Основные подходы к формированию государственной и муниципальной собственности
Общий подход к формированию состава объектов муниципальной собственности может основываться на принципе соответствия исполняемым на уровне местного самоуправления функциям, которые прямо связаны с предметами ведения местного самоуправления, определенными федеральным законодательством (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст.6).
Например, наличие в муниципальной собственности учреждений здравоохранения и образования связано с выполнением функций организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования. Создание и обеспечение функционирования муниципальных предприятий, обслуживающих жилищное и коммунальное хозяйство, вызвано возложенными на местное самоуправление обязанностями по содержанию и использованию муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений, муниципальному дорожному строительству и озеленению территории муниципального образования, организации, содержанию и развитию муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации и т.д.
Основные способы формирования муниципальной собственности можно разделить на две основные категории:
- административные;
- гражданско-правовые.
К административным способам относятся:
- передача объектов государственной собственности в собственность муниципального образования в порядке разграничения собственности между уровнями власти;
- формирование собственности через взимание налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет.
К гражданско-правовым способам относятся:
- формирование муниципальной собственности в результате коммерческой и некоммерческой деятельности муниципальных предприятий учреждений;
- приобретение имущества по сделкам и по иным основаниям, предусмотренным законодательством.
Аналогичная ситуация наблюдается и при формировании государственной собственностью. При этом на государство еще в большей степени, чем на муниципалитет возложены обязательства обеспечения своих граждан производством общественных благ, оказанию социальных услуг и т.п.
До начала реформ 90-х годов не существовало разграничения собственности на государственную и муниципальную. Прежде местные Советы распоряжались частью выделенной им государственной собственностью.
Распоряжение объектами, переданными на их баланс, было существенно ограниченно именно потому, что они являлись собственностью не местных Советов, а всего государства в целом, которое одно в лице своих центральных органов обладало правом пользования, распоряжения и владения ими и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского, краевого или центрального государственного органа. Отсюда вытекает основная проблема того времени – отсутствие стимулов у местных советов к эффективному управлению этой собственностью.
Право государственной и муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы формирования государственной и муниципальной собственности.
Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти.
В большей степени отвечает интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности по средствам гражданско-правовых договоров и сделок.
Органы государственной власти, органы власти субъектов федерации и власти муниципальных образований вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы нижестоящего уровня власти местного самоуправления в равное положение с контрагентом.
Право государственной и муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения государственной и муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам органов государственной власти и муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.
Способами формирования государственной и муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав. Формирование государственной и муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, создания новых объектов, передачи, приватизации, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства и т.д.
3. Разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями
Процесс формирования государственной и муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Порядок формирования государственной и муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года №114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этих актов была сформирована государственная и муниципальная собственность на уровне федерации, в субъектах федерации, в районах и городах субъектов федерации. Впоследствии, с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уравнявшего в правах все муниципальные образования, начался еще последующий процесс разграничения муниципальной собственности между муниципальными образованиями различных типов.
Основной особенностью данного этапа является реализация представленного способа формирования государственной и муниципальной собственности волей одной стороны – Правительством Российской Федерации.
В условиях отсутствия избранных глав субъектов федерации и института местного самоуправления Правительство Российской Федерации имело единоличную возможность реформирования отношений по поводу разграничения государственной собственности на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
В результате на местный уровень самоуправления было передано огромное количество объектов социальной сферы и делегированы полномочия без должного финансового обеспечения. В последствие отсутствие надлежащего финансирования переданных полномочий и объектов имущественного комплекса привело к потере значимой части данных объектов (приватизация зданий детских садов, парков и скверов, спортивных комплексов и т.д.) или ухудшению их физического состояния.
Правительство Российской Федерации при реализации задач по формированию государственной и муниципальной собственности, как уже отмечалось ранее, наделено правом передачи объектов государственной собственности в собственность субъектов федерации или муниципальную волей одной стороны.
При этом органы власти субъектов федерации, будучи нижестоящими в иерархии государственной власти полностью лишены возможности отказаться от объектов собственности, которые им передаются с верху.
Муниципалитеты, будучи не зависимыми и неподчиненными органам государственной власти по законодательству и Конституции РФ и в соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении, официально могли не брать на баланс многие предприятия социальной сферы (ЖКХ, муниципального транспорта, средне-образовательные учреждения, детские сады и т.д.), передаваемые после 1995 года (год ратификации Хартии о местном самоуправлении). Но на практике все было иначе: в условиях огромной финансовой зависимости местных бюджетов было невозможно определять самостоятельный политический курс развития. При этом на уровень муниципалитетов отдавались низко рентабельные и убыточные предприятия и объекты. Данный момент стал основой исторического факта, обуславливающего особенности и проблемы управлении муниципальной собственностью на современном этапе.
В соответствии с приложением № 3 к вышеназванному постановлению (№114-рп) в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились
- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты находятся в государственной или муниципальной собственности;
- внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;
- отчуждение находящихся в государственной и муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцами муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.
Российская приватизация носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где передача в частные руки государственного имущества решала задачу повышения эффективности отдельных предприятий, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности, т.е. решить задачи изменения экономического базиса общества.
Так, в начале 1992 года, несмотря на процесс передела государственного имущества в ходе спонтанной (или «номенклатурно-бюрократической») приватизации, государственная форма собственности оставалась преобладающей, а предприятия государственного сектора обеспечивали две трети всего товарооборота.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил право населения и органов местного самоуправления определять порядок и условия приватизации муниципальной собственности. На практике приватизация проводилась комитетами госимущества без всякого согласования с местными органами. А в результате лучшие предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные предприятия ушли из ведения местных органов самоуправления. У них остались убыточные, ущербные объекты, с которыми иметь дело было тем более трудно, что их оказалось слишком много.
Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступали в полном объеме в местный бюджет. С одной стороны, продажа (приватизация) имущества способствует упрочению финансовых ресурсов, с другой стороны, органы местного самоуправления могут избавиться от убыточных предприятий или объектов и тем самым сократить расходы на финансирование деятельности и содержание этих объектов, предприятий.
Важнейшим документом в области приватизации муниципального имущества являлась местная программа приватизации.
Приватизация, как процедура перераспределения собственности, должна служить решением следующих задач:
- повысить эффективность использования активов;
- усовершенствовать систему управления, сделав ее корпоративной;
- расширить доступ предприятия к капиталам;
- обеспечить конкурентоспособность предприятий за счет внедрения новых технологий и передового опыта;
- сформировать новых владельцев, которые стали бы более эффективными собственниками;
- увеличить поступление средств в казну за счет более эффективной работы предприятий;
- обеспечить более справедливое распределение прибыли.
В зависимости от конкретной ситуации государство может разными способами передавать свое имущество в частную собственность. Согласно действующему законодательству основными способами могут быть (рис.2.3.):
- преобразование государственных предприятий в акционерные общества (акционирование) с последующей процедурой отчуждения их акций в частную собственность;
- продажа акций, находящихся в собственности государства, а также передача иных вкладов в уставный капитал частных юридических лиц;
- продажа государственного имущества (зданий, сооружений, земельных угодий и т.п.) частным лицам;
- возвращение государственной собственности ее бывшим частным владельцам и др.
|
|
 | |||||||||
 | |||||||||
| |||||||||
|
|
Рис.2.3. Юридические способы приватизации.
Приватизация, являясь процедурой распределения собственности (перераспределение между государственной и частной собственностью), в период создания акционерных обществ, как правило, основывается не на отсуждении имущества путем его купли – продажи или на безвозмездной основе, а опосредуются движением акций или переходом собственности на акции, и только затем может произойти изменение собственности непосредственно на вещное имущество. Существование акции означает, что в собственности государства имеется разных размеров портфель акций различных предприятий страны, отражающих динамику и состояние в каждый момент времени перераспределительных отношений собственности между государством и остальными собственниками.