История развития санитарно-эпидемиологического дела в РК
До 1917 года Казахстан являлся одной из окраин царской России. Основным занятием населения было скотоводство, которое базировалось на естественных пастбищах и находилось на крайне низком уровне. Земледелие имело одностороннее, зерновое направление и занимались им только на окраинах Казахстана. Бытовые условия казахов были очень тяжелыми. Жилищем для них в летнее время служили юрты, а зимой жили в землянках. Питание было преимущественно мясомолочным. Около 98% казахского населения было неграмотным. Отсутствие самых элементарных гигиенических навыков порождали различные заболевания. Особенно распространены были малярия, оспа, холера, трахома, сифилис, которые ежегодно уносили десятки и сотни тысяч жизней. Казахский народ при различных заболеваниях использовал богатый опыт народной медицины. Наряду с народной медициной широко процветало знахарство.
Первыми медицинскими работниками в Казахстане были врачи пограничных комиссий созданных царским правительством после присоединения к России в 1731 году Младшего жуза. Основная задача – не допускать распространения инфекционных заболеваний в глубь Центральной России.
Реформами 1867-1868 гг. впервые за всю историю Казахстана для медицинского обслуживания населения в уездах были учреждены должности врачей, фельдшеров и повивальных бабок. В обязанности уездного врача входило и принятие мер к распространению прививания среди населения. В крупных населенных пунктах с 1888 года стали организовываться медицинские пункты и врачебные участки [1,2].
В дореволюционном Казахстане имелось всего 23 врача-казаха. Среди них Кусябгалиев Д., Чумбалов М., Досмухамедов Х., Асфендияров С., Ипмагамбетов Н., Бейсенов А., Ниязов А., Касбулатов Г. и Кутебаров А., которые активно участвовали в демократизации основ будущей государственности в Казахстане. До 1917 года в Казахстане не было ни одного санитарного врача. Санитарный надзор в областях возлагался на уездных врачей и полицию.
26 августа 1919 году Ленин В.И. подписал декрет об образовании Киргизской (Казахской) ССР. В октябре 1920 года состоялся I Всекиркизский съезд Советов, на котором было вынесено постановление о проведении широкой разъяснительной работы среди населения для поднятия санитарной культуры. К концу 1920 года определилась организационная структура Киргиздравотдела, созданы подотделы – лечебный, санитарно-эпидемиологический, фармацевтический, статистический, бухгалтерский и др. Санитарно-эпидемиологический отдел состоял из 3 секций:
1. Секция санитарного благоустройства, в обязанности которой входила охрана воздуха от загрязнения, а также санитарный надзор за пищевыми, промышленными, коммунальными объектами.
2. Секция эпидемиологии, в обязанности которой входило принятие мер по предупреждению распространения острозаразных заболеваний.
3. Секция по санитарному просвещению, которая выпускала плакаты, брошюры, листовки, проводила лекции и беседы среди населения.
15 сентября 1922 г. издан декрет о «О санитарных органах республики», положивший начало развитию санитарной организации и поставивший определенный круг задач перед санитарными учреждениями и врачами. Декретом были установлены минимумы должностей врачами санитарного профиля. В частности, один общий санитарный врач предусматривался на 50000 городских жителей, по жилищно-коммунальной санитарии – на 25000, пищевой – на 100000 жителей. Санитарным врачам было дано право посещения в любое время суток подконтрольных объектов. В Казахстане данный декрет удалось осуществить не сразу, так как не хватало санитарных кадров и оборудования.
Санитарно-эпидемиологическая служба республики в 1921 году насчитывала 6 врачей, 1922 году – 14 врачей, в 1923 году – 17 врачей. К 1924 году в республике было 7 противотуберкулезных диспансеров, 16 диспансеров, 2 отряда для борьбы с кожно-венерическими заболеваниями. В 1928 году появляются первые противомалярийные станции и создается дезинфекционная служба.
Образование государственной санитарной инспекции в 1936 году явилось новой вехой в развитии санитарно-эпидемиологической службы. При Народном комиссариате здравоохранения Казахской ССР был образован санитарный совет, который рассматривал планы и предложения по вопросам водоснабжения, канализации, очистки населенных мест, санитарно-противоэпидемические мероприятия [3].
В республике в 1935 году имелось 79 государственных санитарных инспекторов, в 1940 году уже насчитывалось 106 инспекторов, из них в сельской местности – 16. Данный период характеризуется увеличением количества помощников государственных санитарных инспекторов. В 1940 году их имелось 232,5 единиц, из них 128,0 в сельской местности.
Дальнейшая специализация санитарно-эпидемиологической службы привела к формированию в 1936 году отраслевых служб промышленной, пищевой и жилищно-коммунальной гигиены и эпидемиологического отдела.
В 1938 году были открыты первые санитарно-эпидемиологические станции в Алма-Ате, Уральске, Чимкенте, Петропавловске и Семипалатинске, представляющие собой комплексные учреждения санитарно-эпидемиологической службы [4].
В 1939 году была утверждена новая номенклатура учреждений здравоохранения. В этой номенклатуре были установлены категории районных санитарно-эпидемиологических станций.
Санитарно-эпидемиологические станции первой категории организовывались в районах с населением свыше 45 тысяч или при наличии районного центра в рабочем поселке или городе с населением 25-50 тысяч. Вторая категория – работы с населением 25-45 тысяч. Третья - районные с населением до 25 тысяч. Городские санитарно-эпидемиологические станции организовывались в городах с населением свыше 40 тысяч человек. К 1940 году в республике было 38 СЭС из них 3 областных и 19 городских, в составе СЭС имелось 32 санитарно-бактериологических лабораторий, 22 дезинфицирующих пункта, 12 прививочных отрядов, 23 дезинфицирующих отрядов и т.д.
Великая Отечественная война прервала мирный труд и потребовала от советского народа большого напряжения сил. Перед органами здравоохранения встали дополнительные задачи по оказанию квалифицированной помощи раненым и больным воинам, обеспечению санитарно-эпидемиологического порядка на фронте и тылу. Санитарная служба в Казахстане решала сложнейшие задачи в ту пору. Резкое увеличение числа населения республики, чему в значительной степени способствовал приток людей с временно оккупированных районов страны. Возникла острая необходимость предупреждения вспышек инфекционных заболеваний а, следовательно, встали на повестку дня проблемы благоустройства населенных пунктов, их водоснабжения строгого контроля за санитарным состоянием объектов общественного питания и торговли. Несмотря на трудности военных лет, санитарно-эпидемиологическая служба продолжала развиваться. К началу войны в республике функционировало 38 санэпидстанций, а концу войны - их было 143, дезинфекционных станций стало соответственно 2 и 9, домов санитарного просвещения – 12 и 16. Благодаря самоотверженному труду санитарных врачей санитарно-эпидемиологическое благополучие в республике оказалось на должной высоте. В военные годы не были допущены серьезные эпидемические осложнения.
В послевоенный период перед органами здравоохранения республики стояла задача государственной важности – ликвидация последствий войны. В пятилетнем плане развития народного хозяйства предусматривалось дальнейшее улучшение медицинского обслуживания населения, в связи с чем был намечен рост медицинских учреждений и кадров [5,6].
В 1925 году в республике был создан краевой санитарно-бактериологический институт (ныне Институт эпидемиологии, микробиологии и инфекционных болезней). Это было первое в республике научно-исследовательское учреждение медицинского профиля.
Дальнейшее развитие санитарно-эпидемиологической службы и гигиенической науки республики связано с открытием в 1943 году санитарно-гигиенического факультета в Алма-Атинском медицинском институте, что способствовало улучшению подготовки специалистов санитарно-эпидемиологического профиля. На санитарно-гигиенических факультетах были подготовлены десятки тысяч специалистов, составивших костях лечебно-профилактических и научно-исследовательских учреждений и предприятий Минздрава Казахской ССР.
Ныне санитарно-гигиенический факультет переименован в медико-профилактический. Большие успехи были достигнуты в научной разработке теоретических и практических вопросов гигиены и противоэпидемического благополучия населения. В этом большая заслуга кафедр гигиенического профиля медицинских институтов, а также научно-исследовательских институтов, как Институт микробиологии и вирусологии АН Казахской ССР, Институт краевой патологии, Среднеазиатский Противочумный институт, Казахский Институт эпидемиологии и микробиологии, Карагандинский институт гигиены труда и профзаболеваний и Институт питания.
Согласно Посланию Президента Казахстана Назарбаева Н.А. «Казахстан -2030» профилактическая направленность является приоритетным направлением работы всех звеньев здравоохранения страны [7].
Состояние национальной системы здравоохранения, уровень продолжительности людей и здоровье их – один из главных критериев благополучия народа, устойчивости экономики и общественной стабильности государства. При определении приоритетов исходили из того, что здоровье нации должно обеспечиваться в первую очередь за счет первичной профилактики санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Современная медицина ориентирована сегодня на здорового человека, а охрана здоровья здоровых – ведущим принципом здравоохранения. Особое место в системе здравоохранения занимает санитарно-эпидемиологическая служба, задачей которой и является практическая реализация принципов профилактической медицины.
Нынешний Казахстан – это большая новостройка, в которой возводятся и благоустраиваются города и села. Высокими темпами развивается промышленность, сельское хозяйство, строительство новых социальных объектов. Размах созидательной работы и темпы роста поистине огромны. В условиях рыночной системы в связи с разукрупнением ранее существовавших предприятий и созданием большого количества объектов малого и среднего предпринимательства, увеличилось число курируемых объектов. Все это приводит к необходимости усиления государственного надзора, развитием и коренным совершенствованием санитарного надзора, увеличением числа специалистов этого профиля и их санитарно-технического вооружения [8,9,10,11].
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор охватывает все сферы жизнедеятельности человека: условия проживания, труда, питания отдыха, воспитательной и учебной деятельности детей и подростков. Поэтому санитарно-эпидемиологическая служба занимает ключевую позицию в системе здравоохранения.
К перестроечному периоду санитарно-эпидемиологическая служба представляла собой мощную организацию, которой отводилось важное место в выполнении одной из основных государственных задач – укреплении здоровья населения, профилактике здоровья, санитарного и эпидемиологического благополучия многомиллионного населения.
Развитие и современное состояние санитарно-эпидемиологической службы в любой стране имеют глубокие социально-экономические и политические корни. Структура и функции санитарно-эпидемиологической службы постоянно менялись параллельно с радикальными изменениями в социально-политической и экономической сферах нашего общества и перехода к рыночным отношениям. Приоритетными направлениями реформирования санитарно-эпидемиологической службы республики явились: внедрение принципа рыночных отношений, реструктуризация службы, интенсификация научно-информационного обеспечения, разработка и внедрение современных технологий санитарно-эпидемиологического надзора. Все это потребовало внесения существенных корректировок в идеологию деятельности госсанэпидслужбы и ее функции [12,13,14,15,16].
Постановлением Правительства РК № 126 от 3 февраля 2003 года «О некоторых мерах по реализации Закона РК «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» предусмотрена структура исполнительных органов и государственных учреждений, осуществляющих деятельность в области санитарно-эпидемиологического благополучия. Стали организовываться управления государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ГСЭН) всех уровней, лабораторная служба в соответствующие центры санитарно-эпидемиологической экспертизы (ЦСЭЭ), при этом нововведением на постсоветском пространстве явилось преобразование санитарно-эпидемиологической службы в государственную структуру с переводом ее специалистов в статус государственных служащих. В результате реструктуризации службы введен институт главных и ведущих специалистов. Количество введенных должностей оперативных подразделений по всем направлениям санитарно-эпидемиологической деятельности составило 5194 единицы. Кроме того, введены 793 должности специалистов, выполняющих функции, не относящиеся к государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, но вошедшие в государственную службу: административный отдел, организационно-методический отдел, отдел кадров и функционирования государственного языка, отдел финансирования и т.д.
Большой объем надзорных функций, изменившаяся система взаимодействия санитарно-эпидемиологической службы с внешними органами управления и организациями и, в связи с этим, возросшие объем и требования к оформлению юридической документации (акты, протоколы, предписания и т.д.) обусловили необходимость введения должностей специалистов юридического профиля, составивших в отделах правовой и юридической работы 75 единиц. В течении года было создано 6 областных департаментов, 10 областных УГСЭН и 5 управлений на транспорте.
Указом Президента Республики Казахстан от 13 ноября 2013 года № 651 создано Агентство Республики Казахстан по защите прав потребителей и переданы функции: защиты прав потребителей – от Агентства Республики Казахстан по защите конкуренции (Антимонопольного агентства); санитарно-эпидемиологического благополучия населения – от Министерства здравоохранения Республики Казахстан; осуществление контроля и надзора за соблюдением требований, установленных техническими регламентами и нормативными документами по продукции и услугам, реализуемым потребителям, а также в области безопасности пищевой продукции на стадии ее реализации – от Министерства индустрии и новых технологий Республики Казахстан.
Указом Президента Республики Казахстан от 6 августа 2014 года № 875 «О реформе системы государственного управления Республики Казахстан» Агентство упразднено, при этом функции и полномочия Агентства переданы во вновь образованный государственный орган – Министерство национальной экономики Республики Казахстан. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 14 августа 2014 года № 933 образован Комитет по защите прав потребителей Министерства национальной экономики Республики Казахстан.
На 1 января 2014 года в систему санитарно-эпидемиологических организаций Республики Казахстан входят: Научно-практический центр санитарно-эпидемиологической экспертизы и мониторинга КЗПП, 216 департаментов и управлений КЗПП, 215 центров санитарно-эпидемиологической экспертизы, 4 дезинфекционных станций, 8 противочумных станций [17].
Численность врачей санитарно-гигиенического профиля составила по республике на 1 января 2014 г. - 4087, помощников санитарных врачей и эпидемиологов – 3093, или 2,3 и 1,8 на 10 тысяч населения соответственно.
Наиболее высокие показатели обеспеченности врачами санитарно-гигиенического профиля на 10 тыс. населения имеют место в Актюбинской (3,7), Карагандинской (3,6), В-Казахстанской (2,4) областях, также в г. Алматы (4,1), г.Астана (2,3), а в сельской местности – в Южно-Казахстанской (1,5), Карагандинской (1,4), Восточно-Казахстанской (1,3) и Жамбылской (1,1).
Выше среднереспубликанского уровня обеспеченность средними медицинскими работниками на 10 тыс. населения в Акмолинской (3,6), Западно-Казахстанской (3,0), Костанайской (2,9), Актюбинской (2,8), Карагандинской (2,6) областях.
Вместе с тем в сельской местности, наиболее высокие показатели обеспеченности врачами на 10 тыс. населения прослеживаются в Ю-Казахстанской (1,5), Карагандинской (1,4), Жамбылской (1,1), Алматинской (1,0), Актюбинской (1,0).
Формирование штатов в органы КЗПП осуществляется на принципиально новой основе, регламентируется соответствующими положениями о государственной службе. Специалисты КЗПП являются административными государственными служащими и на вакантные должности прием специалистов осуществляется по конкурсу, проводимому в соответствии с «Правилами проведения конкурса на занятие вакантных административных государственных должностей» № А-202 от 24.11.1999 г. [18,19].
Конкурс проводится государственным органом, имеющим вакантные должности открытым или закрытым способом, после опубликования объявления о проведении конкурса в официальных изданиях республиканских средств массовой информации на государственном и русском языках. Конкурсная система включает в себя 2 – этапа:
1 этап – проверка уровня теоретических знаний специалиста. С этой целью разработана и используется система тестового контроля с применением компьютерных технологий. В тесты включены разделы по правовым основам деятельности госсанэпидслужбы (Конституция РК, Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», Закон РК «О государственной службе», Закон РК «О борьбе с коррупцией», Закон «Об административных процедурах», Закон «О языках в Республике Казахстан», Кодекс чести государственных служащих РК).
2 этап – собеседование на заседании комиссии. На данном этапе осуществляется проверка уровня теоретических знаний, что позволяет более объективно оценить профессиональные возможности специалиста. При отборе молодых специалистов основными критериями являются: компетентность в практических вопросах к данной вакантной должности и профессиональная грамотность, способности и навыки. Приветствуется знание языков.
Каждые три года специалисты КЗПП в соответствии со ст.16 Закона РК от 23.07.1999 г. №453-1 «О государственной службе» проходят аттестацию, в целях определения уровня их профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с гражданами [20,21,22].
Аттестация на квалификационные категории – важный этап в совершенствовании профессионального уровня специалистов, направленный на повышение персональной ответственности за выполнение ими функциональных обязанностей, и существенный моральный и материальный стимул. Основным критерием оценки при аттестации является способность служащих выполнять возложенные на них обязанности. В настоящее время аттестация проводится по месту работы и также включает в себя тестирование служащего и собеседование.
Расширение сферы деятельности и выполнение все более сложных задач требуют совершенствования работы санитарно-эпидемиологической службы, а отсюда - оптимизации их организационной структуры, улучшения правового положения, организации труда специалистов, специализации государственного санитарно-эпидемиологического надзора, улучшения организационно-методической работы, качества жизнедеятельности специалистов, повышение действенности и эффективности КЗПП.
В числе проблемных вопросов в области охраны здоровья можно отметить низкую интегрированность органов санитарно-эпидемиологического профиля в ПМСП, что ослабляет профилактическую помощь населению; отсутствие координации и распределения ряда функций и полномочий между санитарно-эпидемиологической службой и другими надзорными и контролирующими органами (учреждениями по охране окружающей среды, Государственного стандарта, ветеринарного контроля и др.), что приводит в ряде случаев к дублированию деятельности [23].
Эти проблемы органов санитарно-эпидемиологического профиля стали предметом изучения сравнительно недавно. Анализ литературы показал, что очень много работ, статей по исследованию проблем разных сфер здравоохранения, но работы по санитарно-эпидемиологическому сектору здравоохранения единичны, как в Казахстане, так и ближнем и дальнем зарубежье.
В работе Алекберова М.М. описаны пути становления и развития санитарно-эпидемиологической службы в годы советского здравоохранения, изучены вопросы организации и управления СЭС, качество и эффективность санитарного надзора. В работе приведены расчеты расходов на обследование объектов, дифференцированная оплата труда специалистов СЭС [24].
В научной работе Шестопалова Н.В. представлена комплексная социально-экономическая оценка управления деятельностью государственной санитарно-эпидемиологической службы, изучено организационно-функциональное построение службы в современных условиях, стратегическое планирование, лабораторное обеспечение и информационная поддержка деятельности госсанэпидслужбы [25].
Егорова И.П. изучила факторы окружающей среды и здоровье населения – как приоритетное направление в центрах Госсанэпиднадзора [26].
Беляев Е.Н. в своей работе представил научные основы стратегии развития санитарно-эпидемиологической службы в обеспечении здоровья населения в современных условиях[27].
Лисицына Т.В. на примере Тульской области изучила организационно-правовое обеспечение деятельности санитарно-эпидемиологической службы в процессе ее реформирования на территориальном уровне [28].
Целью работы Мурашевой Е.Н о нормировании труда и кадров специалистов, является исследование комплекса проблем определения объема и нормирования труда специалистов по гигиене питания районных центров Госсанэпиднадзора. Автором изложены материалы изучения объема работы специалистов по гигиене питания на основе разработанной профессиограммы, в которой разделены трудозатраты специалистов на различные виды и элементы работы. Дана сравнительная характеристика трудозатрат на основной вид работы – санитарное обследование объектов врачей и помощников санитарных врачей [29].
Груздева О.А. в своей работе научно обосновала пути оптимизации организации и деятельности Центра гигиены и эпидемиологии (на примере филиала в ЦАО г. Москвы) [30].
Иваненко А.В. докторскую работу посвятил изучению научных обоснований приоритетов государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения мегаполиса. [31].
Шевченко А.В. в результате проведенных исследований разработал модель деятельности санитарно-эпидемиологической службы в новых экономических условиях. Он провел комплексное исследование объема государственного санитарного надзора и обосновал ценообразующую единицу «Случай гигиенического обслуживания». Результаты его работы позволили ликвидировать уравниловку в оплате труда специалистов, стимулировать внедрение полного учета работы, выполняемой в учреждении [32].
В своей работе Базунов В.В. предложил набор мероприятий, используемых в деятельности санитарно-эпидемиологических учреждений, работающих в современных условиях, нашедший применение при определении затрат времени на выполнение отдельных мероприятий, расчете их стоимости на уровне подразделений и специалистов [33].
Отечественный автор Красников В.Н. свою работу посвятил технологическим разработкам, обеспечивающим решение важной прикладной –задачи – автоматизации систем управления Государственным санитарно-эпидемиологическим надзором [34].
Научный труд Бисмильдина Ф.Б посвящен проблемам развития законодательного пространства в деятельности санитарно-эпидемиологической службы в современных условиях. Изучено мнение населения и специалистов о санитарно-эпидемиологическом состоянии и правовом обеспечении в области ГСЭН [35].
Оспанов К.С. изучил основы организации санитарной охраны границ и территории РК от завоза и распространения особо опасных инфекций [36].
Ибраева Г.А. изучила вопросы совершенствования постдипломной подготовки врачей эпидемиологов и технологии системы эпидемиологического надзора [37].
Байсеркин Б.С. в своей докторской работе посвященной, реформированию санитарно-эпидемиологической службы в системе общественного здравоохранения в Республике Казахстан изучил эффективность действующей системы санитарно-эпидемиологического надзора в РК и оценил влияние действующей системы управленческих технологий общественного здравоохранения по профилактике заболеваний в системе здравоохранения. В работе отражены стратегические направления дальнейшего реформирования санитарно-эпидемиологической службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека [38].