Теоретичні основи податкового адміністрування

В Україні за 20 років незалежності створено власну національну податкову систему, яка має свої переваги, але й досить значну кількість недоліків. За такий короткий історичний період вчені, практики та політики дійшли спільної думки, що вдосконалювати лише окремі податки, податкову систему, податкові технології є недостатнім кроком на шляху формування конкурентоспроможної податкової системи. Удосконалювати необхідно також структуру та діяльність державної податкової служби України і, перш за все, весь процес управління податковими відносинами. Тобто слід було внести офіційне трактування дефініції «податкове адміністрування» нормативно-правовим актом як законодавчу норму, обов’язкову до виконання державними контролюючими органами та платниками податків.

У фінансовій літературі, в публічних виступах політиків, а згодом, в урядових актах, а також у Концепції реформування податкової системи України, затвердженої Указом Президента України № 56-р від 19.02.2007 року з’являється термін «податкове адміністрування», який на той час ще не отримав будь-якого нормативного значення.

Першим нормативним документом, яким передбачалось регулювання податкового адміністрування в сукупності всіх податків і зборів, а також визначено єдиний підхід до адміністрування податків – це «Регламент адміністрування податків, зборів (обов’язкових платежів)», затверджений наказом Державної податкової адміністрації України від 09.02.2006 року № 62-р та зареєстрований у Мінюсті України. Цим регламентом ДПА України структурувались процеси адміністрування податків за наступними напрямами: реєстрація та облік платників податків; обробка податкових декларацій; облік платежів, обслуговування платників податків; податковий контроль; апеляції платників податків; погашення податкового боргу. Цей нормативно-правовий акт вперше дозволив узагальнити тлумачення вчених Е. Капогузова та О. Папаіки, на думку яких податкове адміністрування пов’язане з процесом стягнення, розрахунку, контролю і сплати податків.

У бюджетній резолюції на 2009 рік, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України від 5 березня 2008 року № 160 серед пріоритетних напрямків податкової політики було передбачено «Завдання 4. Удосконалення системи адміністрування податків». Крім того резолюцією було визначено період та етапи реалізації проекту «Електронна митниця», на другому етапі якого передбачалось створення системи адміністрування процесів, які відбуваються під час підготовки, прийняття та доведення рішень, а також контролю за їх виконанням.

Демократизація процесів адміністрування податків розпочалася в практичній діяльності органів податкової служби України, після прийняття закону України «Про порядок погашення податкових зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» від 21.12.2000 року № 2181-ІІІ. Цей Закон був покликаний запровадити нову ідеологію відносин між платниками податків та податковими органами, уніфікувати процедури сплати податків, а також дати можливість платнику податків відстоювати свої права та інтереси.

Цим Законом були введені нові поняття такі, як «податковий борг», «податковий компроміс», «бюджетний фонд», більш чітко роз’яснено вже відомі поняття такі, як «податкова декларація», «примусове стягнення», «податкова застава», «реструктуризація податкового боргу», «контролюючі органи», «податковий контроль», які мають пряме відношення до податкового адміністрування. Разом з тим, в цьому Законі відсутнє визначення поняття «податкове адміністрування».

Після прийняття вищезазначених законодавчих та нормативних актів в законодавстві України трактування змісту податкового адміністрування вперше знайшло нормативне визначення в Податковому кодексі України, введеному в дію у 2010 році.

В науковій літературі прослідковується неоднозначність розуміння і ототожнення термінів: «податковий менеджмент», «податковий контроль», «податкове адміністрування».

Відсутністю надійної концептуальної, фундаментальної бази у сфері податкового адміністрування можна пояснювати постійні дискусії вчених і практиків щодо теоретичної суті сфери дії суб’єктів управління та механізмів реалізації податкового адміністрування.

Виходячи з історичного досвіду світової та вітчизняної науки термін «адміністрування» походить від латинського «administration», що означає керівництво, управління. Не дивлячись на те, що слово «адміністрація», «адміністративний» досить широко використовується у правових науках, безпосередньо поняття «адміністрування» досить рідко зустрічається в національній науковій літературі.

Щодо розуміння сутності адміністрування існують різні підходи. За даними «Російсько-українського словника наукової термінології» цей термін асоціюється виключно з юриспруденцією. У «Великому тлумачному словнику сучасної української мови» термін «адміністрування» трактується як управління, керування чим небудь.

В наукові літературі має місце трактування терміну «керівництво» як нав’язування волі вищими посадовими особами нижчими або видання наказів на проведення певних робіт без логічного обґрунтування, а лише на основі суб’єктивних рішень. Окремі вчені вважають, що «керівництво», яке базується на примусових методах управління, властиве командно-адміністративній системі.

Разом з тим, українські вчені П. Мельник, Л. Тарангул, З. Варналій вважають, що не зовсім коректно асоціювати термін «адміністрування» лише з командно-адміністративною системою. На їх думку, податкове адміністрування – це логічно вибудований, науково обґрунтований процес державного управління податковими відносинами, спрямований на максимізацію функції суспільного добробуту за умови виконання заданого бюджетного обмеження. На практиці управління податковими відносинами здійснюється державними органами, яким діючим законодавством делеговано контрольні повноваження в сфері оподаткування:

¾ органами державної податкової служби України;

¾ органами митної служби України;

¾ органами державного казначейства України.