский экономист Дж. Кейнс (1919 г.).
| КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ 1. Либеральная. 2. Социалистическая. 3. Консервативная |
| ИДЕОЛОГИЧЕСКАЯ |
| ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ |
| ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ |
| СУДЕБНАЯ |
Рисунок 1.5.Современные концепции государственного управления обществом
Суть его концепции – обоснование государственного регулирования капиталистической экономики как метода воздействия государства на экономику с целью обеспечения бесперебойного её функционирования в рамках неизменной системы капиталистических общественных отношений.
«Нашей конечной целью, – писал Дж. Кейнс, – может быть отбор таких переменных величин, которые подаются сознательному контролю или управлению со стороны центральных властей в рамках той хозяйственной системы, в которой мы живём»[2]. Учение английского экономиста, объявленного спасителем капитализма, было на практике реализовано президентом США Ф. Рузвельтом в его «Новом курсе», позволившем стане преодолеть «Великую депрессию» (1929-1933). Д. Неру в своём «Взгляде на всемирную историю» назвал «Новый курс» «великим, увлекающим воображение экспериментом». «Практически Рузвельт в значительной мере, – писал Д. Неру, – устанавливает контроль государства над промыш-ленностью…». «На деле его меры носят характер государственного социализма, регулирующего рабочий день и условия труда, контролирующего промышленность и предотвращающего «губительную» конкуренцию» [3].
По мере оживления американского бизнеса возрастало сопротивление реформам Рузвельта, контролю государства над ним. Короли промышленности считали реформы покушением на их свободу. Идеологической и политической реакцией на появившуюся в Европе в условиях мирового кризиса тенденцию контроля государства над экономическими и социальными процессами в виде «социалистического планирования» была работа лауреата Нобелевской премии Ф. Хаейка «Дорога к рабству», изданная в Чикаго в начале 40-х гг. Её можно считать манифестом либерализма XX в. и антисоциализма. «Либерализм, писал автор, – это цивилизация, основанная на принципах индивидуализма. Он противоположен социализму и иным формам коллективизма» [4].
Либералы решительно возражают против замены конкуренции координацией «сверху». Конкуренция – лучший способ управления деятельностью индивидов: она позволяет обойтись без «сознательного общественного контроля»; исключает вмешательство в экономическую жизнь и допускает лишь «иногда» «определённые действия» со стороны правительства, способствующие развитию конкуренции, – как считают они.
Итак, либеральная концепция отвергает необходимость государ-ственного управления экономикой и признаёт «свободную игру экономических сил». В современной интерпретации – это концепция радикальной неоклассической либеральной модели рыночной экономики. Она строится на полном отрицании государственной собственности и признании только собственности частной, что предполагает резкое ограничение социальной функции государства.
Но, такая модель государственной политики не является типичной даже в США, где, как известно, 40% рабочей силы занято в государственном секторе экономики. Неолиберальная концепция подвергается критике в американской политико-экономической литературе. Но сложилось так, что в 90-е годы советники российского руководства разработали систему управления в России, основанную на этих неолиберальных концепциях. Крупнейший современный американский экономист и социолог Дж. Гелбрейт [5], который кроме теоретических исследований многие годы занимался практической разработкой политики государственного регулирования экономики, считает, что на экономику решающим образом влияет государство, а также такие социальные институты, как крупные корпорации и профсоюзы.
По мнению учёного, не рынок диктует производителю, а, наоборот, крупная фирма диктует свои законы. Стало быть, рынок не является абсолютным регулятором экономики. Государство регулирует экономический процесс, выступая в роли заказчика продукции через контрактные отношения с крупными корпорациями, через «техноструктуру» (функционирующий капитал, отделённый от собственности), управляемую госаппаратом. Дж. Гелбрейт предлагает и описывает «планирующую систему» как форму государственного регулирования (через корпорации) экономики. Он даже выдвигает идею «нового социализма» для Америки, под которым подразумевает систему вмешательства государства в экономическую сферу деятельности.
Несмотря на критику неолиберальной модели экономической политики, правительство России положило эту модель в основу стратегии страны. Был взят курс на разрушение государственного регулирования экономики. Государство было объявлено антиподом рынку, многие формы централизованного регулирования экономики отвергались, пишут С. Батчиков и академик С. Глазьев, а приватизация госимущества стала главным приоритетом государственных преобразований. Тотальное разгосударствление экономики, резкое ограничение регулирующей роли государства и ориентация экономической политики всецело на свободный рынок, уход государства из сферы науки, образования, медицины, культуры, социальной защиты населения – совокупность этих мероприятий Президента и Правительства России, проводимых с 1992 г. до августа 1998 г. [6]
В полном противоречии с теорией, с отечественным и зарубежным опытом «государственная собственность была квалифицирована как «ничейная», качество её использования якобы не подлежало оценке по критериям экономической эффективности». Согласно одной из вульгарных версий этой теории, частная собственность объявляется априори и, безусловно, более эффективной, нежели любая государственная, из чего вытекает требование приватизации любого государственного имущества.
«Мы занимались,– высказывает свое отношение к современной государственной идеологии и состоянию экономики России Мэр (экс-мэр) г. Москвы Ю.Лужков, – в основном деньгами, а не реальным сектором экономики. Это – ситуация, когда идет игра в деньги, когда идет накопительство денег, когда идет отказ от использования этих средств в развитии инфраструктуры, промышленности. Кроме того, в течение почти 20 лет мы пренебрегали экономическими науками, не занимались фундаменталь-ными исследованиями в этом направлении» [7].
Социалистическая концепция, а точнее сказать, политическая доктрина государственного социализма, сформировалась в результате стечения обстоятельств объективного и субъективного характера. В числе первых – необходимость проведения мобилизационной политики в условиях разрушенных войнами экономики и социальной сферы общества. Субъективная причина – идеологическая концепция, ориентирующая политику государства исключительно на модель «сознательного строительства» социализма, отвергая рыночные отношения как капиталистические.
Социалистическая доктрина – прямая противоположность классической либеральной концепции. Она базируется на принципе приоритета политического государства над обществом и личностью, подчинения интересов социальных групп и личности государственным интересам. Её методо-логический стержень – первенствующая роль политики по отношению к экономике, что находит выражение в политическом диктате правящей партии как некоего высшего субъекта управления.
Социалистическая концепция в противоположность либеральной признаёт господство общественной собственности и в принципе отвергает частное предпринимательство как источник получения дохода, а также связанный с ними свободный рынок. Если либерализм во главу угла своей стратегии ставит спонтанные, неконтролируемые действия индивидов, исключающие сознательное вмешательство государства в экономические и социальные процессы, культуры, науки, образования.
В «чистом» виде командно-административная плановая модель государственного управления реализовывалась в СССР. В 60-е и более поздние годы предпринимались попытки модифицировать традиционную политику. Это выражалось во временном переходе к территориальной организационной форме управления экономикой (Совнархозы), в попытке осуществления экономической реформы, имевшей целью соединить планирование с механизмом рыночных отношений (переход на хозрасчетные отношения – решения Сентябрьского Пленума ЦК КПСС 1965 г.), в проведении известных мероприятий, названных «перестройкой». Но, перечисленные попытки реформирования социалистической модели не были сформулированы в единую концепцию и рекомендации науки не были услышаны действующими политиками.
Концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической моделей роли государства. Сочетание элементов неолиберальной и социалистической моделейотражает современную объективную тенденцию развития мирового сообщества, характеризующуюся в области политики возрастанием роли сознательного фактора в виде прогнозирующей и планирующей, регулирующей и управляющей деятельности государства. В экономике эта тенденция реализуется в выборе социально ориентированной рыночной экономики. Такая модель строится на свободном сосуществовании разных форм собственности, эффективных социальной и экономической функциях государства, на использовании планирования и прогнозирования.
Это направление в развитии политических и экономических систем характерно для ряда европейских, а главным образом скандинавских стран. Его же избрали многие страны Арабского Востока и Азии (Турция, Египет, Индия, Южная Корея). Даже Китай всё больше ориентируется в своей экономической политике на соединение плана и рынка, допуская тем самым в экономическую систему сектор смешанной экономики.
В качестве консервативных взглядов можно привести теорию Дж. Кейнса и практическую реализацию идеи управляемой государством экономики Рузвельта, которого обвиняли в государственном социализме. Эти рассуждения продолжаются в теории Дж. Гелбрейта.
В литературе (в том числе международной) фигурирует понятие «белорусская модель» или «белорусский подход». Им обозначается вариант модернизации, избранный Беларусью. В изложении президента Белоруссии А. Лукашенко, «белорусская модель» характеризуется следующими чертами:
– государство остаётся в экономике; в переходный период, каковой в настоящее время переживает Беларусь, роль государства должна усиливаться. «Государство только тогда может считать себя цивилизованным, если оно в трудное время способно надёжно защитить интересы подавляющего большинства населения. Роль государства в переходной экономике…должна сводиться к эффективному контролю и регулированию практически всех процессов, которые происходят в экономике»;
– белорусская модель предполагает формирование социально ориенти-рованной, многоукладной рыночной экономики с равноправным функционированием государственной и частной собственности, с различными формами хозяйственно-акционерной, коллективной, арендной и другими;
– страна строит «экономику многоукладную», идёт «от экономики с господством только государственной собственности к многоукладной экономике»;
– белорусская модель не отвергает планирование, многие страны мира ныне опираются на «мощную систему не только прогноза, но и планирования»;
– белорусская модель – это «осторожный, прагматический, эволюции-онный подход к реформированию, точнее, к совершенствованию экономики.
«Мы понимаем реформы как эволюционный путь преобразований, а не обвальный», – говорит А. Лукашенко [8]. Прошедшие годы преобразований по «белорусской модели» принесли известную экономическую стабилизацию и прирост валового внутреннего продукта. Ряд исследователей развития России предполагают возможным, что Россия может перейти на сценарий развития российского общества по «белорусской модели».
Вопросы для обсуждения:
1. Дайте характеристику основных функций государства.
2. Каковы отличительные черты унитарного и федеративного государства, примеры?
3. Суть политических режимов?
4. В чем суть белорусской модели развития общества?