Принципы деятельности органов публичной администрации 7 страница
г) применение норм права, т.е. издание ненормативных
индивидуальных актов управления.
| 1 Ямпольская, ЦЛ. О теории административного договора / Ц.А. Ям- польская // Советское государство и право. 1966. № 10. С. 12-17. 2 Советское административное право. М., 1988. С. 70. 8 Студеникин, С.С. Административное право / С.С. Студеникин. М., 1968. С. 137; Манохин, В.М. Советское административное право / В.М. Манохин. М., 1976. С. 156; Советское административное право. М., 1976. С. 156; Советское административное право: методы и фор- мы государственного управления. М., 1977. С. 31; Бахрах, Д.Я. Адми- нистративное право / Д.Н. Бахрах. С. 151-152 и др. 4 Советское административное право. М., 1984. С. 130. |
Раскрывая содержание каждой из них, отметим, что в
первом случае Ю.М. Козлов, очевидно, имеет в виду изучение, обобщение и распространение передового опыта, ока-
зание практической помощи, разработку научно обоснованных рекомендаций, инструктирование исполнителей, обеспечение правильного сочетания коллегиальности и единоначалия, привлечение общественности к деятельности аппарата управления и т.д. Во втором – вспомогательные процедуры, с помощью которых обслуживается процесс управления, все другие его формы, т.е. подготовку материалов для издания юридических актов, составление всевозможных справок, ведение делопроизводства и др. Установление норм права, по его мнению, является специфической формой исполнительно-распорядительной деятельности, поскольку ее назначение - исполнение законов, а также конкретизация и детализация общих норм и правил, содержащихся в законах.
Основной же юридической формой деятельности является применение норм права. Ее сущность заключается в том, что органы публичной администрации в пределах их компетенции самостоятельно, с помощью юридических средств осуществляют административное распорядительство, т.е. применяют к конкретным обстоятельствам практики прямые веления закона и других норм советского права, прежде всего административно-правовых. В этих целях издаются индивидуальные акты.
| 1 Советское административное право. М., 1984. С. 130-135. |
Анализ форм управленческой деятельности, применяемых органами публичной администрации Республики Беларусь, позволяет разделить их на две большие группы: одни прямо и непосредственно влекут правовые последствия, другие такого юридического эффекта не создают. Хотя эта работа осуществляется на основе и во исполнение законов,
подчиняется режиму законности, далеко не все действия
органов, ее осуществляющих, имеют юридическое значение,
правовую форму. Во многих случаях они, реализуя свои
полномочия, совершают такие действия, которые не вносят никаких изменений в юридические отношения и непосредственно их не затрагивают. Основным же способом классификации рассматриваемых форм поэтому является
деление их на правовые и неправовые.
К правовым формам относятся:
а) деятельность органов публичной администрации по
подготовке и изданию нормативных актов управления;
б) применение норм права (издание индивидуальных актов управления).
К неправовым, точнее организационным и материально-техническим, формам деятельности относятся такие, которые не устанавливают обязательных правил поведения и не вносят непосредственных изменений в правовые отношения. Их можно разделить на две группы:
а) внутрисистемная организация осуществления административных полномочий.
б) внешняя реализация полномочий, связанных с непосредственным выполнением возложенных на них
задач и функций.
К первой относятся:
• информационное обеспечение управления органами
публичной администрации (управлений, отделов,
служб и т.д.);
• анализ информации (оперативных и статистических
данных об эффективности воздействия используемых
средств, сил, форм деятельности на поведение и реакцию объектов, на принятие тех или иных управленческих действий органов публичной администрации и
т.д.) в целях выработки и принятия правильных управленческих решений;
• обобщение и накопление опыта, выработка, принятие и реализация управленческих решений в виде оперативных планов, распоряжений, приказов по проведению конкретных мероприятий;
• оказание организационной и методической помощи
общественным объединениям, осуществляющим функции государственного управления (например, в сфере общественного порядка и безопасности - ДНД, ох-
раны окружающей среды - общественные инспекторы
рыбоохраны и др.);
• контроль за исполнением управленческих, решений
руководящими органами и лицами.
Ко второй группе следует отнести:
• своевременное информирование и широкое разъяснение гражданам, их объединениям, учреждениям,
предприятиям и организациям содержания правил и
требований, которые они должны выполнять, а так-
же ответственности за их нарушение.
При этом, особое внимание должно быть уделено не
только тому, какими правами и свободами обладают граждане и представители государственных и общественных органов, но и каких правил поведения и видов деятельности они должны придерживаться (в связи, например, с введением новых норм и правил, регулирующих те или иные стороны общественной жизни), разъяснению прав и обязанностей органов (должностных лиц), осуществляющих
контрольные и надзорные функции.
К неправовым формам относится и непосредственная
помощь, оказываемая гражданам органами милиции (при
осуществлении ими общего надзора в сфере охраны общественного порядка; лицам, оказавшимся в беспомощном
состоянии вследствие нарушения ими дорожно-транспортных норм и правил) либо органами пожарной охраны, санитарного надзора и др.
Большое место в деятельности публичной администрации отводится материально-техническим операциям, связанным с получением, передачей, хранением и переработкой информации (прежде всего, поступающей от граждан), применением технических средств. Готовятся всевозможные справки, информационные листки, копируются и размножаются документы, ведется статистический учет.
Материально-технические операции имеют вспомогательный, обслуживающий характер, они непосредственно связаны с подготовкой и проведением в жизнь актов, направленных на создание нормативных условий для работы.
Наиболее значимая часть деятельности органов публичной администрации осуществляется в правовых формах. Их
специфические признаки существенно отличаются от тех, в
которых осуществляются организационные и материально-
технические действия. В этих формах на основании и во
исполнение законов проводятся юридически значимые,
практические действия по применению мер административного принуждения, направленных на обеспечение выполнения организациями, предприятиями и учреждениями, их должностными лицами, а также отдельными гражданами требований законодательства. Такими формами, как уже говорилось, являются: подготовка и издание нормативных актов и применение права (издание индивидуальных актов). Сюда относится, например, участие органов публичной администрации в разработке нормативных актов общей компетенции либо их издании.
Являясь главными субъектами правоисполнительной
деятельности, органы публичной администрации аккумулируют опыт их правового регулирования. Данное положение определяет уровень их компетенции, позволяющий им вносить необходимые предложения в соответствующие инстанции по улучшению действующих или новых правовых актов. Разработка концепций и подготовка проектов нередко ведутся непосредственно этими органами или при их активном участии. Сказанное можно отнести, например, к Совету Министров, который подготавливает и вносит на рассмотрение и принятие Национальным собранием Республики Беларусь большинство принимаемых в республике законодательных актов. Активную работу по подготовке проектов нормативных актов осуществляют министерства, государственные комитеты, органы местного управления.
В большинстве случаев подготовка законопроектов ведется с участием представителей различных министерств и
ведомств. В частности, в процессе подготовки и доработки
проекта Кодекса Республики Беларусь об административных
правонарушениях приняли участие представители Министерства внутренних дел, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, таможенного комитета и др.
Кроме того, к числу нормативных актов, регулирующих внутрисистемную деятельность органов публичной администрации, относятся и многочисленные приказы, инструкции, правила и указания, направленные на обеспечение
законности.
Особой формой деятельности органов публичной администрации является издание внешних нормативных актов.
Пределы осуществления ими нормотворчества определяются законом. При этом действует правило: издание органами
публичной администрации управленческих нормативных
актов своей юридической базой должно иметь соответствующее нормативное установление органов государства. Нормотворческие полномочия этих органов определяются их
компетенцией, т.е. правами и обязанностями, имеющими
внешний государственно-властный характер и направленными на обеспечение соблюдения установленных государством норм.
Так, согласно статье 28 Закона «О Совете Министров
Республики Беларусь» Совет Министров на основании и в
целях исполнения Конституции Республики Беларусь, за-
конов Республики Беларусь, актов Президента Республики
Беларусь принимает постановления и контролирует их исполнение.
Полномочия других органов публичной администрации, в
частности министерств, государственных комитетов, комитетов и др., определяются, как правило, положениями о них.
Ненормативные (индивидуальные) акты управления,
издаваемые органами публичной администрации, - правоприменительная деятельность (административное распорядительство) - являются, по сути, основной формой их управленческой деятельности, обусловленной исполнительной
природой этих органов. Веления закона и подзаконных правовых норм применяются органами публичной администрации (их должностными лицами) к конкретным случаям
(фактам) в виде непосредственных предписаний, четко определенного и персонифицированного характера. Принятие
соответствующих индивидуальных актов порождает возникновение изменение либо прекращение административно-
правовых отношений.
Цели и задачи издания индивидуальных актов различны. Их анализ позволяет выделить две основные группы:
1) оперативно-исполнительные, основу которых составляет диспозиция нормы права (например, акт о на-
значении конкретного лица на должность);
2) правоохранительные (юрисдикционные) акты, реализующие санкцию нормы права.
Одним из проявлений деятельности ряда органов публичной администрации, связанной с изданием юрисдикционных актов, является принятие постановлений о привлечении виновных к административной ответственности. Количество таких актов, издаваемых в связи с нарушением требований, установленных соответствующими нормами правилами, весьма значительно. Это обусловлено рядом причин, одна из которых - недостаточная информированность граждан, их объединений, учреждений, предприятий и организаций об указанных требованиях, связанная с несовершенством механизма вступления регламентирующих
их нормативных актов в силу.
Особое место в числе этих причин занимает недостаточная информированность лиц, которым эти нормы адресованы. Речь идет, прежде всего, о доведении их до всеобщего
сведения в тех случаях, когда они имеют общий нормативный характер. В отношении таких норм применимо правило презумпции, гласящее, что объективная невозможность узнать содержание закона освобождает от обязанности его выполнения.
На наш взгляд, могли бы повысить эффективность механизма доведения требований, установленных нормами и
правилами, следующие меры.
Во-первых, соблюдение установленного соответствующими органами порядка беспрепятственного и гарантированно-
го доступа граждан, юридических лиц, органов самоуправления и общественных объединений к правовой информации,
содержащей принимаемые ими нормативные акты, устанавливающие, в частности, специальный правовой режим. На-
пример, порядка и системы размещения информации в общественных местах и учреждениях, доведение ее до
заинтересованных лиц с использованием современных технических средств, в том числе сети «Интернет», пейджерной
рекламной системы и др.
| 1 Студеникина, М.С. Вступление федерального закона в силу: право- вое регулирование и практика / М.С. Студеникина // Журнал рос- сийского права. 2000. № 7. С. \0. |
Во-вторых, законодательное оформление порядка включения информационного ресурса, содержащего новые нор-
мы и правила, в систему обеспечения деятельности учреждений, организаций и предприятий независим от их государственно-правового статуса. Необходимо также повысить роль общественных информаторов путем: проведения на предприятиях, учреждениях и организациях специальных правовых занятий.
К правовым формам деятельности органов публичной
администрации относятся такие, которые не требуют письменного, а в отдельных случаях и словесного закрепления.
Это устные (приказы, указания, распоряжения, команды,
широко используемые, например, в системе Вооруженных
сил, Министерства внутренних дел) и конклюдентные
(предусмотренные нормой права жесты, сигналы движения,
знаки и другие действия, выражающие решение субъекта
применения права) управленческие действия органов публичной администрации.
3. Правовые акты органов публичной
администрации
3.1. Понятие и основные признаки правового акта
органа публичной администрации
В деятельности органов публичной администрации значительное место занимает работа по принятию (изданию)
различного рода правовых актов, связанных с осуществлением управленческих функций, т.е. актов управления.
В правовой литературе актам управления (актам исполнительной власти) посвящено немало работ. Соответствующие разделы имеются практически во всей учебной литературе.
Уяснить эти понятия и их основные правовые характеристики попытаемся с помощью анализа различных точек зрения. Ибо одни авторы под актом управления понимают
подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с
соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную
законом форму и порождающее юридические последствия.
Другие считают актом управления основанное на законе
одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на
установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-
правовых отношений в целях реализации исполнительной
власти. Третьи относят сюда особый вид подзаконных,
официальных юридических актов, принимаемых субъекта-
ми исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих одностороннее властное волеизъявление и влекущих юридические последствия. Четвертые - декреты, указы, постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида в устной или
иной форме, закрепляющие решения компетентных органов
(должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.
Как видно из приведенных дефиниций, взгляды на содержание понятия акта государственного управления не
отличаются однообразием. Однако они позволяют выделить
следующие его признаки, позволяющие утверждать, что акт
органов государственного управления (исполнительной власти) является подзаконным; имеет властный, управленческий характер; является актом реализации органами публичной администрации функции принуждения; вызывает
юридически значимые последствия.
Акты управления органов публичной администрации
имеют подзаконный характер, т.е. основу их принятия составляет закон. Содержание этих актов определяется их
целью - обеспечение исполнения заложенных в законе новых установлений. Несоответствие этих актов закону влечет их отмену или приостановление.
Подзаконность акта органа публичной администрации
вытекает, во-первых, из концепции разделения властей, в
основе которой заложена лидирующая роль законодательных (представительных) органов[3]. Во-вторых, из природы
исполнительной власти, составной частью которой он является, предназначенной для исполнения законов, их реализации. Юридическая иерархия подзаконного акта определена Конституцией Республики Беларусь, что, в
частности, следует из содержания статей 107, 121, а также
Законом «О Совете Министров Республики Беларусь», со-
гласно статье» 28 которого Совет Министров на основании и
в целях исполнения Конституции Республики Беларусь,
законов Республики Беларусь, пактов Президента Республики Беларусь принимает постановления.
Акты управление органов публичной администрации
правовые акты, юридические варианты управленческих решений, т.е. исходящие от этих органов обязательные к
исполнению объектами установления (предписания), которыми определяются цели и действия (поведение), необходимые для их достижения.
Применительно к осуществляемой публичной администрацией исполнительной и распорядительной деятельности эти акты являются решениями, которые принимаются их компетентными органами (должностными лицами) по вопросам, связанным с непосредственным руководством в подведомственных им сферах. Принимаемые органами публичной администрации акты управления — одно из средств практической реализации возложенных на них исполни-
тельных и распорядительных функций, достижение которых требует применения властного решения. В силу этого в
этих актах проявляются властно-организующее содержание; государственно-властные полномочия; односторонность; обязательность.
Одним из способов проявления природы исполнитель-
ной власти, основу которой составляют органы публичной
администрации, является присущее ей принуждение. Реализация ею властно-организующих функций, как правило,
обеспечивается соответствующими мерами правового принуждения. Система органов публичной администрации обладает заключенной в правовые рамки институциональной принудительной силой, обеспечивающей исполнение законов и судебных решений.
Государственное принуждение осуществляется в различных формах и различными органами государства. К ним в первую очередь можно отнести органы милиции. Перечень мер принуждения, используемых ими, весьма разнообразен. Это и проверка документов, ограничение дорожного движения, лишение права управления автотранспортом. Акты принудительного характера используются и таможенными органами - в виде таможенного досмотра; органа санитарного, ветеринарного, энергетического надзора – в виде проведения соответствующих проверок, ревизий. Реализация применяемых ими мер принуждения осуществляется как в виде неписаных, так и путем издания индивидуальных писаных актов.
Правовое назначение актов управления органов публичной администрации заключается в том, что они представляют собой совершаемые этими органами действия, которые направлены на установление, возникновение, изменение либо прекращение административных правоотношений.
В процессе издания юридических актов органы публичной
администрации устанавливают либо применяют правовые
нормы. Этим характеризуется их юридическая природа и возникающие юридические последствия принятия этих актов,
правовая значимость которых проявляется и в принятии
соответствующего правового принуждения в случае несоблюдения установленных правовых требований.
К признакам акта управления, принимаемого органами
публичной администрации, можно отнести также определенные нормой права форму и процедуру их принятия.
Полномочиями по изданию правовых управленческих
актов наделены все государственные органы публичной ад-
министрации и их должностные лица. В отдельных случаях акты управления могут издавать органы общественных объединений, например профсоюзные органы.
Правовые акты управления органов публичной администрации различаются по форме. Они могут оформляться
в виде писаного документа (письменные), а также в виде
неписаного указания (устного). Наиболее распространенной
является письменная форма актов. Устная форма акта характерна, например, для системы военного управления,
управления в сфере органов внутренних дел, Министерства
по чрезвычайным ситуациям и некоторых других. Однако
форма устных приказов и распоряжений присуща линейным взаимоотношениям между руководителями и непосредственными подчиненными. Форма актов не влияет на степень их юридической обязательности.
Правовое значение актов управления органов публичной
администрации многозначно и не ограничивается сферой государственного управления. В соответствии с законодательством принимаемые ими акты управления выступают в качестве юридических фактов, вызывающих возникновение не только административно-правовых отношений, но и ряда других правоотношений. В частности, на основе управленческих актов Министерства финансов возникают финансово-правовые отношения; Министерства труда - трудовые отношения; Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды - правоотношения в сфере экологии.
Правовой характер этих актов проявляется и в том, что
они могут играть роль доказательств и служить правовым
обоснованием для возбуждения судебных дел.
Характеристику актов управления органов публичной
администрации можно дополнить и их отличием от иных
актов органов государства. В частности, от актов судебных
органов их отличает то, что судебный акт применяется к
лицам, нарушившим норму права. Акт органа публичной
администрации носит, как правило, позитивный, не связанный с нормой права характер. Отличие гражданско-правовых актов (сделок) от актов управления заключается в том, что гражданско-правовые акты, как правило, основываются на договорах, взаимном согласии сторон.
Исходя из этого, а также учитывая иные характеристики акта управления, принимаемого органом публичной администрации, можно сделать вывод, что под актом управления органа публичной администрации понимается основанное на законе властное одностороннее предписание в форме документа (действия), направленное на установление, возникновение, изменение либо прекращение правовых отношений, связанных с выполнением его задач и функций.
Важным показателем управленческих актов органов
публичной администрации является их эффективность, которая характеризуется успешностью выполнения заложенных в основе их принятия задач.
К основным условиям, необходимым для повышения
эффективности этих актов, можно отнести: высокий научный уровень принимаемых актов управления; профессионально ориентированный подбор и расстановку управленческих кадров (в том числе и систематическая их переподготовка); соответствие их содержания реально складывающимся общественным отношениям, перспективе их развития.
Повышение научного уровня издаваемых (принимаемых)
органами публичной администрации актов управления может быть обеспечено участием в их подготовке ученых-правоведов, обсуждением их на соответствующих кафедрах вузов, проведением монографических и диссертационных исследований и др. Одним из возможных способов повышения правового качества актов управления может стать со-
здание их возможных типовых моделей, например для органов территориальной администрации.
Особую актуальность в последнее время приобрела проблема управленческих кадров. Как показывает анализ подготавливаемых сегодня в высших и средних специальных учебных учреждениях Республики Беларусь кадров, уровень их знаний и умений не всегда отвечает современным требованиям. Это явление можно объяснить несколькими причинами, в том числе появлением частных учебных заведений, которые не всегда обеспечивают должное качество
образования. Нередко выявляются и отсутствие связи тео-
ретической подготовки специалистов с особенностями их
будущей практической деятельности, низкий уровень их
правовых знаний.
Не исключено использование специалистов не по профилю полученного ими образования. Недооценивается
иногда и институт переподготовки кадров, имеющий в на-
стоящее время особенно важное значение.
Одной из наиболее сложных задач в подготовке управленческих актов является их актуальность, адекватность их содержания складывающимся в обществе отношениям. Как показывает практика, одних усилий лиц, подготавливающих (принимающих) их, а также привлекаемых для этого ученых, недостаточно. Помощь в этом могут оказать граждане. Механизм этой помощи видится в предоставлении им реальной возможности ознакомления с подготавливаемыми органами публичной администрации нормативными актами, в том числе и в сфере государственного управления, т.е. акты управления органов публичной администрации должны быть
доступны для лиц, интересы которых в них затрагиваются.
3.2. Виды актов органов публичной администрации
Известно несколько классификаций актов государственного управления. Наиболее распространенной является классификация по следующим основаниям: по. действию в пространстве; юридическим основаниям; характеру компетенции органов, их издающих; по наименованию и т.п.
По действию в пространстве правовые акты органов публичной администрации делятся на распространяющие свое действие на всю территорию республики и на отдельные ее части, в частности - административно-территориальные
единицы. В перечень актов с ограниченностью территориального действия и правовые акты, издаваемые администрациями государственных предприятий, учреждений и организаций, действие которых ограничено пределами занимаемых ими территорий.
Одним из основных критериев дифференциации управленческих актов органов публичной администрации являются юридические свойства, согласно которым эти акты делятся на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты органов публичной администрации издаются в соответствии с их компетенцией. Эти акты
содержат в себе определенные правила поведения, т.е. нор-
мы, признаками которых согласно теории права являются:
неоднократное длительное применение и отсутствие конкретного персонифицированного адресата. К таким нормам можно отнести, например, правила дорожного движения, санитарные нормы и правила, противопожарные.
Нормативные акты органов публичной администрации -
акты подзаконного административного нормотворчества,
которому принадлежит важная роль в регулировании поступательного развития в сфере управления отраслями и
сферами.
Право издания нормативных актов, как правило, принадлежит органам общей и межотраслевой компетенции, однако в отдельных случаях право осуществлять нормотворчество предоставляется и органам отраслевой компетенции.
В правовой практике встречаются правовые акты органов публичной администрации, в содержании которых на-
ряду с правилами поведения имеются и предписания индивидуального характера. Такие акты иногда называются
«смешанными».
Основное назначение нормативных актов - обеспечение
исполнительной и распорядительной деятельности органов
публичной администрации, проведение в жизнь требований
закона. В этом смысле издание подзаконных нормативных
актов является правоприменительным нормотворчеством.
Индивидуальные акты органов публичной администрации - самый многочисленный вид правовых актов. Правовая природа индивидуальных актов проявляется в том, что
они являются правоприменительными по назначению и распорядительными по содержанию. Распорядительный характер индивидуальных актов проявляется в том, что в них
выражается конкретное юридически властное предписание,
связанное, во-первых, с решением возложенных на органы
публичной администрации практических задач, во-вторых,
его действие распространяется на определенное лицо (на-
пример, приказ о назначении лица на должность, постановление о привлечений лица к административной ответ-
ственности). Вследствие. этого индивидуальные акты органов публичной администрации именуются еще и административными.
Юридическая сущность индивидуальных актов проявляется и в том, что они являются и юридическими фактами, с
которыми связывается возникновение, изменение либо прекращение административно-правовых, а иногда и других отраслевых правовых отношений (например, земельных, финансовых, трудовых). Особенность индивидуальных актов проявляется в том, что право на их издание принадлежит всем органам публичной администрации. Это вытекает
из организационной составляющей индивидуальных актов.
Индивидуальные акты правоохранительного (юрисдикционного) характера имеют право издавать специально уполномоченные на то органы, например органы милиции, санитарного, ветеринарного, энергетического надзора и др.
Акты управления органов публичной администрации
можно классифицировать и в зависимости от правового положения органа публичной администрации. Место органа
публичной администрации в иерархии иных административных органов определяет пространственные пределы и объем рассматриваемых им управленческих вопросов, юридическую силу его решений. Различаются правовые акты республиканского и местного значения. К республиканским правовым актам относятся, например, постановления
Совета Министров Республики Беларусь; акты же местных
административных органов действенны только в пределах
подведомственных им территорий.