Экономическая основа местного самоуправления.
Следует отметить, что в Советское время низовые звенья управления – местные Советы – входили в единую систему Государственной власти и, следовательно, экономически входили в общую финансовую систему страны.
Экономическую основу местного самоуправления в соответствии с Конституцией 1993 г. составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Десятилетиями отлаженная экономика всей страны в целом, отдельных регионов, да и ячеек общественной жизни – муниципальных образований (сельских Советов), с начала 90-х претерпела ряд трансформаций. Почти вся собственность и в муниципальных образованиях была приватизирована [19]. Находящиеся в общей системе функционирования, включая оборота финансовых средств, муниципальные образования оказались выведенными из общей системы и предоставлены в значительной степени самостоятельному решению многих полномочий за счет местных ресурсов. Одновременно произошло разделение собственности: появилась новая категория – «муниципальная собственность», которая имеет конституционное подтверждение; государственная (общенародная собственность) в результате приватизационных процессов в значительной части перешла в разряд частной. Эти процессы в корне изменили экономическое положение и страны, и регионов и муниципальных образований.
Принятый в 2003 году Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил новые общественные отношения: отношения населением и властями, отношения между бизнесом и работниками, отношения между бизнесом и социальным сектором.
3.1. Бюджетное устройство муниципальных образований.
Бюджетная система России просуществовала более шестидесяти лет, за это время прошла несколько этапов развития.
Переход от административно командных методов управления к рыночным методам хозяйствования обусловили коренное реформирование всей финансовой системы РФ и ее основного звена - бюджетной системы.
С 1991 г. РФ начала переход к бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них незаменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства. В 1998 г. были приняты нормативные документы, регламентирующие экономические отношения всей бюджетной системы страны. К ним, в первую очередь, следует отнести Налоговый и Бюджетный Кодексы. В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между территориальными и федеральными уровнями государственной власти, органами местного самоуправления.
Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив который, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет “бюджет муниципального образования как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления”. К компетенции местных органов власти, наиболее тесно связанных с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры, жилья, транспорта, коммунального хозяйства, экологии. Однако, принятые за годы реформ, законы не создали механизма гарантий местному самоуправлению финансовой самостоятельности и независимости, хотя все эти принципы провозглашаются [20]. Формирование доходной части местных бюджетов осуществлялось и продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчисления от регулирующих доходов. И даже с учетом этого финансовых ресурсов не хватает и в доходной части местных бюджетов, не смотря на принятые законы, не снижается удельный вес средств, поступающих в виде финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации.
Реорганизация местного самоуправления, осуществляемая в рамках положений Федерального закона № 131- ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” была направлена в первую очередь на обеспечение стабильности, сбалансированности местных бюджетов, четкое разграничение прав и обязанностей различных уровней власти, необходимости совершенствования бюджетной политики, создания эффективной системы управления муниципальными финансами и внедрения новой культуры муниципального управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению. Вместе с тем более значимой становится задача финансового обеспечения его реализации. Местные бюджеты, как и другие экономические категории, используются государственными органами власти для решения социально-экономических задач.
Объективной основой использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования является реальная возможность, посредством централизации денежных средств, оказывать влияние на процессы общественного воспроизводства, следить за течением экономических процессов в регионе, контролировать своевременность и объемы поступления финансовых ресурсов в распоряжение органов управления.
По состоянию на 8 октября 2003 года (дату опубликования Федерального закона № 131-ФЗ) в Российской Федерации существовало 11 тысяч 733 муниципальных образований. На 1 ноября 2007 года законами субъектов Российской Федерации утверждены границы 24154 муниципальных образований, из них: городских округов – 523, муниципальных районов – 1799, городских поселений – 1732, сельских поселений – 19864, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – 236 [21].
Бюджеты муниципальных образований являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации и представляют собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом и Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними региональными законами [22].
Местные бюджеты осуществляют важную роль в процессе социально-экономического развития России, обеспечивая финансирование основной сети детских дошкольных учреждений, школ, медицинских и социальных учреждений. Так же они являются одними из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Кроме того, из таких бюджетов финансируется и развитие отраслей производственной сферы, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги, которые также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как «совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национально дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти» [23].
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:
· формирование денежных фондов по решению задач функционирования и развития муниципальных образований решению «вопросов местного значения»;
· распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции можно определить на сколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в распоряжение органов местного самоуправления и каким образом фактически складываются пропорции в распределении местного бюджетного фонда;
· контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Через формирование и использование фонда денежных средств органов местного самоуправления отображаются экономические процессы, характеризующие экономику муниципального образования.
Составление бюджетов муниципальных образований исключительная прерогатива исполнительных органов местного самоуправления. Например: порядок составления, представления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения и уточнения бюджета, а также составления, рассмотрения и утверждения отчета о его исполнении устанавливается Положением о бюджетной системе города, утверждаемым Городской Думой [24].
Составление проекта бюджета базируется на принципах, характерных для всей бюджетной системы, это:
· принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;
· принцип единства бюджетной системы РФ (под единством понимается единство формы и содержания бюджетной системы, а так же применение единых правил бюджетного регулирования на всех уровнях бюджетной системы).
· принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней (каждый уровень бюджетной системы имеет равные права на закрепление за ним в части либо полностью доходов и расходов, определенных бюджетным законодательством);
· принцип самостоятельности бюджета (право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечить сбалансированность муниципального бюджета и эффективность использования бюджетных средств);
· принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов (все доходы и расходы бюджета подлежат отражению в бюджете в полном объеме);
· принцип сбалансированности бюджета (объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования);
· принцип общего (совокупного) покрытия расходов (все расходы должны покрываться общей суммой доходов бюджета;
· принцип гласности (обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, обязательная открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;
· принцип достоверности бюджета (надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета);
· принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей).
Бюджет принимается сроком на 1 год — с 1 января по 31 декабря;
· принцип специализации бюджетных показателей (бюджеты всех уровней составляются по единой бюджетной классификации — с обязательной группировкой доходов и расходов по общим признакам, присвоением отдельными разделами бюджета точных наименований и порядковых номеров Бюджетная классификация РФ утверждена ФЗ «О бюджетной классификации» от 15 августа 1996 г.
Доходы местных бюджетов представляют собой поступление денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций местного самоуправления.
Доходы образуются за счет:
1. Налоговых поступлений;
2. Неналоговых поступлений;
3. Безвозмездных поступлений.
К налоговым доходам местного бюджета относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы, пени и штрафы (за неуплату налогов и иные нарушения законодательства о налогах и сборах). А также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам, установленным региональными органами государственной власти субъектов или представительными органами муниципальных районов.
Нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного Кодекса, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 % налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.
В состав местных налогов в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ включены:
1. земельный налог, по нормативу 100 %;
2. налог на имущество физических лиц, по нормативу 100 %.
Они устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов муниципальных образований. Земельный налог установлен гл.31 Налогового кодекса Российской Федерации, налог на имущество физических лиц — Законом РФ от 09.12.1991 г. №2003-1 «О налогах на имущество физических лиц».
Поступление местных налогов и сборов в доходную часть местных бюджетов городов и районов неодинаково и зависит от специфики района, особенностей формирования доходной части бюджета. Доля средств, собираемых с помощью местных налогов и сборов, колеблется от 17 до 0,7 %.
Так, в бюджете муниципального образования «город Ульяновск» за 2008 год местные налоги составили 12,8 % доходов бюджета (без учета финансовой помощи из областного бюджета) [25].
Органами государственной власти Ульяновской области при разграничении доходов между бюджетом Ульяновской области и муниципалитетами была избрана схема, которая дает муниципалитетам минимум из множества вариантов распределения средств. Так, помимо отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов предусмотренных специальными налоговыми режимами зачисляемых по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ, дополнительно за бюджетами муниципальных районов, поселений закрепляются – 10 %, городских округов – 20 % от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет Ульяновской области.
Утвержденный в форме закона вариант закрепления за муниципалитетами собственных доходных источников не позволяет ни одному из муниципалитетов Ульяновской области, включая и г.Ульяновск, выполнять собственные полномочия за счет собственных средств. Указанный вариант закрепления говорит о тенденции органов государственной власти Ульяновской области к централизации административных ресурсов, бюджетных средств, как рычагов управления муниципалитетами области и, в принципе, нарушает нормы международного права.
Так, например, пункт 1 ст. 9 Европейской хартии местного
самоуправления (ратифицирована Федеральным Собранием России 11.04.1998 г., и вступила в силу для РФ с 01.09.1998 г.) определяет, что органы местного самоуправления имеют право [26]., в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами
К собственным доходам местных бюджетов относятся:
- местные налоги и сборы;
- доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе;
- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
- часть доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;
- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
- часть прибыли муниципальных предприятий;
- платежи за пользование недрами и природными ресурсами;
- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;
- государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- часть налога на имущество предприятий;
- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет:
· доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
· доходов от продажи муниципального имущества;
· безвозмездных перечислений;
· штрафов и иных сумм принудительного изъятия;
· части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.
Основным бюджетообразующим доходным источником бюджетов муниципальных образований является налог на доходы физических лиц, который, например, в по гор. Ульяновску в 2010 году составил 33 % в общем объеме доходов местных бюджетов (в 2008 г – 40,8 %). В соответствии с Налоговым кодексом РФ данный налог относится к федеральным налогам (ст.13 НК РФ) и зачисляется в бюджеты муниципальных образований по нормативам отчислений в размерах от 10 до 30 процентов.
В целях увеличения неналоговых доходов в г. Ульяновске Комитетом по управлению городским имуществом и Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города проводится большая работа по пополнению бюджета города, основными направлениями которой являются:
· выявление и включение в реестр муниципальной собственности, проведение капитального ремонта ветхих объектов с целью вовлечения их в арендные отношения;
· использование наиболее обоснованных и оправдывающих себя условий продажи и сдачи муниципальной собственности в аренду;
· максимальное сокращение числа объектов муниципального нежилого фонда, находящегося в безвозмездном пользовании;
· проведение работы с плательщиками, судебными приставами и т.д.
К безвозмездным перечислениям относятся перечисления в виде:
· финансовой помощи из бюджетов других уровней в форме дотаций и субсидий;
· субвенций их Федерального фонда компенсаций и региональных фондов компенсаций;
· субвенций из местных бюджетов бюджетам других уровней;
· иных безвозмездных и безвозвратных перечислений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
· безвозмездных и безвозвратных перечислений из бюджетов государственных внебюджетных фондов;
· безвозмездных и безвозвратных перечислений от физических лиц и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований. Например, в бюджет г. Ульяновска в 2010 г. безвозмездные поступления из областного бюджета составили 3079,0 млн. руб.(35,9 %), в 2008 году они составляли 25,6 %, а в 2004 г. – только 15,8 %. (см. табл.4.1).
В 2005 году в доходной части бюджетов муниципальных образований был отменен «Налог на прибыль предприятий». Начиная с 2010 года Бюджетным Кодексом дополнительно введен «Налог от платных услуг», который в этом же 2010 году в бюджете г. Ульяновска составил 9,6 % от всех доходов города.
Расходы бюджета муниципального образования. Расходы местных бюджетов – это затраты, возникающие в результате выполнения органами местного самоуправления своих функций.
Согласно ст. 14-16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления осуществляют следующие расходы:
· охрану общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
· формирование и управление муниципальной собственностью;
· реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
· организацию, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации;
· содержание органов местного самоуправления;
· организацию транспортного обслуживания населения и учреждений; дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
· охрану окружающей природой среды, благоустройство и озеленение территорий;
· содержание муниципальных архивов;
· проведение муниципальных выборов и референдумов;
· обслуживание и погашение муниципального долга;
· целевое дотирование населения.
Некоторые расходы могут финансироваться из бюджетов различных уровней, исходя из полномочий, относимых к предметам совместного ведения РФ и муниципальных образований:
· государственная поддержка отраслей промышленности (за исклюю-чением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и хозяйства метрополитенов;
· обеспечение правоохранительной деятельности;
· обеспечение противопожарной безопасности;
· научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
· социальная защита населения;
· охрана окружающей природной среды, охрана и воспроизводство природных ресурсов, гидрометеорологическая деятельность;
· предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
· развитие рыночной инфраструктуры.
Таблица 3.1– Структура бюджетов г. Ульяновска в 2004, 2008-2010 гг. (млн руб.)
| Доходы | Расходы | ||||||||
| Показатели | 2004 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | Показатели | 2004 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. |
| Всего доходов в том числе: 1. Налоговые, из них :уд. вес | 3031,2 69,0% | 6531,6 3392,5 51,9% | 7482,8 3277,4 43,8% | 8568,2 3886,2 45,3% | Всего расходов в том числе: 1. На образование уд. вес | 3179,9 953,5 30,0% | 6626,8 2295,7 34,6% | 6360,3 2620,1 38,7% | 8911,9 3006,8 33,7 % |
| – НДФЛ уд. вес | 939,1 31,0% | 2666,0 40,8% | 2565,0 37,7% | 2830,0 33,0% | 2. На ЖКХ уд. вес | 707,5 22,2% | 1038,4 17,2% | 909,8 13,4% | 2662,5 29,9% |
| – прибыль уд. вес | 634,4 20,9% | – | – | – | 3. На экономику города уд. вес | 50,5 1,6% | 80,0 1,2% | 644,3 9,5% | 432,7 4,8% |
| – совокупный. доход , уд. вес | 132,9 4,4% | 268,0 4,1% | 302,1 4,4% | 287,2 3,3% | 4. На здравоохранение и спорт., уд. вес | 980,4 30,8% | 1916,2 29,0% | 1383,8 20,4% | 1475,3 16,5% |
| – на имущество уд. вес | 86,1 2,8% | 355,9 5,4% | 410,2 6,0% | 423,3 5,0% | 5. На общегос. расходы уд. вес | 214,5 6,7% | 214,5 1,2% | 422,3 6,2% | 589,0 6,6% |
| - прочие уд. вес | 70,8 2,3% | – | – | 159,4 1,9% | 6. Межбюджетные трансф. уд. вес | – | – | – | 285,0 3,2% |
| 2. Неналоговые уд. вес | 313,3 10,3% | 1527,2 23,3% | 1460,8 19,5% | 1604,3 19,2% | 7. На социальную политику уд. вес | 179,9 5,6% | 170,9 2,5% | 247,9 3,7% | 287,7 3,2% |
| – от платн. услуг уд. вес | – | – | – | 825,3 9,6% | 8. На культуру уд. вес | 19,8 0,6% | 85,9 1,3% | 90,3 1,3% | 113,4 1,3% |
| – от продажи активов уд. вес | 139,7 4,6% | 368,5 5,6% | 266,9 3,9% | 319,0 4,0% | 9. Прочие расходы уд. вес | 73,5 2,5% | 725,2 13,0% | 38,2 0,6% | 59,0 0,7% |
| – прочие уд. вес | 189,8 6,3% | 502,9 7,7% | 576,0 7,7% | 159,4 1,9% | |||||
| 3. Безвозмездные поступления уд. вес | 478,2 15,8% | 1671,9 25,6% | 1972,9 29,0% | 3079,0 35,9% |
В соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» капитальные расходы могут включать:
· капитальные вложения в основные средства;
· приобретение и модернизация оборудования и предметов длительного пользования производственного назначения;
· жилищное и капитальное строительство;
· капитальный ремонт;
· создание запасов и резервов;
· приобретение земли и нематериальных активов;
· капитальные трансферты;
· предоставление бюджетных кредитов;
На местах ежегодно возникает задачабюджетного регулирования, то есть перераспределение средств с целью обеспечения бюджетов более низкого уровня и доведения до минимально необходимого уровня доходов. Налицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, субъектами РФ и органами МСУ [27], [28].
Исследователи считают, что государство до конца не определилось в своей бюджетной политике, в своем отношении к местным финансам, да и к МСУ в целом, в том числе:
- не до конца решен вопрос обеспечения муниципальных бюджетов собственными источниками;
- не поставлены барьеры на сохранение муниципальной собственности и законодательно не решен вопрос обеспечения МО акциями предприятий, находящихся на территории МО.
- муниципальные образования находятся в финансовой зависимости от вышестоящих властей.
В бюджетах более низкого уровня постоянно не хватает средств. Ежегодно возникает задачабюджетного регулирования, то есть перераспределение средств с целью обеспечения бюджетов более низкого уровня и доведения до минимально необходимого уровня доходов [29], [30].
Налицо несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Финансовая зависимость местных бюджетов от региональных бюджетов все более усиливается [31].
На сегодняшний день сложности в этом вопросе заключаются в том, что экономика, за исключением муниципальной, находится вне сферы влияния органов местной власти и общие точки соприкосновения в основном находятся в сфере налогов, и то только частично.
Анализ фактического исполнения бюджетов г. Ульяновска за период с 2004 по 2010 гг. (табл.4.1) показывает, что в 2010 году, например, по сравнению с 2008 годом:
– резко выросли расходы на ЖКХ, их удельный вес в 2010 г. (29,9 % – от общих расходов в бюджете города), а в 2008г. – 17,2 %;
– на общегосударственные расходы, соответственно составили 6,6 % и 1,2 %;
– на здравоохранение наблюдается заметное снижение расходов, которые в 2010 году составили – 16,5 % (в 2008 г – 29 %);
– расходы на образование снизились за этот период с 34,6 % до 33, 7 %.
Сложности в финансовой системе и в формировании бюджетов были и по старому законодательству. Однако, и новый закон (№ 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), как показывает анализ формирования бюджетов муниципальных образований в 2004-2010 гг., до конца не решает проблему формирования бюджетов местного самоуправления. Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность.[32]
Анализ пообъектного состава, например, муниципального образования «Город Ульяновск» муниципальной собственности позволяет сделать вывод о том, что ее объекты в своем абсолютном большинстве относятся к социальной сфере. Но, эта собственность, в основном – доходопотребляющая.
Проведенный Счетной палатой анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы. Последствия приватизации государственного имущества на сегодняшний день до конца не изучены, хотя отдельные фрагменты этого процесса присутствуют в трудах, научных статьях, монографиях многих исследователей [33].
В результате изучения и анализа многочисленных фактов результатов приватизации, Председатель Счетной палаты России С.Степашин пришел к выводу, что «смена форм собственности:
– не привела к повышению экономической эффективности;
– не вызвала роста производительности труда;
– не породила эффективных собственников;
– не создала условий для привлечения инвестиций для модернизации производства;
– до настоящего времени не создано законодательное поле для контроля над приватизационными сделками, что порождает экономическую преступность;
– государственный контроль над процессом приватизации осуществляется не эффективно, так как контролеры и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти».[34]
Академик Д. Львов по этому поводу пишет, что «Россия потеряла фундаментальные базовые отрасли, осуществив непродуманный вариант приватизации. В результате две трети богатства страны стали достоянием 6 процентов населения, которые взяли то, что им никогда не принадлежало. И никогда принадлежать не могло по определению».[35]
Исследования доктора экономических наук Ю.В. Яковца, показывают, «что за годы реформ Россия не только затормозила ход развития технико-технологического состояния производства, но почти во всех отраслях материального производства, особенно в машиностроении, строительстве, в строительной индустрии, и в сельскохозяйственном производстве сделала шаг назад по многим позициям к уровню 30-х годов, а в сельскохозяйственном производстве – вовсе к уровню начала века, что вызывает особую тревогу, так как России предстоит сначала приостановить этот процесс, а потом догонять ушедшие далеко вперед страны» [36].
Принятие Федерального Закона по реформе большой энергетики показывает, что продолжается процесс приватизации муниципального имущества. Собственность, по энерго, газо, теплообеспечению принадлежащая муниципальным образованиям, по указанному закону передана организациям, составляющим в свое время РАО ЕС, что ухудшило экономическое положение муниципальных образований.
Анализ изложенного подводит к выводу о необходимости изменения правовых документов, которые бы установили:
1) продажу муниципального имущества только через общенародный референдум данной территории;
2) управляющий пакет акций собственности, находящейся на территории данного региона или муниципального образования должен принадлежать органам самоуправления;
3) в целях повышения благосостояния населения территории и создания «среднего класса» шире использовать преимущества коллективных форм производства и возобновления производственно-потребительских кооперативов на селе.
Эти меры позволили бы укрепить правовые гарантии местного самоуправления, обеспечить его финансовую автономию, что позволило бы повысить жизненный уровень населения, качество его жизни, и, что еще очень важно, повысить степень прогнозируемости экономического роста и благосостояния территории. В равной степени это касается и земельной собственности, организационных форм сельскохозяйственного производства и занятости сельского населения.
.3.2. Межбюджетные отношения
Основная проблема формирования бюджета состоит в межбюджетных отношениях. Входя в бюджетную систему страны, все бюджеты взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения основываются на принципах:
– распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
– разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
– равенства бюджетных прав муниципальных образований;
– равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов;
– выравнивания уровней минимальной бюджетной отчетности субъектов РФ и муниципальных образований.
В соответствии с Бюджетным кодексом, которым введено расширенное понимание межбюджетных отношений как взаимоотношений между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса, под межбюджетными трансфертами понимаются средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые бюджету другого уровня.
В соответствии с Бюджетным кодексом муниципальные образования могут получать следующие виды межбюджетных трансфертов:
1. Из бюджетов субъектов Российской Федерации:
· дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из региональных фондов финансовой поддержки (статьи 137 и 138);
· субвенции из региональных фондов компенсации (статья 140);
· субсидии из регионального фонда муниципального развития (статья 139, часть 2);
· иные дотации и субсидии из регионального бюджета в пределах 10% общего объема финансовой помощи местным бюджетам из регионального бюджета (статья 139, часть 3);
· бюджетные кредиты 9 статья 414);
2. Из местных бюджетов:
· дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений (статья 142, часть 2);
· субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (статья 142, часть 3);
· субвенции из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных
районов в рамках передачи полномочий с уровня поселений на уровень
муниципального района (статьи 15, 68 Федерального закона № 131-ФЗ):
· средства на погашение и (или) обслуживание муниципального
долга (статья 142).
Проводимая в настоящее время реформа межбюджетных отношений является неотъемлемой частью проводимых административной и бюджетной реформ. Очевидная необходимость их проведения сегодня требует концентрации значительных и своевременных усилий, так как под угрозу поставлена вся система обеспечения жизнедеятельности, реализуемая на муниципальном уровне. Свое своеобразие на ход этих реформ накладывает реализация целого ряда федеральных законов, также вступивших и вступающих в действие в период 2005-2009 гг., и которые принципиально иным способом регулируют отношения, например, в жилищно-коммунальной сфере (Жилищный кодекс РФ, Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов в коммунальном комплексе, ФЗ «О инвестиционных соглашениях»).
Межбюджетные отношения – это отношения между тремя бюджетными системами различных уровней: федеральный, региональный и муниципальный. Эти отношения утверждены Бюджетным Кодексом, Налоговым Кодексом и Постановлениями Правительства РФ.
Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:
– равенство всех бюджетов РФ, во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
– распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
– равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
– выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
– разграничение (закрепление на постоянной основе и распределение по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ.
На современном этапе межбюджетные отношения занимают более важное место, чем вопросы формирования собственных источников бюджета. Хотя, в основе устойчивости муниципальных финансов выступает собственный бюджет муниципалитета. Под бюджетным регулированием в российском законодательстве понимается перераспределение средств с целью обеспечения в местных бюджетах минимально необходимого уровня доходов. Сегодня, проблемы межбюджетных отношений сведены к взаимоотношениям по вертикали «Бюджет муниципального образования – бюджет субъекта РФ – федеральный бюджет».
С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. Территориальный канал финансирования представлен местным бюджетом. Но, имеет место несбалансированность системы межбюджетных отношений между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Во многом эти проблемы порождены тем, что ни у субъектов РФ, ни у РФ нет по-настоящему консолидированного бюджета.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ гарантируют:
а) закрепление за муниципальными образованьями на постоянной основе (полностью или частично) федеральных и региональных налогов в пределах, обеспечивающих долю собственных доходов местных бюджетов в общем объеме собственных и регулирующих доходов (без учета дотаций, субвенций и других средств финансовой помощи) в размере не менее 70 %;
г) право органов местного самоуправления на образование муниципальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях;
б) обеспечение минимального местного бюджета;
в) право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования; Законы субъекта РФ не должны снижать уровень гарантий местного самоуправления, определенный Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами. Например, подоходный налог с физических лиц. В 1995-96 гг.10 % его зачислялось в федеральный бюджет, а 90 % в бюджет субъекта РФ. В 1997-98 гг. все 100 % данного налога оставлены в распоряжении субъектов РФ.
Усиление централизации управления государством показывает механизм выравнивания бюджетной обеспеченности населения через финансовую помощь. В субъектах РФ довольно широко используется практика дифференцирования нормативных отчислений от налогов в бюджеты муниципалитетов. В различных регионах используется разное сочетание таких налогов (от 1 до 5 видов налогов, в основном – подоходного налога с физических лиц, налога на прибыль, НДС, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество). Принципы дифференциации нормативов по регионам отличаются: в одних субъекта РФ для всех или большинства городов и районов устанавливаются различные нормативы отчислений; в других – все муниципальные образования или большая их часть имеют одинаковые нормативы и только некоторые города выделены в отдельную группу. Подобная политика региональных властей вызывает недовольство местных властей и дает почву для конфликтов. При этом дифференцированные нормативные отчисления от налогов в сравнении с практикой выделения разного рода субсидий, являются для местных властей более предпочтительной формой регулирования их отношений с властями региона, т.к. при использовании дифференцированных нормативов отчислений средства изначально остаются в муниципальном бюджете и являются, таким образом, гарантированным источником доходов.
Еще один из серьезных вопросов в межбюджетных отношениях между различными уровнями бюджетной системы РФ, в частности между местными бюджетами с одной стороны и федеральным и региональным бюджетами с другой стороны является обязанность органов государственной власти РФ или органов власти субъектов РФ компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета возросшие расходы или сокращение доходной части местных бюджетов в ходе их исполнения, возникших в результате принятия ими решения.
Например, закон Ульяновской области «Об организации местного самоуправления в Ульяновской области» предусматривает полное финансовое обеспечение местных бюджетов для осуществления полномочий, определенных органами местного самоуправления. Однако выделяемые бюджетами местных органов финансовые средства далеко не обеспечивают содержание и нормальное функционирование объектов социальной инфра-структуры. Сложность проблемы связана с тем, что нынешнее законодательство четко не прописывает взаимоотношения федерального и местных бюджетов, тогда как принимаемые федеральные законы относительно сокращения налогов и сборов и увеличения бюджетных расходов обычно затрагивают интересы именно органов местного самоуправления; компенсация же средств бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета не всегда означает автоматическую передачу этих средств местным бюджетам.
К сожалению не отрегулированы межбюджетные отношения и бюджетное устройство муниципальных образований и по России в целом (см. табл. 4.2). Из приведенных Н. Кричевским данных следует, что из 2388 млрд. руб. местных доходов 59,7 % обеспечили федеральные и региональные поступления, налоги на доходы физических лиц обеспечили 20,7 %, а муниципальная собственность, включая аренду имущества для использования малым бизнесом привнесла всего 10,2 % доходов местных бюджетов. Анализируя состояние расходов бюджетных средств, автор приходит к выводу, что в 2009 году по сравнению с 2008 годом муниципальное финансирование ЖКХ сократилось на 7,3 %, здравоохранения – на 7,2 %.
Таблица3.2.Доходы, расходы местных бюджетов России в 2009 г. (млрд. руб.) [37]
| Доходы | Сумма | Расходы | Сумма |
| Налоговые поступления, из них: | 719,8 | Управление, в том числе: | 213,6 |
| – налог на имущество физических лиц | 14,2 | – заработная плата | 144,7 |
| – земельный налог | 88,3 | ЖКХ | 447,2 |
| – отчисления из НДФЛ | 494,6 | Образование | 886,3 |
| Неналоговые доходы, в том числе: | 243,5 | Культура | 95,1 |
| – доходы от муниципальн. имущества (аренда) | 118,8 | Здравоохранение и спорт | 278,7 |
| – доходы от приватизациии муниципальн. имущества | 48,8 | Социальная политика | 191,9 |
| Межбюджетные поступления | 1424,7 | Прочие расходы | 327,5 |
| Всего | 2388,0 | Всего | 2440,3 |
| Дефицит | -52,3 |
Кроме того, Н. Кричевский отмечает, что средняя зарплата работников аппаратов управления, численность которых превысила 1 млн. 670 тыс. человек, на 15,8 % превысила уровень средней заработной платы по стране, составив 67,7 % всех управленческих расходов.
Вопросы для обсуждения:
1. Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
2. Какие налоги составляют основу бюджета муниципального образования?
3. Как устроены межбюджетные отношения в РФ?
4. Каковы сегодня основные проблемы межбюджетных отношений?
5. Какое место занимает экономика в формировании местного бюджета?
6. Что относится к собственным доходам местных бюджетов?
7. Проанализируйте состояние доходов и расходов местных бюджетов России за любой из последних лет.