Предложения по законодательному регулированию и развитию социального страхования

Формирование эффективной и цивилизованной системы обязательного социального страхования в стране требует концептуального и законодательного решения ряда крупных задач национального масштаба. Важнейшие среди них:

1. Разработка доктрины системы социального страхования для России, позволяющей определить стратегию развития данного института социальной защиты на длительную перспективу (для 2-3 поколений),его места и роли в социальной политике государства, что в конечном итоге позволит достичь принципиального согласия общества и власти на приемлемый уровень социальной защиты и избегать частых и неоправданных реформ в данной сфере. Например пенсионная реформа не может проводиться два–три раза в течение десяти лет, так как это может вызывать массовые нарушения пенсионных прав целых поколений населения.

2. Принятия пакета законов о пенсионном страховании работающих в производствах с высокими уровнями профессионального риска и проживающих в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, что крайне актуально для России, так как это касается примерно 40-50 % работающих граждан.

3. Принятия пакета законов о социальном страховании по безработице и по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому.

4. Принятие федерального закона о товариществах взаимного страхования, направленного на создание организационных некоммерческих самоуправляемых структур страхователей и являющихся одновременно страховщиками в области социального страхования. Можно без преувеличения сказать – доверие и сотрудничество в деле организации системы социального страхования – это не роскошь, а необходимое условие для эффективно функционирующей экономики.

Образно говоря: социальное страхование без всякой натяжки можно сравнить с нервной системой социальной политики государства, которая чутко реагирует на потребности в защите живого общественного организма.

Понятно и то, что социальное страхование не универсальный механизм социальной защиты «на все времена». Оно зависит от состояния экономики, рынка труда, демографических условий развития общества и ряда других факторов. Например, структурные преобразования экономики, рост дифференциации в доходах населения, долгосрочные демографические изменения, рост продолжительности жизни населения – эти и ряд других «вызовов» требуют модернизации экономических, правовых и организационных механизмов институтов социального страхования, выработки непростых решений со стороны правительства, социальных партнеров и с учетом мнения международных организаций.

При этом, ясно одно: социальное страхование на протяжении целого столетия является основной формой социальной защиты и будет играть такую роль, по крайней мере, еще столетие. Оно, вне всякого сомнения, является достижением и достоянием всего человечества.

Лучше всего застрахован богатый[15]

И.В. Михалев, руководитель аппарата Комитета
Совета Федерации по социальной политике,
кандидат социологических наук

Реформирование обязательного медицинского страхования привлекает внимание не только самого широкого круга специалистов, но и простых людей, которых эта проблема затронет в первую очередь, поэтому любые изменения в сфере здравоохранения требуют тщательной проработки и взвешенной оценки.

Конституция гарантирует российским гражданам бесплатную медицинскую помощь. Однако существует огромный разрыв между установленным конституционным правом и объемом финансовых ресурсов, направляемых в эти сферы, соответственно между конституционными гарантиями и практикой здравоохранения.

Одной из основных составляющих системы финансирования здравоохранения наряду с бюджетным финансированием, расходами организаций на медицинское обслуживание своих работников и, наконец, затратами самого населения является обязательное медицинское страхование.

В существующей системе медицинского страхования, развивающейся с введением в действие Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", накопилось много проблем, главная из которых - недостаток средств. По данным Федерального фонда обязательного медицинского страхования, программа государственных гарантий Российской Федерации по обеспечению населения бесплатной медицинской помощью в 2002 году была выполнена на 93 процента, в том числе ее составная часть - программа обязательного медицинского страхования - на 55,4 процента, в то время как бюджетная часть программы была профинансирована на 156,6 процента.

Органы исполнительной власти не в достаточной мере уплачивают страховые взносы на медицинское страхование неработающего населения, направляя средства на здравоохранение, минуя систему медицинской страховки. В результате возникает недофинансирование по тем статьям расходов, которые покрываются за счет средств обязательного медицинского страхования и прямо влияют на качество медицинского обслуживания населения: заработная плата работников медицинских учреждений, медикаменты, питание и прочее.

Сложились существенные различия в нормативах на душу населения территориальных программ обязательного медицинского страхования. Отклонения от норматива по базовой программе страхования как в одну, так и другую сторону составили 3-4 раза и более. За истекший период подавляющее число регионов не сумело обеспечить финансирование гарантированного законом минимального объема бесплатных медицинских услуг, определенного базовой программой обязательного медицинского страхования, поэтому часть медицинских услуг, предусмотренных этой программой, и услуги повышенного качества стали переноситься в сферу платной медицины.

Платные услуги в ряде случаев предоставляются в первоочередном порядке, увеличивая время ожидания для тех, чье лечение оплачивается за счет средств обязательного медицинского страхования или бюджета. Таким образом, уровень и объем медицинского обслуживания стали зависеть от платежеспособности пациентов.

Нехватка денег у Федерального фонда обязательного медицинского страхования, основные доходы которого формируются по ставке единого социального налога 0,2 процента, не позволяет полностью осуществлять выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов страховки в рамках базовой программы.

При этом доля уровня расходов на здравоохранение в ВВП России составляет менее трех процентов, в то время как в странах Западной Европы этот показатель равен 6-7 процентам, в США - более 14 процентам.

В условиях дефицита средств действующая система обязательного медицинского страхования не обеспечивает права гражданина на выбор врача и лечебного учреждения. Сохранение сметного финансирования медицинских организаций, при котором расходы на их содержание определяются в зависимости от количества коек и штатной численности, не стимулирует врачей к оказанию качественной медицинской помощи.

Президент Российской Федерации в течение трех лет в своих посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации обращался к проблеме совершенствования обязательного медицинского страхования. Еще в 2001 году была поставлена задача сформировать законодательную базу для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи. В апреле 2003 года на заседании президиума Госсовета Российской Федерации в городе Тамбове была одобрена концепция модернизации этой системы.

Ее цель состоит в обеспечении условий устойчивого финансирования медицинских организаций. Для достижения этой цели предполагается усиление централизации средств в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования для оказания необходимой помощи регионам, а также регионам, которые не в состоянии уплачивать взносы за неработающее население в полном объеме.

Предполагается также софинансирование страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения из федерального бюджета в субъектах Российской Федерации, заключивших многосторонние соглашения и обеспечивающих внесение своей доли страховых взносов в полном объеме.

Неотъемлемой частью модернизации медицинского страхования является внедрение стандартов медицинской помощи, совершенствование сети лечебно-профилактических учреждений, а также изменение их статуса с целью повышения эффективности обслуживания.

В 2003-2004 годах Пенсионным фондом Российской Федерации реализуется программа оказания адресной медицинской помощи пенсионерам за счет дополнительных платежей. Это финансирование осуществлялось из расчета 525 рублей в год на одного неработающего пенсионера в 2003 году и 580 рублей - в 2004 году на основе соглашений, заключаемых с органами исполнительной власти отдельных субъектов Российской Федерации, прежде всего готовых профинансировать свою часть страховых взносов.

Предварительные итоги участия Пенсионного фонда Российской Федерации в дополнительном финансировании страхования неработающих пенсионеров показывают действенность данного механизма. Это стимулирует субъекты Российской Федерации к уплате в полном объеме страховых взносов и повышение эффективности использования имеющихся средств. Деньги направляются в лечебные учреждения на оплату оказанных медицинских услуг в соответствии с утвержденными стандартами оказания медицинской помощи. На индивидуальных лицевых счетах нарастающим итогом отражаются сведения об объемах и стоимости медицинских услуг. Все это увеличивает заинтересованность учреждений здравоохранения в предоставлении медицинских услуг, ориентированных на реальные потребности людей.

Несмотря на указанные возможности использования данных персонифицированного учета в обязательном медицинском страховании, представляется разумным оценить расходы на введение такой системы, а также определить реальные возможности Пенсионного фонда Российской Федерации по переработке такого массива информации.

Полная реализация определенных концепцией принципов модернизации обязательного медицинского страхования требует принятия соответствующего законодательного акта. Вместе с тем следует отметить, что экономическое обоснование такого законопроекта должно включать ряд параметров, которые в свою очередь в ближайшее время подвергнутся существенному изменению в связи с планируемым снижением единого социального налога и реформированием межбюджетных отношений. Очевидно, что модернизация такой социально значимой системы, как обязательное медицинское страхование, требует комплексной оценки всех влияющих на нее факторов.

Социальное государство в России – выбор времени

В.М. Анисимов, заместитель руководителя аппарата
Комитета Совета Федерации по социальной политике,
кандидат экономических наук

Опыт развитых стран свидетельствует, что без планомерного, направляемого государством развития социальной сферы, науки и образования, разработки и внедрения в производство новых технологий динамичное развитие экономики и высокий уровень жизни невозможны.

Россия, провозгласившая себя социальным государством, официально зафиксировала это в ст.7 Конституции: "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Социальные права, гарантируемые гражданам, прописаны в следующих статьях Основного закона страны:

· на труд и его оплату (п. 1-4 ст. 37);

· на отдых (п. 5 ст. 37);

· на защиту материнства, детства и семьи (ст. 38);

· на социальное обеспечение (ст. 39);

· на жилище (ст. 40);

· на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41);

· на экологическую безопасность (ст. 42);

· на образование (ст. 43);

· на участие и доступ к культурной жизни (ст. 44).

Однако сама по себе декларация о социальном государстве не превращает в таковое Россию автоматически. Для его становления, развития и укрепления требуется и теоретическое обоснование концептуальных основ формирования эффективной социальной рыночной экономики и политики, обеспечивающей занятость, достойную заработную плату, развитое социальное страхование, поддержку семьи, материнства и детства, престарелых, молодежи и т.д., и разработка комплексной программы мер и механизмов их реализации всеми ветвями и уровнями государственной власти и местного самоуправления.[16]

Социальным государство становится при достижении баланса во взаимодействии основных соци­альных и политических сил в обществе. Оно выделяет приоритетные сферы и определяет меры, спо­собствующие достижению поставленных целей:

· поддержание занятости (проведение эффективной кадровой политики, обеспечение гражданам свободы выбора места жительства и возможности продуктивно трудиться, стимулирование организа­ции современных производств и рабочих мест, защита трудовых прав и интересов работников в рам­ках социального партнерства; содействие общественно полезному и эффективному предпринима­тельству);

· проведение политики доходов (формирование эффективной системы налогообложения; уста­новление государственных гарантий в сфере оплаты труда, обеспечивающих воспроизводство рабочей силы; контроль за инфляцией);

· улучшение жизнеобеспечения населения (поддержание и развитие коммунальной инфраструктуры, транспорта и связи);

· совершенствование системы социальной защиты граждан (разработка и реализация государ­ственных программ борьбы с бедностью, комплексной защиты населения, в первую очередь слабозащищенных категорий, от социальных рисков; реформирование системы социального страхования, в том числе пенсионного и медицинского);

· охрана окружающей среды (обеспечение экологической безопасности страны и достойного качества жизни и здоровья населения при условии сохранения природных систем, поддержания их це­лостности и жизнеобеспечивающих функций);

· формирование социокультурной среды (повышение роли и качества общего и профессиональ­ного образования; сохранение национальных языков и культуры народов, населяющих Российскую Федерацию).

Подтверждением социальной, политической, идеологической и нравственной зрелости социального государства, общества в целом является становление и развитие института социального партне­рства как регулятора социально-трудовых отношений.

Для реализации положений ст. 7 Конституции Российской Федерации требуются согласованные действия всех ветвей государственной власти и общественных объединений. Чтобы весь механизм четко работал, необходимо принять федеральный закон "Об основах социальной политики", который определил бы права и обязанности всех ее субъектов - государственных органов, органов местного самоуправления, бизнеса и общественных объединений.

Важнейший инструмент социальной политики - социальная защита. Согласно определению МОТ, она включает комплекс мер:

· стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности;

· предотвращение основных социальных рисков и компенсацию части доходов в случае их воз­никновения с помощью механизмов социального страхования;

· предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участника­ми системы страхования;

· обеспечение доступа граждан к образованию и медицинской помощи.

Реализацию гарантированных гражданам Конституцией социальных прав (являющихся одновре­менно ориентирами для социальной и экономической политики социального государства), а также порядок их предоставления обеспечивают устанавливаемые государственные социальные стандарты (ГСС), которые необходимо закрепить в соответствующем федеральном законе, охватывающем все основные сферы социальных отношений оплату труда и трудовые отношения; поддержание занятос­ти и помощь безработным; пенсионное обеспечение; медицинское обслуживание и снабжение ле­карственными средствами; сферы коммунальных и бытовых услуг, образования и профессиональной подготовки, науки, культуры, социального страхования и т.д.

Представляется настоятельной необходимость гармонизации законов в сфере доходов: в стране от­сутствует единый концептуальный подход к регулированию заработной платы и увязке ее с размерами пенсий и ресурсным обеспечением.

С особой остротой в нашем обществе стоят проблемы социальной поддержки молодежи, профи­лактики детской беспризорности и безнадзорности. Основными причинами их возникновения и рос­та являются разрушение прежней государственной инфраструктуры социализации и общественного воспитания детей без формирования эффективной новой, адаптированной к условиям рыночных отношений, рост бедности и имущественного расслоения населения. В этой связи чрезвычайно актуальными остаются вопросы принятия федерального закона об основах государственной молодежной политики и возвращения к разработке законопроекта о профилактике насилия в семье и обществе.

Провозглашение Российской Федерации социальным государством - цель, достижение которой потребует огромных усилий. Пока мы находимся в самом начале трудного пути.

О состоянии занятости и трудовой миграции населения
в странах СНГ в 2003 году

Н.Д. Подшибякина, заместитель Генерального

секретаря Всеобщей конфедерации профсоюзов,
кандидат экономических наук

А.А. Прохоров, заместитель заведующего

Социально-экономическим отделом Исполкома
Всеобщей конфедерации профсоюзов