Государственное регулирование конкурентных отношений
Роль государства в регулировании конкуренции имеет многосторонний характер и реализуется путем разработки и осуществления национальной промышленной политики, в рамках которой определяются методы и формы влияния на деловую активность отраслей и предприятий с целью повышения их конкурентоспособности. В настоящее время трудно говорить о комплексной реализации возможностей государства в активном регулировании конкурентных отношений, однако еще недавно безнадежная ситуация начинает меняться к лучшему.
В 1995 г. в России была начата серьезная работа по созданию законодательства, адекватно отражающего реально протекающие экономические процессы и обеспечивающего конкурентную политику. За прошедший период Российским парламентом приняты пять федеральных законов: «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите прав потребителей», «О рекламе», «О естественных монополиях», «О государственной поддержке малого предпринимательства».
К первым практическим мерам по реализации Закона «О конкуренции...» относится формирование списка монополистов, в который вошло большое количество товаропроизводителей, доминирующих на федеральном и региональном рынках. Абсолютное большинство списка составили так называемые временные монополии, т.е. компании (не всегда крупные), попавшие в монополисты в связи с развалом СССР, прекращением поставок из ближнего зарубежья, изменением текущей конъюнктурной ситуации.
В отличие от международной практики борьбы с монополистами, включающей широкий спектр средств (упрощение условий для открытия новых фирм в монопольной сфере бизнеса; отсутствие жесткого вмешательства во внешнюю торговлю; принудительное разукрупнение монополистов; госконтроль за слияниями и поглощениями компаний; прямой контроль за ценами и заработной платой в экстренных случаях), основная деятельность правительства в этой сфере была сконцентрирована на установлении предельных уровней рентабельности, прямого регулирования цен и даже ликвидации компаний.
В очень короткий срок практика показала бесперспективность таких действий. Регулирование деятельности «временных монополий» оказалось весьма затруднительным из-за их большого количества, контроль за ними в создавшейся сложной экономической ситуации был практически невозможен, а какие-либо радикальные меры исключены по политическим и социальным причинам. И вскоре государство отказалось от массового и бессистемного использования подобных мер, что лишило какого-либо смысла существование самого списка монополистов.
Главное направление деятельности начало смещаться от контроля над «временными монополиями» к поощрению конкуренции. Для этих целей при правительстве был создан Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП, позднее преобразованный в министерство - МАП), к основным функциям которого были отнесены:
• совершенствование нормативной базы и положений Закона «О конкуренции...»;
• разработка регламентирующих положений о естественных монополиях;
• разработка правовой базы для регулирования деятельности банков и контроль за рынком ценных бумаг;
• регламентация санкций к организациям, производящим операции повышенного риска с вкладами физических лиц;
• регулирование деятельности товарных бирж, российских нефтяных компаний;
• изменение национальной системы сертификации товаров и услуг и др.
Первым существенным шагом в направлении поощрения конкуренции со стороны вновь образованного органа стала государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации. Ее основные приоритеты сводились к следующему:
1) создание правовой базы федерального регулирования субъектов естественной и государственной монополии;
2) демонополизация торгового, строительного, дорожно-транспортного комплексов, связи, проведение мероприятий по разукрупнению ассоциаций, регламентация слияний и концентрации капитала на законодательной основе;
3) осуществление госконтроля за ходом приватизации в целях предупреждения создания новых монопольных структур;
4) устранение правовых, административных и финансовых барьеров для товаров, услуг и капиталов на российском рынке, их ослабление для новых экономических структур;
5) регламентация прямых бюджетных ассигнований, льгот и других методов создания неравных начальных условий конкуренции.
Конкретные шаги по демонополизации и развитию конкуренции стали осуществляется на основе принципиальных положений, включающих запрет на приобретение финансово-промышленными группами доминирующего положения на региональных рынках; импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регионов, ближнего и дальнего зарубежья; выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из различных объединений; поощрение создания конкурирующих производств и стимулирование малого предпринимательства путем предоставления налоговых льгот, дотаций и льготных кредитов; увеличение числа потребителей на рынке путем разукрупнения предприятий-потребителей.
В рамках программы впервые для российских условий были определены общие направления формирования конкурентного товарного рынка:
• снижение (ликвидация) правовых, экономических, организационных и административных барьеров, препятствующих вхождению новых предприятий на рынок, в том числе мировой.
• импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регионов, ближнего и дальнего зарубежья;
• выделение (разделение) самостоятельных предприятий из объединений и крупных компаний;
• создание конкурирующих производств путем нового строительства;
• диверсификация производства;
• конверсия оборонного комплекса;
• государственная поддержка инновационной деятельности, малого и среднего бизнеса, предприятий, выходящих на рынок с конкурентоспособными товарами;
• развитие инфраструктуры сферы обращения (транспорт, склады, посреднические, закупочные организации, биржи);
• создание системы организованных товарных рынков и конкурсного распределения дефицитных ресурсов;
• развитие инфраструктуры информационного обеспечения экономической деятельности предприятий;
• создание правовых основ и методов регулирования естественных и государственных монополий;
• повышение правовой грамотности и культуры участников рыночных отношений.
В отраслевых и региональных программах демонополизации в дальнейшем предполагается сделать упор на разработку и реализацию целевых проектов регулирования барьеров входа на товарные рынки, т.е. экономических, технических, организационных и правовых условий, препятствующих или затрудняющих создание и ведение бизнеса на анализируемом рынке. Причем речь идет о тех рынках и по отношению к тем барьерам, которые более всего влияют на развитие конкуренции (табл. 1.2). Необходимо подчеркнуть, что реализация представленных мероприятий будет иметь не только положительный эффект развития конкуренции. В силу компромиссного характера предполагаемых мер неизбежный результат подмены естественных рыночных механизмов может вызвать и отрицательные последствия, о которых часто предпочитают умалчивать (табл. 1.3).
Неоднозначный характер имеет также и механизм государственной помощи и поддержки отдельных производителей и отраслей. С одной стороны, как уже отмечалось, любые методы государственного вмешательства, даже являясь чрезвычайно действенными, в конечном счете искажают конкурентную ситуацию, искусственно ставя отдельных субъектов рынка в более выгодные условия. С другой - различные виды государственной помощи могут использоваться не только в целях проведения структурной перестройки, но и для помощи нерентабельным, в силу экономических и социальных причин необходимым отраслям и регионам с низким уровнем жизни. Все это делается под флагом защиты национального рынка, для того чтобы отечественные предприятия заняли лидирующую роль по приоритетным направлениям.
В настоящий момент наиболее распространенными формами государственной помощи и поддержки являются прямые субсидии, освобождение от налогов, государственные кредиты под льготные проценты, предоставление предприятиям земельных участков и другой государственной собственности безвозмездно либо на благоприятных условиях, беспроцентные либо низкопроцентные ссуды, полное возмещение затрат в случае успеха проекта, отсрочка налоговых и социальных платежей в бюджет, предпочтительный доступ к государственным контрактам. Бессистемная реализация этих мер, имеющая место в настоящее время, затрудняет становление конкурентных отношений и выводит на передний план задачу создания нормативной базы государственной помощи для выравнивания условий хозяйствования с обязательной регламентацией ее отдельных видов.
Если признаками кризисного состояния отрасли являются избыток производственных мощностей, имеющий долговременный структурный, а не краткосрочный конъюнктурный характер, снижение занятости и сокращение деловой активности, государственная помощь в этом случае должна вести к восстановлению долговременной жизнеспособности отрасли путем решения проблем, а не путем нормативно-правового поддержания статус-кво. Причем интенсивность предоставляемой помощи должна быть пропорциональна этим проблемам, так чтобы нарушения конкурентного баланса сводились к минимуму. Кроме того, государство, пока еще являющееся самым крупным акционером ряда ключевых предприятий, должно играть в их судьбе более существенную роль. По отношению к крупным приватизированным предприятиям целесообразно активнее проводить политику помощи по привлечению инвестиций с целью сохранения существующих рынков и защиты производителей и потребителей.
Таблица 1.2 Приоритеты регулирования входных барьеров на макроуровне
| Виды | Направ- | Мероприятия | Государственные |
| входных | ления регу- | по регулированию | органы, ответствен- |
| барьеров | лирования | ные за выполнение | |
| 1. Эконо- | v/Н ИЖ6Н Ив} | 1) практика контроля за ценообразованием (выяв- | МАП РФ вместе |
| мические | контроль | ление и пресечение монопольно высоких, монопсонически низких, демпинговых цен); | с территориаль- |
| 2) устранение препятствий для свободного перемеще- | ными управле- uuauu ULtuuf4- | ||
| ния товаров, мероприятия по стимулированию спроса; | ПИлМИ, МИпгН/ | ||
| 3) мероприятия по стимулированию инвестиций и | терства и | ||
| ограничению инфляции; | ведомства, | ||
| 4) развитие конкурсного (тендерного) порядка | местные органы | ||
| выполнения подрядных работ; | власти | ||
| 5) обеспечение предприятиям равных условий | |||
| доступа к факторам производства и инвестиционным | |||
| средствам; | |||
| 6) развитие лизинга; | |||
| 7) совершенствование механизмов приобретения | |||
| (аренды) земли и недвижимости; | |||
| 8) совершенствование механизма налогов и льгот; | |||
| 9) совершенствование таможенно-тарифной политики | |||
| государственного регулирования внешнеэкономичес- | |||
| кой деятельности (ВЭД); | |||
| 10) работа по поддержке малого предпринимательства; | |||
| 11) практика антимонопольного контроля товарных | |||
| рынков | |||
| 2. Норма- | Снижение, | 1) совершенствование законодательных | Органы |
| тивно- | контроль | механизмов в сфере авторского права и смежных | законодательной |
| правовые | прав; | власти | |
| 2) совершенствование нормативно-правового | совместно с | ||
| обеспечения предпринимательской деятельности; | МАП РФ | ||
| 3) совершенствование правовых норм в сфере | |||
| рекламной деятельности; | |||
| 4) совершенствование нормативных документов о | |||
| государственном регулировании тарифов и цен на | |||
| продукцию монополистов; | |||
| 5) совершенствование антимонопольного | |||
| законодательства; | |||
| 6) совершенствование нормативной базы в | |||
| области ВЭД. |
Продолжение
| 3. Органи- | Снижение | 1) развитие рыночной инфраструктуры: | Федеральные и |
| зационные | - направление государственных и привлечение | местные органы | |
| частных инвестиций в данный сектор экономики; | власти | ||
| - содействие совершенствованию техники, | |||
| технологии и организации производства и | |||
| управления в инфраструктурных отраслях; | |||
| 2) обеспечение доступности инфраструктуры для | |||
| хозяйствующих субъектов, включая потенциальных | |||
| конкурентов | |||
| 4. Струк- | Контроль | 1) недопущение и пресечение злоупотреблений со | МАП РФ, его |
| турные | стороны хозяйствующих субъектов, занимающих | территориальные | |
| доминирующее положение на рынке; | органы | ||
| 2) контроль слияний, поглощений и эмиссии акций; | |||
| 3) контроль за действиями органов власти в | |||
| сфере предоставления льгот и преимуществ | |||
| хозяйствующим субъектам или их группам | |||
| 5. Адми- | Снижение | 1) упрощение, унификация и кодификация зако- | Федеральные и |
| нистра- | (устране- | нодательства, обеспечение его стабильности и | местные законо- |
| тивные | ние) | непротиворечивости; | дательные и |
| 2) совершенствование законодательной базы | исполнительные | ||
| регулирования предпринимательства; | органы, СМИ, | ||
| 3) повышение квалификации и ответственности | учебные | ||
| административного аппарата; | заведения | ||
| 4) повышение правовой культуры населения | |||
| 6. Информационные | Снижение | 1) формирование банка данных по состоянию товарных рынков и обеспечение доступа к имеющейся информации заинтересованных организаций; | Госкомстат, МАП РФ, МВС, региональные |
| 2) организация информационных совещаний, | комитеты по | ||
| семинаров, ярмарок; | торговле | ||
| 3) оказание информационной методической помощи | |||
| при формировании пакета документации для | |||
| предпринимателей, оказание консультационных услуг | |||
| 1) совершенствование законодательства и практики | |||
| 7. Непра- | Устранение | его применения для устранения факторов, способ- | Органы |
| вового | ствующих экономическим преступлениям; | законодательной | |
| характера | 2) активизация борьбы с преступностью; | власти, спец. | |
| 3) выявление и пресечение факторов криминогенного | службы ФСБ, | ||
| характера в экономике; | МВД, органы | ||
| 4) выявление и пресечение фактов | ГНС, | ||
| недобросовестной конкуренции; | прокуратура, | ||
| 5) выявление и пресечение случаев нарушения | МАП РФ | ||
| должностных обязанностей, взяточничества, | |||
| вымогательства |
Таблица 1.3