Дискреционная и недискреционная фискальная политика. Бюджетные дефициты и излишки. Встроенные стабилизаторы экономики. Циклический и структурный дефициты госбюджета
Дискреционная фискальная политика — целенаправленное изменение величин государственных расходов, налогов и сальдо государственного бюджета в результате специальных решений правительства, направленных на изменение уровня занятости, объема производства, темпов инфляции и состояния платежного баланса.
Недискреционная фискальная политика — автоматическое изменение названных величин в результате циклических колебаний совокупного дохода. Недискреционная фискальная политика предполагает автоматическое увеличение (уменьшение) чистых налоговых поступлений в госбюджет в периоды роста (уменьшения) ВВП, которое оказывает стабилизирующее воздействие на экономику.
Чистые налоговые поступления представляют собой разность между величиной общих налоговых поступлений в бюджет и суммой выплаченных правительством трансфертов.
При дискреционной фискальной политике в целях стимулирования совокупного спроса в период спада целенаправленно создается дефицит госбюджета вследствие увеличения госрасходов (например, на финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или снижения налогов. Соответственно, в период подъема целенаправленно создается бюджетный излишек.
Дискреционная политика правительства связана со значительными внутренними временными лагами, так как изменение структуры государственных расходов или ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение этих мер в парламенте.
При недискреционной фискальной политике бюджетный дефицит и излишек возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики.
"Встроенный" (автоматический) стабилизатор — экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства. В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. Встроенные стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продолжительных временных лагов дискреционной фискальной политики, так как эти механизмы "включаются" без непосредственного вмешательства парламента.
Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, которые выполняют функции автоматических "амортизаторов" колебаний совокупного спроса.
Циклический дефицит (излишек) — дефицит (излишек) государственного бюджета, вызванный автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступлений и увеличением (сокращением) государственных трансфертов на фоне спада (подъема) деловой активности.
В фазе циклического подъема Y2>Y0, и поэтому налоговые отчисления автоматически возрастают, а трансфертные платежи автоматически снижаются. В результате возрастает бюджетный излишек и инфляционный бум сдерживается (см. рис. 3).
В фазе циклического спада Y1<Y0, и поэтому налоги автоматически падают, а трансферты растут. В итоге увеличивается бюджетный дефицит на фоне относительного роста совокупного спроса и объема производства, что ограничивает глубину спада.
Величины циклических дефицитов и излишков определяются степенью "крутизны" графиков налоговой и бюджетной функций. Угол наклона налоговой функции Т определяется величиной предельной налоговой ставки t, а угол наклона функции государственных расходов G — величиной γ, которая характеризует соотношение между изменением суммы получаемого трансферта и изменением величины дохода. Соответственно, чем выше уровень дохода, тем выше вносимый налог и ниже трансферт, получаемый от государства.
Даже в том случае, когда все государственные расходы G упрощенно представлены как неизменная величина, независящая от динамики текущего дохода, степень встроенной стабильности экономики оказывается тем выше, чем выше уровень налоговых ставок t и чем, соответственно, круче линия Т. В положении Т' величины циклических бюджетных дефицитов и излишков больше, чем в положении Т, и поэтому встроенные стабилизаторы оказывают более сильное воздействие на рост или снижение совокупного спроса.
В то же время увеличение степени встроенной стабильности экономики противоречит другой, более долгосрочной цели бюджетно-налоговой политики — укреплению стимулов к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала. Стимулы к инвестированию, предпринимательскому риску и труду оказываются относительно сильнее при сравнительно более пологой кривой налоговой функции, что может быть достигнуто путем снижения предельных ставок налогообложения. Однако это снижение сопровождается сокращением величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, а следовательно, и снижением степени встроенной стабильности экономики. Выбор между краткосрочными и долгосрочными эффектами фискальной политики является сложной макроэкономической проблемой как для индустриальных, так и для переходных экономик.
Встроенные стабилизаторы не устраняют причин циклических колебаний равновесного ВВП вокруг его потенциального уровня, а только ограничивают размах этих колебаний. На основании данных о циклических бюджетных дефицитах и излишках нельзя оценивать эффективность мер фискальной политики, так как наличие циклически несбалансированного бюджета не приближает экономику к состоянию полной занятости ресурсов, а может иметь место при любом уровне выпуска. Поэтому встроенные стабилизаторы экономики, как правило, сочетаются с мерами дискреционной фискальной политики правительства, нацеленными на обеспечение полной занятости ресурсов. В результате возникает структурный дефицит (излишек) государственного бюджета — разность между расходами (доходами) и доходами (расходами) бюджета в условиях полной занятости. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.
В таблице 1 приведены данные о динамике фактического и структурного дефицита государственного бюджета в среднем по двум группам стран — «ведущие индустриальные страны» и «остальные индустриальные страны».
Таблица 1. Индустриальные страны: доля бюджетного дефицита в ВВП (в %)
| 1980-1989 | ||||||||||
| 1. Ведущие индустриальные страны* | ||||||||||
| - фактический дефицит | -3,0 | -2,1 | -2,7 | -3,8 | -4,3 | -3,5 | -3,3 | -2,9 | -2,3 | -1,5 |
| -отклонение ВВП** | -0,4 | 2,7 | 8,5 | -0,4 | -1,8 | -1,2 | -1,4 | -1,4 | -1,1 | Э,2 |
| -структурный дефицит *** | -2,8 | -3,3 | -3,0 | -3,5 | 3,3 | -2,7 | -2,5 | -2,1 | -1,6 | -1,5 |
| 2. Остальные индустриальные страны**** | ||||||||||
| - фактический дефицит | -4,1 | -2,5 | -3,8 | -4,7 | -6,0 | -5,1 | -4,4 | -2,9 | -2,0 | -1,6 |
| -отклонение ВВП** | -0,6 | 2,5 | 1,1 | -0,1 | -2,3 | -1,6 | -1,2 | -1,2 | -1,1 | -0,1 |
| -структурный дефицит *** | -3.8 | -4,3 | -4,8 | -4,7 | •4,3 | -3.8 | -3,5 | -2,1 | -1,4 | -1,5 |
*Эта группа объединяет страны «большой семерки». **Показатель «Отклонение ВВП» представляет собой величину относительного отклонения фактического ВВП от его потенциального уровня. ***Структурный дефицит государственного бюджета в среднем по группе стран выражен в процентном отношении к среднему потенциальному объему выпуска. ****Эта группа стран в 1980-1989 гг. включала Испанию, Нидерланды, Бельгию, Швецию, Австрию, Данию, Ирландию, Австралию и Новую Зеландию. В последующий период в нее также были включены Финляндия, Греция, Норвегия и Португалия. Источник: World Economic Outlook, October 1996, pp. 22-23.
Сложности определения уровня полной занятости ресурсов, естественного уровня безработицы и потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных дефицитов (излишков) государственного бюджета как в индустриальных, так и в переходных экономиках, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фискальной политики в долгосрочной перспективе. Поэтому при разработке стратегий стабилизации и структурных реформ в переходных экономиках приходится опираться на оценки общего бюджетного дефицита, динамика которых представлена в таблице 2.
Таблица 2. Доля общего дефицита государственного бюджета в ВВП (в %) в странах с переходной экономикой
| Страны | |||||||
| Албания | -20,0 | -16,0 | -7,0 | -10,3 | -11,7 | -12,6 | -10,4 |
| Армения | -37,6 | -56,0 | -16,4 | -11,1 | -9,3 | -6,7 | |
| Азербайджан | 3,5 | -15,3 | -11,4 | -4,3 | -2,8 | -1,7 | -4,2 |
| Белоруссия | -2,8 | -4,2 | -2,6 | -1,9 | -1,6 | -1,2 | |
| Болгария | -5,2 | -15,7 | -5,8 | -6,3 | -12,7 | -2,5 | 0,9 |
| Хорватия | -4,0 | -0,7 | 1,5 | 0,9 | -0,5 | -1,4 | |
| Чешская Республика | -2,1 | 1,4 | -1,2 | 0,2 | -0,4 | -1,4 | -1,4 |
| Эстония | -0,3 | -1Д | 1,3 | -0,5 | -1,5 | 1,8 | -0,3 |
| Грузия | -34,5 | -26,2 | -16,5 | -5,3 | -4,5 | -5,0 | |
| Венгрия | -7,6 | -8,9 | -8,6 | -6,2 | -3,1 | -4,9 | -4,6 |
| Казахстан | -7,3 | -1,2 | -7,1 | -3,2 | -5,3 | -7,0 | -8,0 |
| Киргизия | -17,6 | -13,5 | -7,7 | -17,3 | -9,5 | -9,0 | -8,8 |
| Латвия | -0,8 | 0,6 | -4,0 | -3,9 | -1,7 | 0,1 | -0,8 |
| Литва | 0,5 | -4,9 | -4,8 | -4,5 | -4,5 | -1,8 | -5,8 |
| Македония | -9,6 | -13,6 | -3,2 | -1,3 | -0,4 | -0,3 | |
| Молдавия | -23,9 | -7,4 | -9,1 | -5,8 | -6,6 | -6,8 | -3,0 |
| Монголия | -6,0 | -14,6 | -10,3 | -6,4 | -9,0 | -9,0 | |
| Польша | -8,0 | -4,0 | -3,2 | -3,2 | -3,6 | -3,3 | -3,0 |
| Румыния | -4,6 | -0,1 | -1,8 | -2,6 | -3,9 | -4,5 | |
| Россия* | -18,4 | -7,6 | -10,4 | -5,8 | -9,5 | -7,5 | |
| Словацкая Республика | -11,9 | -7,1 | -1,3 | 0,4 | -1,3 | -5,2 | -6,0 |
| Словения | 0,2 | 0,3 | -0,2 | -0,5 | -0,2 | -1,7 | -1,4 |
| Таджикистан | -31,2 | -23,6 | -10,5 | -11,2 | -5,8 | -3,4 | |
| Туркмения | 13,3 | -0,4 | -1,4 | -1,6 | -0,8 | 0,0 | |
| Украина | -24,0 | -10,3 | -8,7 | -4,9 | -3,2 | -5,6 | -2,7 |
| Узбекистан | -12,2 | -17,5 | -6,1 | -4,1 | -7,3 | -2,8 |
*Данные о дефиците консолидированного бюджета Российской Федерации. Дефицит Федерального Бюджета составил в 1996 г. — 8,4% ВВП, в 1997 г. - 7,1%, в 1998 г. - 5,9%, в 1999 г. - 5,1% ВВП. Источники: World Economic Outlook, May 1996, p. 78; October 1996, p. 29; May 1998, p. 98; IMF Economic Reviews, 1999, № 1-2.
В таблице 3 представлена динамика фактического дефицита государственного бюджета в среднем по всей группе стран с переходной экономикой.
Таблица 3. Страны с переходной экономикой: доля дефицита бюджета расширенного правительства (в %, в среднем по группе стран)
| Дефицит бюджета расширенного правительства | -9,6 | -14,1 | -6,7 | -7,0 | -4,4 | -5,5 | -5,0 | -4,8 | -3,6 | -2,5 |
Воздействие бюджетного излишка на экономику. Инфляционные и неинфляционные способы финансирования бюджетного дефицита. Сеньораж. Эффект вытеснения. Проблемы увеличения налоговых поступлений в государственный бюджет
Наибольший стабилизационный эффект бюджетного излишка связан с его полным изъятием, препятствующим выплате процентов по государственному долгу, увеличению социальных трансфертов или финансированию каких-либо других государственных расходов за счет этих средств. Так как рост циклического бюджетного излишка происходит на подъеме экономики, который нередко сопровождается усилением инфляционного напряжения, то любые выплаты населению части этих средств (в виде погашения облигаций, увеличения пособий малообеспеченным семьям и т.д.) будет сопровождаться дальнейшим увеличением совокупных расходов и нарастанием инфляции спроса. Напротив, "замораживание" бюджетного излишка ограничивает избыточное давление совокупного спроса и сдерживает инфляционный бум в экономике.
Степень стабилизационного воздействия бюджетного дефицита зависит от способа его финансирования.
Способы финансирования дефицита госбюджета:
1. кредитно-денежная эмиссия (монетизация);
2. выпуск займов;
3. увеличение налоговых поступлений в госбюджет.
В случае монетизации дефицита нередко возникает сеньораж — доход государства от печатания денег. Сеньораж возникает на фоне превышения темпа роста денежной массы над темпом роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. В результате все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог, и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены.
В условиях повышения уровня инфляции возникает эффект Оливера-Танзи — сознательное затягивание налогоплательщиками сроков внесения налоговых отчислений в государственный бюджет. Нарастание инфляционного напряжения создает экономические стимулы для "откладывания" уплаты налогов, так как за время "затяжки" происходит обесценивание денег, в результате которого выигрывает налогоплательщик. В итоге дефицит госбюджета и общая неустойчивость финансовой системы могут возрасти.
Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляться в других формах, например в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам процента или в форме отсроченных платежей. В последнем случае правительство покупает товары и услуги, не оплачивая их в срок. Если закупки осуществляются в частном секторе, то производители заранее увеличивают цены, чтобы застраховаться от возможных неплатежей. Это дает толчок к повышению общего уровня цен и уровня инфляции.
Если отсроченные платежи накапливаются в отношении предприятий государственного сектора, то эти дефициты нередко непосредственно финансируются Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит госбюджета. Поэтому, хотя отсроченные платежи, в отличие от монетизации, официально считаются неинфляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.
Если дефицит госбюджета финансируется с помощью выпуска государственных займов, то увеличивается средняя рыночная ставка процента, что приводит к снижению инвестиций в частном секторе, падению чистого экспорта и частично — к снижению потребительских расходов. В итоге возникает эффект вытеснения, который значительно ослабляет стимулирующий эффект фискальной политики.
Долговое финансирование бюджетного дефицита нередко рассматривается как антиинфляционная альтернатива монетизации дефицита. Однако долговой способ финансирования не устраняет угрозы роста инфляции, а только создает временную отсрочку для этого роста, что является характерным для многих переходных экономик, в том числе и для украинской. Если облигации государственного займа размещаются среди населения и коммерческих банков, то инфляционное напряжение окажется слабее, чем при их размещении непосредственно в Центральном Банке. Однако последний может скупить эти облигации на вторичном рынке ценных бумаг и расширить, таким образом, свою квазифискальную деятельность, способствующую росту инфляционного давления.
В случае обязательного (принудительного) размещения государственных облигаций во внебюджетных фондах под низкие (и даже отрицательные) процентные ставки долговое финансирование бюджетного дефицита превращается, по существу, в механизм дополнительного налогообложения.
Проблема увеличения налоговых поступлений в государственный бюджет выходит за рамки собственно финансирования бюджетного дефицита, так как разрешается в долгосрочной перспективе на базе комплексной налоговой реформы, нацеленной на снижение ставок и расширение базы налогообложения. В краткосрочном периоде снижение налоговых ставок сопровождается, во-первых, снижением степени встроенной стабильности экономики; во-вторых, ростом эффекта вытеснения негосударственного сектора на фоне повышения процентных ставок, которое возникает как реакция денежного рынка на сопровождающее экономическое оживление повышение спроса на деньги при их неизменном (в целях ограничения уровня инфляции) предложении; в-третьих, возможным увеличением бюджетного дефицита из-за одновременного снижения ставок налогообложения и налоговых поступлений в бюджет в соответствии с закономерностью, описываемой кривой Лаффера.
Ни один из способов финансирования дефицита государственного бюджета не имеет абсолютных преимуществ перед остальными и не является полностью неинфляционным.
Вопросы для обсуждения
1. Верны ли следующие утверждения?
- При прочих равных условиях повышение налогов и государственных расходов на одинаковую величину может привести к росту ВВП.
- Введение прогрессивного налога на личный доход не отражается на величине мультипликатора.
- Дефицит государственного бюджета не связан с размерами чистого экспорта.
- Бюджетно-налоговая политика проводится только в целях снижения уровня безработицы и инфляции.
- Циклический дефицит госбюджета возникает в результате антициклической политики государства, направленной на стимулирование экономического роста.
- Снижение предельных налоговых ставок уменьшает встроенную стабильность экономики.
- Встроенные стабилизаторы экономики увеличивают размеры государственных расходов.
- Если экономика достигла уровня полной занятости ресурсов при превышении уровня государственных расходов над налоговыми поступлениями, то возникает структурный дефицит госбюджета.
2. Государственный бюджет объединяет государственные закупки товаров и услуг и трансфертные платежи в общую категорию государственных расходов. Почему при выборе инструментов фискальной политики необходимо проводить различие между государственными закупками и трансфертами?
3. Какой из нижеперечисленных индикаторов следует расценивать как основной критерий эффективности бюджетно-налоговой политики правительства? Ответ аргументируйте.
- размер фактического дефицита или излишка государственного бюджета;
- размер бюджетного излишка или дефицита при полной занятости ресурсов;
- уровень личного подоходного налога;
- величина инфляционного воздействия встроенных стабилизаторов в экономике с полной занятостью ресурсов.
4. Какие из нижеперечисленных мер будут способствовать усилению краткосрочного и долгосрочного инфляционного напряжения в экономике?
- правительство повышает налоги;
- правительство увеличивает расходы и финансирует бюджетный дефицит за счет выпуска государственных займов;
- Центральный банк осуществляет финансирование правительственных социальных программ по льготным ставкам процента;
- Государственное казначейство выпускает в обращение казначейские билеты.