Форми і методи фінансового вирівнювання

Протягом останніх десятиріч як розвинуті країни, так і країни, що розвиваються, виявляють глибоке зацікавленість впровадженням децентралізації управління. У західних країнах децентралізація є ефективним інструментом, що застосовується для реорганізації уряду в напрямку надання державних послуг у найбільш ефективний спосіб. Країни, що розвиваються, переходять до децентралізації управління з метою позбутися неефективності та неекономічності надання державних послуг, макроекономічної нестабільності, а також щоб прискорити процес економічного зростання. В Україні, як уже зазначалося, теорію фінансового вирівнювання не розроблено. Немає й відповідної практики. Перерозподіл фінансових ресурсів у бюджетній системі здійснюється в рамках регулювання доходів бюджетів. Необхідність запровадження в Україні фінансового вирівнювання зумовлена рядом об'єктивних причин:

1. Це нерівномірність територіального розміщення продуктивних сил, яка зумовлює диференціювання податкової бази регіонів та територій України. Причому, як свідчить досвід, диференціація податкової бази зростає. Зміщуються центри її розміщення. Порівняно зменшується роль традиційних індустріальних областей і зростає значення столиці держави. Ще більш занепадає податкова база аграрних регіонів України.

2. Необхідність фінансового вирівнювання зумовлюється значною диференціацією обсягів витрат у сфері надання державних і громадських послуг та цін на ці послуги. З урахуванням екологічної забрудненості більш високі витрати на ці послуги несуть східні регіони України та регіони зони Чорнобильської катастрофи. Зростає ціна таких послуг у столиці держави та в інших великих міських агломераціях.

3. Гарантовані Конституцією України соціально-економічні права громадян України зумовлюють проведення центральною владою ефективних заходів із забезпечення єдиних стандартів державних і громадських послуг на всій території держави. Сьогодні такі стандарти не розроблено і вони не забезпечуються. Внаслідок цього сформувався й поглиблюється розрив у рівнях життя в окремих регіонах України, в міській і сільській місцевостях.

4 Необхідність фінансового вирівнювання зумовлюється потребами передачі від центральної влади на місцевий рівень значної частини видатків, не властивих для її конституційних функцій. Такі видатки більш ефективно здійснюватимуться на місцевому рівні. Це стосується видатків з фінансування освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту та деяких інших.

5. Необхідність фінансового вирівнювання зумовлено і так званими зовнішніми ефектами соціальних виплат. Це означає, що послугами, які фінансуються з бюджету однієї адміністративно-територіальної одиниці, користуються і жителі інших територіальних одиниць, але їхні владні органи при цьому не несуть ніяких витрат.

Правова основа регулювання доходів бюджетів має досить загальний характер і визначена розділом IV „Міжбюджетні відносини" Бюджетного кодексу України.

Основними інструментами, за допомогою яких здійснюється регулювання доходів бюджетів, є:

• власні та закріплені доходи;

• регульовані доходи;

• нормативи відрахувань від регульованих доходів;

• дотації та субвенції;

• міжбюджетні взаєморозрахунки.

Успіх реформування в напрямку фіскальної децентралізації тісно пов'язаний з розподілом відповідальності у державному секторі в розрізі територіальних органів влади. Скрізь у світі відомі загальні засади побудови децентралізованої системи міжбюджетних відносин - це розподіл повноважень для здійснення урядових функцій та надання бюджетних послуг, а також повноважень з отримання доходів, побудова системи міжбюджетних трансфертів та здатність місцевих урядів брати позики.

Міжбюджетні відносини— це сукупність правовідносин між державою, Автономною Республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо розмежування фінансових ресурсів між видами бюджетів та органів влади для забезпечення виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України. Основна мета міжбюджетних відносин полягає у встановленні справедливого та неупередженого розподілу публічних фінансів, забезпеченні відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами, та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень. Тому Бюджетним кодексом запроваджені нові засади побудови міжбюджетних відносин:

- розмежування видів видатків між видами бюджетів і відповідальність за їхнє фінансування та виконання;

- порядок вирівнювання спроможності місцевих бюджетів за рівнем надання бюджетних послуг, для чого застосовується фінансовий норматив у розрахунку на одного мешканця;

- розмежування видів доходів місцевих бюджетів на доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів з державного бюджету, та доходи, що не враховуються;

- прозорий та простий порядок розподілу міжбюджетних трансфертів, диференціацію видів трансфертів на умовні та безумовні трансферти;

- компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок наданих державою податкових пільг.

Міжбюджетний компонент в Україні має вирішувати такі основні завдання:

- окреслити чіткий розподіл видатків, з одного боку, між державою та місцевими бюджетами, а з іншого - між рівнями місцевих бюджетів з метою посилення їх відповідальності за ефективність видатків і тим самим поліпшити ефективність видаткової політики. Коли органи влади будь-якого рівня чітко розуміють, за які суспільні послуги відповідають вони, і лише вони, посадові особи не зможуть більше перекладати на когось іншого вину за низьку ефективність видатків. Крім того, чіткий розподіл повноважень на здійснення видатків дозволятиме проводити співставлення видаткових потреб місцевих бюджетів, що необхідно для формульного визначення обсягів трансфертів;

- забезпечити більшу стабільність і передбачуваність потоку коштів, які отримують місцеві бюджети з метою поліпшення бюджетного планування та усунення загроз подальшого нагромадження бюджетної заборгованості;

- з метою дотримання макроекономічної стабільності встановити па стадії планування суворе бюджетне обмеження загального обсягу видатків місцевих бюджетів, що гарантуватиме спроможність уряду контролювати сумарні видатки при наданні достатньої свободи місцевим органам влади в плані вибору: як використати наявні в них бюджетні кошти;

- створити більш дієві стимули для органів місцевого самоврядування до ефективного витрачання коштів, що забезпечується тим, що всі додаткові ресурси, одержані внаслідок ощадливого витрачання коштів, залишаються в їхньому розпорядженні;

- звільнити місцеві бюджети від тягаря фінансування програм соціального захисту, що ухвалюються й контролюються в центрі;

- здійснити вирівнювальні заходи, що дозволять забезпечити справедливий розподіл суспільних послуг між усіма бюджетами країни в такий спосіб, щоб місцеві органи влади мали однакові загальні доходні можливості для надання суспільних послуг, за які вони відповідають;

- забезпечити простоту, прозорість й об'єктивність розподілу трансфертів, позбавити учасників бюджетного процесу можливостей маніпулювати ними і спростити механізм адміністрування трансфертів;

- запровадити механізми, які забезпечать повне і вчасне виконання трансфертних зобов'язань;

- встановити суворе обмеження суми боргу і запозичень державного і місцевих бюджетів.

Основним інструментом міжбюджетного вирівнювання є міжбюджетні трансферти.

Міжбюджетні трансферти- це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Міжбюджетні трансферти поділяються на:

– дотацію вирівнювання;

– субвенцію;

– кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

– інші дотації.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам:

– дотація вирівнювання бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Київ, Севастополь, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського (АР Крим) і обласного значення;

– субвенція на здійснення програм соціального захисту;

– субвенція на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, установлених державою;

– субвенція на виконання інвестиційних проектів;

– інші субвенції.

Основним видом міжбюджетних трансфертів є дотація вирівнювання та зворотне їй вилучення коштів. Дотація вирівнювання надається бюджетам нижчого рівня і визначається як перевищення обсягу видатків, обчислених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, над відповідними (визначеними Кодексом) доходами бюджетів. Вилучення коштів визначається у протилежному порядку. Отже, дотація вирівнювання і вилучення коштів є формою бюджетного регулювання забезпечення збалансованості бюджетів усіх рівнів. Формула вирівнювання - це математична модель, яка зумовлює розміри доплати відповідній території чи її внесків на основі об'єктивних факторів і критеріїв.

Бюджетним Кодексом (ст.98) передбачена така процедура розрахунку і призначення трансфертів вирівнювання.

1.У Державному бюджеті України затверджуються обсяги дотації вирівнювання та субвенціїокремодля бюджету Автономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в АР Крим) та обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються доДержавного бюджету України змісцевих бюджетів.

2.Дотація вирівнюваннябюджетам міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в АР Крим) та обласного значення та районних бюджетів розраховується за формулою:

ДВ = Вид. – КД,

де, ДВ - дотація вирівнювання;

Вид. – видатки, визначені бюджетним кодексом, обраховані із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів;

КД - кошик доходів, визначених бюджетним кодексом.

3. Обсяг кошика доходіввідповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможностібюджету міста чи району

4. Індекс відносної податкоспроможностіс коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди територіальної одиниці співставно з аналогічним середнім показником по Україні в розрахунку на одного мешкання; при визначенні цього індексу кошик доходівзбільшується на суму втрат у доходах, зумовлених наданням пільг платникам податків відповідними місцевими радами.

5.Індекси відносної податкоспроможностівідповідних бюджетів неможуть змінюватися і переглядатися частіше, ніж один раз на три роки.

6. Дотація вирівнюваннябюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів розраховується за формулою:

ДВ = Вид. - Пр. ПД,

де, Пр. ПД – прогнозні показники доходів, визначених бюджетним кодексом.

7. Якщо прогнозні показники доходівбюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в АР Крим) та обласного значення бюджетів перевищують розрахунковий обсяг видатківвідповідного бюджету, то встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України.

8. Міські міст Києва, Севастополя, міст республіканського (в Автономній Республіці Крим) та обласного значення, районні ради можуть передбачатиу відповідних бюджетах дотації вирівнюваннябюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів. Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на виконання державних програм соціального захисту населення регламентується Бюджетним кодексом і Постановою Кабінету Міністрів України від 4.04.2002 р. №256 «Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету». Пункт 4 ст. 89 Бюджетного кодексу, Закон про Державний бюджет визначають програми, які фінансуються за рахунок субвенції з державного бюджету,зокрема:

- пільги ветеранам війни і праці;

- допомога сім'ям з дітьми;

- додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг;

- компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Фінансування зазначених видатків здійснюється в межах обсягів, передбачених у місцевих бюджетах. При цьому фінансування додаткових соціальних гарантій місцевих органів влади за рахунок субвенції забороняється. Місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення в розрахунок міжбюджетних трансфертів не включаються і фінансуються за рахунок доходів, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. У зарубіжній практиці склалося кілька основних форм фінансового вирівнювання:

– вертикальне фінансове вирівнювання;

– горизонтальне фінансове вирівнювання;

– вирівнювання доходів місцевих органів влади;

– вирівнювання видатків цих органів влади.

Методи фінансового вирівнювання- це способи його здійснення на основі використання таких інструментів, як:

– фонди фінансового вирівнювання (еквалізаційні фонди);

– загальні та спеціальні трансферти;

– внески територій;

– розподілені й передані податки та інші.

Основні види систем фінансового вирівнювання:

– Перша з них ґрунтується на тому, що необхідні для фінансового вирівнювання ресурси акумулюються в бюджеті центрального уряду, а потім перерозподіляються на користь окремих територій, які потребують допомоги.

– Друга система фінансового вирівнювання ґрунтується на засадах самофінансування, тобто необхідні для вирівнювання ресурси акумулюються в спеціальних фондах самими територіями без участі бюджету центрального уряду.

Такі системи характерні для горизонтальної форми вирівнювання в окремих країнах. За рахунок трансфертів формується значна частина доходів місцевих бюджетів зарубіжних країн: у Румунії - 79%, Болгарії - 78%, Угорщині - 66%, Латвії - 68%, Словенії - 67%, Великобританії -77%, у Нідерландах - 60%. У деяких країнах трансферти формують незначну частину доходів місцевих бюджетів: у Швеції - 19%, Франції - 25%, у Данії 24%.

У країнах із стабільною економікою головну роль відіграють незв'язані трансферти (ФРН, Франція, Швеція), у країнах з перехідною економікою (Польща, Латвія) - зв'язані. Практикується також надання такого виду субвенцій, як доповнюючі (США). Величина даних субсидій може зростати зі збільшенням витрат органів місцевого самоврядування на цілі, що передбачені загальнодержавними програмами.

Джерелами виплати бюджетних трансфертів можуть бути відрахування частки надходжень від одного або декількох податків, що сплачуються до Державного бюджету; щорічні асигнування з Державного бюджету. У розвинених країнах перевагу надають першому джерелу, а в країнах з перехідною економікою - часто вміру політичних мотивацій та можливостей бюджету вищого рівня - бюджетним асигнуванням.

Розглянемо для прикладу, яким чином функціонує система фінансового вирівнювання у Швеції. Тут система фінансового вирівнювання дістала назву системи Робіна Гуда. Автори дослідження "Місцеве самоврядування у Швеції" зазначають, що потреби в комунальних послугах і місцеві умови для їх надання в різних комунах неоднакові. Є залежність між віковою структурою населення і рівнем потреб у послугах. Висока частка дітей дошкільного віку і високий рівень зайнятості населення жіночої статі збільшує потребу в дошкільних закладах. Велика кількість дітей шкільного віку вимагає збільшення місць у школах. Збільшення чисельності громадян похилого віку спричиняє додаткову потребу в закладах для таких людей.

Затрати на комунальні послуги відрізняються також у комунах залежно від географічних та кліматичних умов. Малозаселені райони вимагають більших затрат. Водночас висока густота населення спричиняє додаткові витрати. Усі ці та інші фактори приводять до того, що комуни зобов'язані здійснювати неоднакові витрати.

У той же час комуни мають і неоднакові доходи: одні - більші, інші - менші. Це пов'язано з різною доходною базою, яку вони самостійно оподатковують. Для визначення рівня можливостей кожної комуни щодо формування її доходів шведські економісти використовують кілька показників:

– середньокомунальну податкоспроможність - розраховується шляхом поділу суми доходів, котрі підлягають комунальному оподаткуванню по всій країні, на загальну кількість жителів держави;

– податкоспроможність окремої комуни - визначається шляхом поділу суми доходів в окремій комуні, що підлягає її комунальному оподаткуванню, на кількість жителів цієї комуни.

Таким чином, одні комуни мають більшу податкоспроможність, ніж середньокомунальна, інші - меншу.

Основні фактори, що впливають на цей показник, такі:

– частка населення, яка працює;

– рівень доходів населення;

– вікова структура населення;

– господарська структура;

– структура забудови комуни та ін.

Податкоспроможність кожної комуни визначає її можливості фінансувати виграти на надання громадських послуг. Отже, з одного боку, в кожній комуні складаються різні обсяги витрат, з другого - різні можливості щодо фінансування їх. Фінансове вирівнювання зводиться до того, що вирівнюються можливості комун фінансувати ці витрати і вирівнюються самі витрати. Це означає: вирівнюються їхні доходи й видатки. За інших умов, вважають у Швеції, зростав би розрив між рівнями розвитку окремих комун з усіма негативними наслідками.

Нову систему фінансового вирівнювання у Швеції прийнято риксдагом (парламентом) восени 1995 р. і введено з 1996 р. Система побудована таким чином, що вирівнювання здійснюється виключно за рахунок фінансових ресурсів самих комун, тобто на засадах самофінансування. До цього фінансове вирівнювання здійснювалося за рахунок субсидій із бюджету центрального уряду. З 1996 р. державні субсидії використовуються для загальної фінансової підтримки місцевого самоврядування, а також для регулювання відносин комун і ландстингів (губерній).

Фінансове вирівнювання здійснюється у два етапи:

1. Вирівнювання доходів. Середньокомунальну податкоспроможність по Швеції визначено в обсязі 100 тис. шведських крон. Це середній доход на одну людину по країні, що підлягає комунальному оподаткуванню. Комуни, які мають середній доход на одного жителя менше 100 тис. крон, отримують субсидію. Ті, доход котрих становить більше 100 тис. крон на одну людину, сплачують внески до фонду субсидій. Розміри субсидій і внесків розраховуються як різниця між середньокомунальною податкоспроможністю по Швеції і власною податкоспроможністю кожної комуни, помноженою на
чисельність жителів комуни, а також на попередньо встановлену податкову ставку ( до 1998 р. цю ставку було визначено в обсязі 95% від середньої комунальної податкової ставки, яка склалася в 1995 році).

2. Вирівнювання витрат на більшість видів послуг, що
надаються комунами. Визначено сфери діяльності, котрі враховуються при вирівнюванні витрат, а також фактори, що впливають на рівень цих витрат. Комуни, які мають високі структурні витрати, отримують субсидії. Ті, що мають малі структурні витрати, роблять внески до спільної каси субсидій. Що стосується України то, фінансове вирівнювання так званих "бідних" і "багатих" територій слід забезпечувати не за рахунок регульованих доходів, а лише на основі системи бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Саме на цих засадах здійснюється фінансове вирівнювання у всіх розвинених країнах. Механізм фінансового вирівнювання має забезпечити створення відносно однакових умов для проживання громадян України на всій території держави. На відміну від інших європейських країн, ми маємо разючі відмінності між рівнем та якістю життя у містах та селах, різних за географією та політичною вагою регіонах, що є свідченням, по суті, відсутності державної регіональної політики. Слід у законодавчому порядку визначити рівень державних мінімальних соціальних стандартів, які забезпечуються органами місцевого самоврядування на всій території України. Відповідно до потреб забезпечення державних мінімальних соціальних стандартів, кожен орган місцевого самоврядування повинен мати знову ж таки законодавче гарантований мінімальний бюджет і доходну базу.

Заходи фінансового вирівнювання мають охопити лише території, які не можуть за рахунок власної доходної бази сформувати гарантовані мінімальні бюджети, а також території, що мають значні надлишки фінансових ресурсів, порівнюючи із середньодушовою забезпеченістю в державі.

Потреби органів місцевого самоврядування у трансфертах із державного та регіональних бюджетів мають визначатись на основі нормативно-розрахункових методів. Світовий досвід свідчить: у систему заходів фінансового вирівнювання включаються території, які мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% від середньої по країні і території, що мають відповідну базу на душу населення обсягом більше 120% від середньої по країні.

Потребує розв'язання проблема акумуляції фінансових ресурсів для формування трансфертних фондів (фондів фінансового вирівнювання). За умов України фонди фінансового вирівнювання доцільно створити на рівні Державного бюджету України, а також на рівні республіканського бюджету Автономної Республіки Крим. обласних бюджетів, міських бюджетів Києва та Севастополя. Доцільно, щоб кошти фондів фінансового вирівнювання формувались за рахунок одного або кількох центральних податків.

Основні терміни:

Вертикальні фіскальні дисбаланси

Горизонтальні фіскальні дисбаланси

Державна регіональна фінансова політика

Дотація вирівнювання

Індекс відносної податкоспроможності

Коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці

Методи фінансового вирівнювання

Міжбюджетні відносини

Міжбюджетні трансферти

Фінансова автономія місцевих органів влади

Фінансове вирівнювання