Тема 1. організація і функціонування економічних систем суспільства як чинники розвитку публічного управління господарськими процесами

1. Сучасне розуміння сутності державного регулювання економіки, економічної політики і публічного управління та адміністрування (врядування)

2. Загальні основи сучасних економічних систем та фундаментальних проблем, які вони покликані розв`язувати

3. Сутність, цілі і структура економічних систем

1. Сучасне розуміння сутності державного регулювання економіки, економічної політики і публічного управління та адміністрування (врядування)

У контексті розгляду завдань економічної науки у сфері управління господарськими процесами необхідно звернути увагу на співвідношення понять «публічне адміністрування», «державне регулювання економіки» і «економічна політика». Стосовно останніх двох понять у науковій літературі наразі не існує однознач­ної точки зору. Даючи різні визначення, науковці зво­дять їх основні відмінності до виокремлення різних форм економічної політики та державного регулювання економіки. Так, серед форм економічної політики нази­вають податкову, фінансово-кредитну, антициклічну, інвестиційну, регіональну, відсоткову, політику дохо­дів, політику стабілізації тощо; як форми державного регулювання — оподаткування і кредитування, регулю­вання ринку, галузеве та індикативне регулювання, ліцензування, квотування, антидемпінгове, макроекономічне та селективне регулювання та ін. Отже, ці еко­номічні категорії дуже близькі за змістом, однак дер­жавне регулювання — ємніша категорія, оскільки, крім системи економічних важелів, охоплює адміні­стративні та правові важелі.

Економічну політику не можна реалізовувати без прийняття відповідних нормативно-правових докумен­тів. Тобто правовий аспект економічної політики забез­печується унормованою системою державного регулю­вання економіки.

Державне регулювання охоплює більше форм, ніж економічна політика, зокрема економічне прогнозуван­ня, програмування та планування економіки. Воно може поширюватися одночасно майже на всю економіч­ну систему або її окремі підсистеми і реалізуватися за допомогою всіх або кількох форм економічної політики. Основними спільними формами державного регулюван­ня економіки та економічної політики є: фінансова, бюджетна, грошово-кредитна, податкова, структурна, науково-технічна, промислова, інвестиційна, цінова,аграрна, зовнішньоекономічна, амортизаційна, валютна, антициклічна (у т. ч. антикризова), антимонопольна, інноваційна, регіональна, антиінфляційна, політика доходів, зайнятості. Отже, державне регулювання економіки формує базис для здійснення цілеспрямованих заходів економічної політики; є системою інструментів, за допомогою яких держава досягає певних цілей економічної політики.

Державне регулювання економіки та економічна політика у сучасній ринковій економіці зазнають значних перетворень унаслідок зміни форм, методів, інструментів управлінської діяльності, тому використанню економічних методів у державному управлінні приділяють все більше уваги. Традиційне державне управління трансформується від ієрархічної системи з централізованою на національному рівні інституціональною організацією до інших рівнів чи інституцій, мультиорганізаційної та мультисекторальної кооперації, від контролю і директивного управління до непрямого регулювання, самоуправління, підзвітності та прозорості перед громадськістю.

З 80-х років XX ст. у провідних країнах ведуть пошук інноваційних способів управління суспільними справами. Результатом стала поява нових концепцій здійснення державного управління, в яких широко використовуються економічні підходи, зокрема концепції та практики «нового державного менеджменту» (англ, new public management) та концепції нового способу управління — «врядування» (англ, governance).

Новий державний менеджмент комбінує ідеї теорійекономічного : інституціоналізму з практичними уроками з бізнес- менеджменту, тісно пов'язаний з т. зв. новою держав-ною політикою, тобто напрямами дій багатьох національних урядів у 80-ті роки XX ст., що передбачали приватизацію, скорочення бюджетних витрат, дерегуляцію ринків тощо.

Концепція нового державного менеджменту ґрунтується на припущенні, що всі ринкові актори мотивовані бажанням максимізувати особисті вигоди, тому варто широко впроваджувати ринкові моделі регулювання у державний сектор. Мотивацію й оцінювання діяльності державних службовців усіх рівнів будують так, ніби вони є учасниками операцій на ринку.

Впровадження нового державного менеджменту (насамперед у англосаксонських країнах) призвело до таких змін:

— зрушення в ціннісних пріоритетах державного управління від універсалізму, справедливості, безпеки і сталості до ефективності та індивідуалізму, визначаючи роль громадян як homo economicus — людина економічна;

— розширення і розмивання кордонів між державним і приватним секторами, встановлення між ними відносин партнерства;

— впровадження ринкових конкурентних механізмів у державному секторі;

— уповноваження громадян, тобто їх заохочення самостійно розв’язувати власні проблеми, а не нав’язування їм бюрократичних рішень;

— зменшення сфери управлінського контролю, дерегулювання і приватизація тих видів діяльності, що можуть бути виконані приватним сектором ефективніше і результативніше, ніж державними органами та підприємствами;

— відокремлення функції закупки суспільних товарів і послуг від функції їх безпосереднього надання, створення та заохочення систем постачання суспільних товарів і послуг, альтернативних бюрократичним, орієнтація на конкурентність і систему короткострокових контрактів при забезпеченні суспільними благами споживачів;

— ставлення до громадян як до споживачів та клієнтів;

наголос на чутливості до їх вимог і потреб;

орієнтування на результати, а не на вкладені ресурси, бюрократичні правила і процедури (впровадження технологійуправління за результатами (англ. performance management); основні критерії оцінювання успішності діяльності — ефективність, результативність, рентабельність та якість послуг;

— децентралізація, деконцентрація сфери державного управління, впровадження принципу субсидіарності максимальне наближення центрів прийняття рішень щодо розподілу ресурсів і надання послуг до споживачів;

— заміна формальних, ієрархічних зв’язків між організаціями і всередині них відносинами на контрактній основі (аутсорсинг і контрактинг);

зміна традиційного правового статусу держаних службовців, зокрема шляхом впровадження строкових контрактних форм найму персоналу, продовження яких залежить від результатів виконаної роботи, надання державним менеджерам більшої свободи у виборі засобів для досягнення поставлених цілей та посилення їх особистої відповідальності;

— прозорість і відкритість діяльності підприємств, Установ та організацій державного сектору, удосконалення механізмів звітування та моніторингу.

Новий державний менеджмент критикують за економічний редуїсціонізм, ігнорування специфіки публічної сфери, демократичних цінностей та суспільної довіри, оскільки часто нехтувалась фундаментальна відмінність між логікою діяльності державних інституцій і логікою ринку. дух корпусу державної служби, що ВИХОВУЄТЬСЯ через плекання таких цінностей, як служіння людям, чесність, справедливість, партисипативність, захист суспільних інтересів. Ці недоліки нового державного менеджменту підштовхнули до розроблення нової формули управління — врядування, або публічного адміністрування, з 90-х років XX ст.

У найширшому розумінні врядування залучає усі соціальні інститути: державу, що формує політичний і правовий простір; приватний сектор, що створює робочі місця і доходи; громадянське суспільство, яке сприяє соціальній і політичній взаємодії. Суть врядування полягає у стимулюванні міжсекторальної взаємодії для просування орієнтованого на людину розвитку. Концепція врядування сконцентрована радше на громадянах як особах, заінтересованих у співвиробництвіпослуг, ніж просто на задоволенні потреб споживачів.

Узагальнюючи різні підходи до розуміння концепції врядування, можна виокремити такі її характерні ознаки:

— соціальний консенсус щодо необхідності вироблення інтегративного, мультисекторального підходу до державного управління, в межах якого держава, громадянське суспільство і ринок виконують свої ролі, іноді незалежно одне від одного, іноді взаємно підтримуючи, іноді навіть в опозиції одне до одного;

— система державного управління виконує функцію координації діяльності всіх публічних інститутів (державних, приватних, громадських та міжнародних) на всіх рівнях на принципах рівноправної участі, комунікаційної прозорості, широкої дискусії та консенсусу;

— усі партнери по управлінню мають власні порівняльні переваги і діють у тих сферах, де вони можуть досягти найбільшої ефективності;

— орієнтування на дотримання балансу інтересів усіх учасників управлінського процесу та досягненнязагального блага при ухваленні політико-управлінських рішень;

— оцінювання управління суспільними справами не лише за критеріями ефективності, а й з позиції суспільних цінностей, довіри та демократії;

— впровадження нових форм та процедур взаємо-

підзвітності уряду, бізнес-асоціацій та громадського сектору. _________

Використання терміна «публічний» замість «державний» адекватно відображає управлінську діяльність у постіндустріальному суспільстві, а також у процесі становлення і розвитку громадянського суспільства.

Розглянемо відмінності між категоріями «державне управління» та «публічне адміністрування» для уточнення зазначених дефініцій, встановлення чіткого розмежування між ними, що дозволить розвинути понятійний апарат.

Для дослідження визначення поняття «державне управління» насамперед слід уточнити поняття управління. Слово «управління» походить від англійського слова «менеджмент» і означає «вміння управляти». Англійське слово to manage (управляти) походить від латинського слова manus (рука).

Світові науковці класичної та неокласичної школи ці поняття ототожнювали. Наприклад, Пітер Ф.Друкер визначає управління як «специфічний вид діяльності, який перетворює неорганізований натовп на ефективну цілеспрямовану продуктивну групу» «Управляти - це передбачати, організовувати, розпоряджатися, узгоджувати, контролювати» - визначення Анрі Файоля. М.Х. Мескон у термін «управління» вкладає той самий зміст, що й інші теоретики у сфері управління: «Менеджмент - це процес планування, організації, мотивації та контролю працівників організації, як забезпечують досягнення їх цілей» «Менеджмент» (за Оксфордським словником англійської мови) - це спосіб, манера спілкування з людьми; влада та мистецтво управління; уміння особливого роду й адміністративні навички; орган управління, адміністративна одиниця;

інтеграційний процес, за допомогою якого професійно підготовлені спеціалісти формують організації і управляють ними шляхом постановки цілей і розробки способів їх досягнення. В українському словнику наведено таке визначення: «Менеджмент - цілеспрямований вплив на діяльність усіх працівників організації для успішного досягнення встановлених ними ринкових цілей у змінному середовищі шляхом продуктивного використання наявних ресурсів». Сьогодні це слово характеризує вміння управляти людьми, організаціями, процесами.

Переважна більшість вітчизняних науковців погоджуються з зазначеними поняттями, що свідчитьпроте, що ці поняття ототожнюються і сьогодні. Але у поняттях «менеджмент» та «управління» є суттєва відмінність - а саме: суб’єкт на який воно направлене. Менеджмент застосовується переважно до суб’єкту управління - організації або підприємця.

Отже управління - це цілеспрямований вплив на суб’єкт для його впорядкування, збереження, удосконалення та розвиток. В залежності від суб’єкта управління визначають наступні види управління - державне управління, суспільне (або громадське) управління та менеджмент.

Процес управління є багатогранним та складним, це стосується насамперед державного управління. Існує безліч думок та поглядів на це поняття.

Наприклад, Г. Райт відзначає, що державне управління можна трактувати з погляду сутності, реального змісту діяльності або форм, яких воно набуває, і в яких існує. Варто навести у зв’язку з цим визначення державного управління, яке дав Г. Райт: по-перше, теорія державного управління є частиною державного процесу і може бути розглянута з урахуванням деяких теоретичних концепцій у сфері політичної науки; по-друге, сферою теорії державного управління є аналіз організаційного середовища, в якому функціонує державне управління; по-третє, воно є сферою професійної діяльності.

Галузь науки державного управління в Україні розпочала свій розвиток з Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку галузей науки, з яких може бути присуджений науковий ступінь» № 1328 від 29 листопада 1997 р. Вона функціонує та самоудосконалюється в Україні вже другий десяток років. Проте історія науки державного управління розпочинається у кінці XIX ст.

Цвєтков В.В. визначив, що державне управління - це соціальне явище, форми, методи, принципи, характер якого завжди зумовлюються потребами суспільного розвитку, що виявляються в інтересах певних соціальних верств і груп.

У його роботі, визначено, що «державне управління - це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією». Особливий наголос робиться на тому, що здійснення державного управління спирається на владу як на організовану силу суспільства, здатну до примусу. Словник-довідник «Державне управління» визначає державне управління як «практичний, організуючий і регулюючий вплив держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання, або перетворення, що спирається на їївладну силу».

А. Мельник та О. Оболенський - одні з перших вітчизняних науковців, що виокремлюють поняття «публічне управління». Визначено, що публічне управління зорієнтоване на реалізацію публічних (загальних) інтересів і включає такі складові, як державне управління (суб'єктом є органи державної влади) і громадське управління (суб'єктом є громадські інституції). Як елементи публічного управління державне і громадське управління взаємодіють, взаємодоповнюють одне одного, виходячи з єдності публічних інтересів та доцільності узгодження управлінського впливу з метою посилення його дієвості. У системі публічного управління визначальну роль відіграє державне управління, яке здійснює управлінський вплив на всі сфери суспільного життя. Водночас в умовах розгортання демократичних перетворень зростає активність і громадських структур в управлінні не тільки громадськими, а й державними справами, у розв’язанні суспільних проблем.

В Конституції України (ст. 5) чітко зазначено, що «народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування». Отже, народ є джерелом влади. Іншими словами народ обирає владу, делегуючи їй певні свої функції. Влада виконує такі специфічні функції, як:управління, оборонна,соціальна та економічна. Ці функції влада, у особі органів державної влади, реалізовує у вигляді політики. Також разом з делегуванням певних функцій, народ наділяє владу фінансовими ресурсами у вигляді частини національного доходу. Відповідно всі ці специфічні державні функції мають особливість публічності. Тобто вони надаються для народу (суспільства). Коли ми говоримо про публічне управління, то, відповідно, маємо на увазі управління, участь у якому бере народ.

З огляду на публічність державного управління та впливу суспільства на його дії можна сказати, що публічне управління - це взаємодія органів державної влади з суспільством у вигляді реалізації специфічних державних функцій з метою забезпечення соціально-політичного ефекту.

В Україні використовуються термін «публічне управління», яке не є точним відображенням терміну «публічне адміністрування». Багато вітчизняних науковців поняття «менеджмент» та «адміністрування» вважають рівнозначними. Англійське слово managment не можна однозначно замінити як «управління» або «адміністрування».

Oxford Wordpower Dictionary (1998), який пропонує наступні тлумачення адміністрування, як: 1) контроль або управління чимось (наприклад, системами, організацією або бізнесом); 2) група людей, які організовують або контролюють щось; 3) часто Адміністрація (в американському тлумаченні) - уряд країни, особливо США.

Longman Exams Dictionary, виданий у Единбурзі 2006 р., подає таке тлумачення «адміністрування»: 1) діяльність, яка поєднує

управління роботою підприємства чи організації; 2) уряд країни в особливий період часу; 3) процес управління чимось, особливо стосується законів, певних урядових перевірок.

Термін «адміністрування» застосовується переважно, як організаційно-розпорядчий метод державного управління, який використовується органами державної влади. Іншими словами, адміністрування - бюрократичний метод управління суспільством, що ґрунтується на силі та авторитеті влади, тобто в наказах, постановах, розпорядженнях, вказівках та інструкціях. Цей метод є специфічним та його переважно використовують виконавчі органи влади в особі державних службовців.

адміністрування - це дії державних службовців у частині надання громадянам країни послуг щодо чинного законодавства.

Отже, обґрунтовано, що терміни «публічнеадміністрування», «публічне управління» та «державне управління» відмінні за своєю сутністю.

Публічне адміністрування - це метод управління, який з одного боку забезпечує надання суспільству послуг щодо законодавства, з іншого боку - реалізацію обраного типу політики, яку втілюють державні службовці, яким було делеговано повноваження під час волевиявлення народу на виборах, як в межах країни так і закордоном, у всіх напрямах її прояву.

Управління - це цілеспрямований вплив на суб’єкт для його впорядкування, збереження, удосконалення та розвитку. В залежності від суб’єкта управління визначають наступні його види - державне управління, суспільне (або громадське) управління та менеджмент. Між такими видами управління, як державне та суспільне (або громадське) створюється публічне управління.

Не доцільно ототожнювати терміни «управління» та «адміністрування». Під терміном «адміністрування» розуміємо - дії державних службовців у частині надання громадянам країни послуг щодо чинного законодавства.

Публічне адміністрування необхідно розглядати як механізм, який з одного боку забезпечує надання суспільству послуг щодо законодавства, з іншого боку - реалізацію обраного типу політики, яку втілюють державні службовці, яким було делеговано повноваження під час волевиявлення народу на виборах, як в межах країни, так і закордоном, у всіх напрямах її прояву.

Передумови формування публічного адміністрування