Современное инвестиционное законодательство Российской Федерации
а) развитие инвестиционного законодательства в 1991-1995 гг.
Развитие инвестиционного законодательства РФ в новых условиях делится на два этапа: 1991-1995 гг. и с 1996 г. по настоящее время. Первый период дал путевку в жизнь инвестиционному законодательству переходного периода, т.е. законам рыночной экономики первого поколения. Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. N 103-1 "О собственности на территории РСФСР"*(52), Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. N 444-1 "О собственности в РСФСР"*(53), Закон об инвестиционной деятельности и Закон об иностранных инвестициях, Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(54), Положение об акционерных обществах с ограниченной ответственностью от 19 июня 1990 г., утвержденное Постановлением Правительства РФ N 590*(55) и др. вводили в повседневную лексику новые правовые понятия и категории, характерные для рыночной экономики. Этот этап развития инвестиционного законодательства России отличается тем, что в большинстве своем новые законы, вводя рыночные категории и понятия, не обеспечивали их действие необходимым механизмом регулирования. Кроме того, взаимодействие между различными законами, связанными с осуществлением инвестиций, было пока еще плохо налажено. Практически все эти законы были впоследствии заменены более подробным и приближенным к рыночным отношениям регулированием, в основание которого был положен ГК РФ (первая часть вышла в 1995 г.).
Развитие российского инвестиционного законодательства в 1991-1995 гг. тесно связано с принятием Закона об иностранных инвестициях и Закона об инвестиционной деятельности.
Помимо указанных законов были приняты также и другие нормативные акты, касающиеся главным образом иностранных инвестиций. К их числу относятся акты, внесшие изменения в Закон об иностранных инвестициях, дополнявшие его; акты, содержащие специальное регулирование иностранных инвестиций в специфических областях отношений, а также нормативные акты, направленные на создание механизма регулирования иностранных инвестиций, отсутствующего в данном законе. К последним относились акты, касающиеся органа, уполномоченного решать вопросы иностранных инвестиций, а также акты, касающиеся сферы применения Закона об иностранных инвестициях.
В 1991-1995 гг. основное внимание уделялось развитию законодательства об иностранных инвестициях. Согласно положениям Закона об иностранных инвестициях были приняты нормативные акты, уточняющие порядок создания предприятий с иностранными инвестициями, предусматривающие создание специальных финансовых институтов, которые обеспечивали бы приток иностранного капитала. К числу первых таких нормативных актов относится Постановление Правительства РСФСР от 28 ноября 1991 г. N 26 "О регистрации предприятий с иностранными инвестициями"*(56) (далее - Положение о регистрации предприятий с иностранными инвестициями). Это постановление восполнило пробел, допущенный в законе о регулировании иностранных инвестиций, в отношении регулирования договоров концессии.
Закон об иностранных инвестициях (1991) предусматривал принятие закона о концессионных договорах. Согласно ст. 40 этого закона заключение концессионных договоров должно было стать способом регулирования иностранных инвестиций в области добычи полезных ископаемых. Положение о регистрации предприятий с иностранными инвестициями определяло порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями в этой отрасли экономики. Таким образом, до принятия закона о концессионных договорах иностранным инвесторам предлагалось использовать закрепленную в законодательстве форму совместного предприятия при осуществлении добычи полезных ископаемых. В соответствии с этим положением регистрация предприятий с иностранными инвестициями (кроме предприятий нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей отраслей), объем иностранных инвестиций в которые не превышает 100 млн. руб., осуществляется советами министров республик в составе Российской Федерации, администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в порядке, предусмотренном Законом об иностранных инвестициях. Принятием Положения о регистрации предприятий с иностранными инвестициями была введена двойная регистрация предприятий с иностранными инвестициями: на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
В 1994 г. была сделана первая попытка перейти на единую основу в регулировании инвестиций, т.е. на регулирование частных инвестиций вообще, независимо от их происхождения. В основе Указа Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 "О частных инвестициях в Российской Федерации"*(57) лежала идея создать материальные стимулы для продвижения высокоэффективных и быстроокупаемых проектов. В качестве материальных стимулов была избрана финансовая поддержка государством таких проектов путем предоставления средств из федерального бюджета. Условием предоставления средств бюджетного финансирования инвесторам, участвующим в проектах, было участие иностранных инвесторов в проекте, проведение конкурса среди проектов на получение государственной поддержки, коммерческая эффективность проектов. Государственная поддержка предоставлялась, если фактическое вложение инвестора составляло не менее 20% средств, необходимых для реализации проекта, а также если срок окупаемости проекта не превышал двухлетний период.
Критерием отбора инвестиций в случае проектного финансирования являлось фактическое вложение капитала частным инвестором и признание их целесообразности и государственной значимости. Идея правового регулирования инвестиций, заложенная в Указе Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 "О частных инвестициях в Российской Федерации", хотя и верная с точки зрения принципа регулирования инвестиций, вызывала, однако, сомнение, что коммерческие и высокоэффективные инвестиции могут нуждаться в государственной поддержке.
Принятие этого указа послужило основой для введения в действие нормативных актов, обращенных к отдельным участникам хозяйственной деятельности. Постановление Правительства РФ от 22 марта 1995 г. N 269 о мерах государственной поддержки акционерного общества открытого типа "Нефтяная компания "ЛУКойл"" и ее дочерних предприятий*(58) и ряд других подобных нормативных актов обеспечивали предоставление государством субсидий конкретной компании. Ограниченность регулирования частных инвестиций целями оказания государственной поддержки отдельным участникам рыночных отношений не позволила двигаться последовательно в направлении создания законодательства, которое регулировало бы отношения, связанные с инвестициями, в общем порядке без разграничения их на отечественные и иностранные.
Среди вопросов, связанных с регистрацией предприятий с иностранными инвестициями, большое внимание в 1991-1995 гг. уделялось государственному органу, уполномоченному регистрировать предприятия с иностранными инвестициями. Сначала этим органом, следуя практике регулирования инвестиций за рубежом, был Комитет по иностранным инвестициям, подчиненный Министерству финансов. Затем функции Комитета по иностранным инвестициям при Министерстве финансов были переданы специально созданному для этой цели Российскому агентству по сотрудничеству и развитию (РАМСИР), а позднее - Регистрационной палате при Министерстве экономики. Постановление Правительства РФ от 6 июня 1994 г. N 655 "О государственной Регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации"*(59) оформило передачу функций по регистрации предприятий с иностранными инвестициями соответствующим органам.
В 1994 г. был сделан еще один шаг в направлении создания единого режима для иностранных и отечественных инвестиций: принят Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации"*(60).
После принятия в 1995 г. ГК РФ вопросы регистрации юридических лиц, в том числе и с участием иностранного капитала, должны были решаться в общем порядке на основании закона о регистрации юридических лиц, который еще предстояло разработать. Введение единого порядка создания юридических лиц предусматривалось п. 1 ст. 51 ГК РФ, согласно которому юридические лица подлежат регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Передача функций по регистрации предприятий с иностранными инвестициями органам юстиции в соответствии с положениями ГК РФ была осуществлена на основании Постановления Правительства РФ от 5 сентября 1998 г. N 1034 о передаче Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики РФ в ведение Министерства юстиции Российской Федерации" и Указа Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации". Устав Регистрационной палаты при Министерстве юстиции РФ, утвержденный приказом министра юстиции РФ от 29 декабря 1998 г. N 192, включает соответствующие положения о регистрации предприятий с иностранными инвестициями.
Завершил работу по созданию единого порядка регистрации юридических лиц на территории Российской Федерации Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О регистрации юридических лиц" (далее - Закон о регистрации юридических лиц). Однако в рамках действующего законодательства продолжают действовать особенности для регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями.
В период 1991-1993 гг. были созданы различные организации, содействующие привлечению иностранных инвестиций. К ним относятся Комиссия Правительства РФ по международному инвестиционному сотрудничеству, Государственная инвестиционная корпорация, Российская финансовая корпорация, Международное агентство по страхованию иностранных инвестиций в Российской Федерации от некоммерческих рисков, Бюро по использованию консультационно-технического содействия Европейского союза в рамках Российского агентства международного сотрудничества и развития (РАМСИР), Российский центр содействия иностранным инвестициям при Минэкономики России. Содействие привлечению иностранных инвестиций оказывали также и создаваемые за рубежом организации, к числу которых относились российские центры науки и культуры за рубежом.
Среди актов, относящихся к определению органа, ответственного за исполнение Закона об иностранных инвестициях, можно назвать два постановления Правительства РФ, которые внесли изменения в Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1994 г. N 1108 об активизации работы по привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации*(61). Изменения касались работы Консультативного совета по иностранным инвестициям, образованного для создания благоприятного правового, налогового и таможенного режимов для зарубежных инвесторов.
Создание большого числа организаций с неясным правовым статусом, содействующих привлечению иностранных инвестиций, привело к размыванию функций государства по регулированию инвестиций. Вместо решения вопросов о допуске иностранных инвестиций указанные организации нередко сами становились участниками хозяйственной деятельности, получая при этом финансирование из бюджета. Так, реорганизация первоначально созданного для регулирования инвестиций государственного органа (Комитета по иностранным инвестициям) в РАМСИР завершилась распадом последнего на ряд организаций, лишенных полномочий принимать решения в части регулирования иностранных инвестиций - например, Бюро по использованию консультационно-технического содействия Европейского союза в рамках РАМСИР.
Проведение залоговых аукционов в отсутствие организованного рынка ценных бумаг и соответствующего регулирования инвестиций основывалось на Указе Президента РФ от 31 августа 1995 г. N 889 "О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности"*(62). В указе предусматривалось проведение аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций с целью обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета и эффективного использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. Проведение залоговых аукционов завершило важный период развития российского инвестиционного законодательства, после которого основное внимание в регулировании инвестиционных отношений переключилось на дифференциацию правовых форм организации предпринимательской деятельности с участием иностранного капитала и на развитие рынка ценных бумаг.
Для характеристики второго этапа развития законодательства об инвестициях (с 1996 г. по настоящее время) необходимо отметить также нормативные акты, лежащие в основе регулирования рыночной экономики в целом. Эти акты составляют основу так называемого инвестиционного климата в стране. К ним относятся принятые в этот период акты антимонопольного законодательства, валютного регулирования и законодательства, связанного с проведением приватизации государственной собственности. Все эти законы подготавливали основу для регулирования портфельных инвестиций или инвестиций в ценные бумаги.
Для прямых иностранных инвестиций в бульшей степени имеют значение нормативные акты, определяющие правовой режим инвестиций: регулирование внешней торговли и систему налогообложения в стране. Иностранный участник внешнеэкономической деятельности принимает решение об осуществлении инвестиций лишь после того, как объективные условия предпринимательской деятельности подскажут ему, что создать производство или сборку готовой продукции в стране-импортере принесет ему больше выгоды, чем сам импорт готовой продукции. Экономический расчет серьезного инвестора при принятии решения об инвестировании капитала основан на действующем таможенном и налоговом законодательстве в стране-импортере.
Законодательство об инвестициях первых лет экономических реформ исходило из того, что производителям, инвестирующим свои средства в реальное производство, необходимо предоставлять налоговые и таможенные льготы или оказывать в той или иной форме государственную поддержку. Особенно ярко эта позиция выражена в Законе об иностранных инвестициях. Такой способ регулирования отношений, связанных с инвестициями, продемонстрировал свои недостатки на последующих этапах развития инвестиционного законодательства.
В 1996 г. формирование фондового рынка в России позволило говорить о разграничении инвестиций на прямые и портфельные. К концу 90-х гг. XX в. опыт регулирования рынка ценных бумаг и участия в нем нерезидентов позволил говорить не только о необходимости разграничения прямых и портфельных инвестиций, но также и об особенностях правового регулирования портфельных инвестиций, отличающихся от прямых. Такие особенности определяются прежде всего общей для всех стран тенденцией развития финансовых рынков, характеризуемой одним словом - "глобализация".
б) развитие инвестиционного законодательства с 1996 г. по настоящее время
Этап после 1995 г. включает большое число нормативных актов, связанных с регулированием инвестиций. Практически в каждой отрасли экономики вопросы финансирования предпринимательской деятельности решались самостоятельно с учетом особенностей их реструктуризации. Кроме того, после 1995 г., следуя общему принципу развития рынка - поддержание условий конкуренции - бульшая часть принятых в этот период законов регулировала инвестиции в общем порядке без их деления на иностранные и отечественные.
Изменения в правовом регулировании иностранных инвестиций на российском рынке, произошедшие после 1995 г., можно кратко оценить как развитие гражданского права, регулирующего рыночные, в том числе и инвестиционные, отношения. В указанный период были созданы необходимые условия для развития гражданско-правовых отношений, в рамках которых реализуются прямые и портфельные инвестиции.
Основным нормативным актом, регулирующим прямые иностранные инвестиции в России, продолжал оставаться Закон об иностранных инвестициях. Действие этого закона было дополнено законодательством в области добычи полезных ископаемых. Так, в конце 1995 г. была закончена работа над законом о соглашениях о разделе продукции. В связи с его принятием был отменен действовавший ранее указ Президента, регулировавший отдельные вопросы соглашений о разделе продукции.
Принятие Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"*(63) (далее - Закон о СРП) следует понимать как альтернативу поручению, содержащемуся в Законе об иностранных инвестициях, о принятии закона о концессионных договорах. По оценке Торгово-промышленной палаты РФ, этот закон позволяет сформировать инвестиционный механизм в минерально-сырьевых отраслях российской экономики путем широкого внедрения договорных отношений между инвестором и государством. Под инвестиционным механизмом понимается при этом сама договорная форма организации инвестиционных отношений. Однако принятие Закона о СРП не выполнило своей задачи - привлечь инвестиции в минерально-сырьевую базу страны.
Правовая форма организации частной предпринимательской деятельности в сфере добычи полезных ископаемых традиционно была представлена концессионным договором. Соглашения о разделе продукции в зарубежной практике по своему содержанию представляли собой концессионные договоры нового поколения. Предметом и одновременно существенным условием этого договора является условие о гарантии прав частного лица, заключившего договор с государством.
Сдерживающее воздействие на внедрение в практику соглашений о разделе продукции оказывало отсутствие согласованности в действиях федеральных и региональных органов власти, для которых регулирование соглашений о разделе продукции составляло сферу совместного ведения с федеральными органами. Этим объясняется критическое отношение к закону и региональных властей.
Главным событием в сфере предпринимательских, в том числе инвестиционных, отношений на этом этапе было принятие второй части ГК РФ в 1996 году. Вторая часть касается отдельных видов обязательств и включает в себя гражданско-правовое регулирование договоров, которые могут быть заключены иностранными лицами с целью осуществления инвестиций. К такого рода договорам прямо был отнесен договор финансовой аренды (лизинга) (гл. 34 § 6). К таким договорам можно отнести и ряд других договоров.
К числу договоров, регулируемых ГК РФ, которые можно использовать для осуществления инвестиционной деятельности, относятся договор коммерческой концессии, договор целевого займа, договоры возмездного оказания услуг, договор доверительного управления и договор простого товарищества. Особенностью этих договоров является то, что они предполагают установление длительных экономических связей между сторонами в договоре, а также то, что в них, как правило, сохраняется возможность влияния одной стороны в договоре на производственную деятельность другой стороны.
Включение в ГК РФ норм о договоре целевого займа явилось новеллой и означало применение гражданско-правовых методов регулирования к отношениям, подчиненным ранее административному и финансовому праву. Раньше целевой характер такого займа обеспечивался административно-финансовым контролем как финансовых органов, так и органов Госбанка СССР. С введением этой новеллы в ГК РФ определяющими условиями гражданско-правового договора становятся условие о том, каким образом заемщик должен использовать сумму займа, а также о том, какие возможные средства контроля за действиями заемщика со стороны заимодавца будут использованы в ходе их совместной деятельности.
В 1998 г. продолжали совершенствоваться договорные формы инвестиций. Основными законами, которые касались прямых иностранных инвестиций, были Федеральный закон от 7 января 1999 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции"" и Федеральный закон от 29 октября 1998 г. N 164-ФЗ "О финансовой аренде (лизинге)"*(64) (далее - Закон о лизинге).
Принятые в 1998 г. законы показали, что договорные формы инвестиций в Российской Федерации развиваются не как договоры о совместной деятельности, а скорее как различного вида соглашения (договоры) о разделе продукции. Так, в соответствии со ст. 28 Закона о лизинге, определяющей порядок платежей и взаиморасчетов между сторонами, допускается осуществление расчетов по лизинговым платежам продукцией (в натуральной форме), производимой с помощью предмета лизинга (абз. 2 п. 2).
Кульминационным годом в развитии инвестиционного законодательства следует считать 1999-й. В этом году было полностью обновлено законодательство об иностранных инвестициях и инвестиционной деятельности. Был принят Закон об иностранных инвестициях, который отменил действие Закона об иностранных инвестициях (1991). В 1999 г. был введен в действие Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, который применяется наряду с ранее принятым Законом об инвестиционной деятельности. При этом Закон об инвестиционной деятельности применяется в части, не противоречащей закону, принятому в 1999 году. Были приняты законы, направленные на регулирование рынка портфельных инвестиций. К ним относятся Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (далее - Закон о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг) и Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"*(65) (далее - Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг). Эти законы отражают новые тенденции в развитии законодательства, понять которые можно, обратившись к международно-правовым стандартам регулирования инвестиций.