Институциональные причины «барьерного» характера российской экономики

Особенностью российского государственного регулирования стал его «баръерный» характер, то есть деятельность государства была направлена на установление многочисленных административных барьеров.

Административные барьеры в экономике — это установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых является обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящее платежи за прохождение бюрократических процедур, которые обычно не попадают в бюджет[218].

Административные барьеры в России присутствуют в самых разных сферах экономической деятельности, в различных формах и практически на всех стадиях производства и решения:

1) Административные барьеры на входе предприятий на рынок:

—лицензирование,

—разрешения,

—регистрация,

—согласование проектной документации.

2) Административные барьеры, связанные с допуском товаров на рынок:

—сертификация,

—идентификация,

—маркирование.

3) Барьеры, связанные с административными издержками препринимателей в процессе текущей деятельности:

— инспекционная деятельность, контроль и надзор, в том числе лицензионный надзор;

— делопроизводство, документооборот, многочисленные формы обязательной отчетности.

Следует отметить, что в России преобладают барьеры рентного типа, то есть направленные на получение административной (бюрократической) ренты (см. гл. 6). Широкому распространению и укоренению в российской институциональной среде именно этого типа барьеров способствовал целый ряд причин, имеющих институциональный характер:

—высокая зависимость принятия решения от интересов отдельных групп;

—приоритет неформальных «правил игры» в обществе над формальными;

—криминализация общества и экономики;

—институционализация коррупции и многие другие

Процесс институционализации коррупции фактически означает синтез административной и политической коррупции, когда решения принимаются коррумпированными политиками не в интересах частных компаний, но в интересах коррумпированных бюрократических структур. Институционализация коррупции становится возможной потому, что центральная власть не в состоянии эффективно контролировать все сферы экономической жизни. Административные барьеры являются тем инструментом, с помощью которого реализуется институциональная коррупция[219].

Рассмотрим более подробно существующие в настоящее время в России административные барьеры. Их можно сгруппировать следующим образом:

— при получении доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия, регистрация изменений в статусе предприятия, его уставных документах, получение в аренду помещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования и т.п.);

— при получении права на осуществление хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности, регистрация товаров т услуг и т.п.);

— при текущем осуществлении хозяйственной деятельности (санкции за нарушения установленных правил, согласовании принимаемых решений с контролирующими организациями, получение различных льгот)[220].

Последствия «барьерного» регулирования рассматриваются в целом ряде работ, в том числе и опубликованных результатах эмпирических исследований. Классическими стали следующие примеры ограничений предпринимательской деятельности:

Примеры:

1. Регистрация юридических лиц не является, по оценкам самих предпринимателей, непреодолимым барьером для входа на рынок.

Однако уже на стадии регистрации можно говорить о непроизводительных потерях предпринимателей, составляющих достаточно существенную сумму в масштабах страны.

В 2000 г. в России ежемесячно регистрировалось около 30 000 предприятий. Таким образом, совокупные издержки по регистрации предприятий составляли в 2000 г. от 138 до 300 млн. руб. ежемесячно. В годовом исчислении это составило от 1 500 до 3 500 млн. руб. При этом официальная ставка регистрационного сбора варьировалась по регионам от 0,12 до 24 млн. руб., то есть менее 10% от общих издержек, связанных с регистрацией[221].

Главный недостаток такой системы — наличие избыточных требований к предприятиям, что порождает длительные сроки регистрации и завышенную стоимость посреднических услуг. В тоже время действующий порядок не обеспечивает нормального учета предприятий. Тем более, что учетная информация необходима не только государственным органам, но и другим участникам рынка.

Проблемы с регистрацией предприятий были порождены отсутствием единой системы законодательства (в отдельные периоды до 50 нормативных правовых актов — законов, указов, постановлений). Введение единого порядка на всей территории страны возможно только посредством принятия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц, основанного на положениях Гражданского кодекса РФ.

Обязательная сертификация товаров и услуг, под которую подпадало около 80% товарной номенклатуры, являлась еще одним административным барьером. По минимальным оценкам, рассчитанным по рекомендациям Госстандарта России, плата за сертификацию «перекачивала» из промышленности и торговли суммы, эквивалентные 3 500—4 200 млн. руб. в год (это только прямая плата за сертификацию, без учета внутренних трансакционных издержек импортеров и производителей)[222].

2.Лицензирование отдельных видов деятельности за последние 10 лет превратилось в одну из крупнейших проблем для участников рынка. Количество лицензий нарастало лавинообразно. На основании Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 158-ФЗ от 25.09.1998 г. видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии, насчитывалось более 500. (Для сравнения: в Австрии лицензируется 28 видов деятельности, в Великобритании — 38, в Японии — 39, в Испании — 75, во Франции — 140)[223].

Создание при лицензирующих органах различных лицензионных, экспертных и других центров превратило лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и пополнения региональных и ведомственных бюджетов. В результате необоснованного расширения перечня документов, необходимых для ее получения, в том числе различного рода заключений инспекций, надзорных и контрольных органов, значительно увеличивается и плата за лицензию. Лицензирование зачастую введено там, где достаточно иных методов существующего государственного контроля и надзора, в том числе задействованы системы сертификации, стандартизации, а также установлены меры ответственности за ненадлежащее выполнение субъектами хозяйственной деятельности установленных правил и условий.

Можно привести расчет, сделанный специалистами Министерства экономического развития и торговли, по одному из видов лицензий. Так, процедура получения лицензии на производство хлеба включала в себя посещение до 8 инстанций, оформление более 20 документов, затраты до 15 тыс. руб. и около 270 часов времени. Себестоимость единицы продукции при этом возрастала на 3%. В годовом исчислении это составляло более 2 500 млн. рублей дополнительных издержек населения. При этом наличие лицензии не являлось показателем качества продукции: контроль над качеством и безопасностью хлебопекарной продукции осуществлялся на основании Федерального закона «О качестве и безопасности, пищевых продуктов»[224].

4.Еще одним административным барьером, для которого проводились расчеты трансакционных издержек, является маркирование продукции знаками соответствия защищенными от подделок,введенное на основании Постановления Правительства РФ № 601 от 17 мая 1997 г. Расчеты, проведенные специалистами Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) по заказу ИНП «Общественный договор», показали, что приблизительный объем рынка знаков соответствия и учетных марок составил на 2000 г. порядка 4 200—5 000 млн. руб. Сверх того, затраты торговых организаций по нанесению знака составили порядка 1 200—2 000 млн. руб.

Серьезной проблемой для предпринимателей является запредельное число проверок их деятельности со стороны бесчисленных контрольных органов. При этом зачастую наблюдается дублирование и пересечение полномочий различных органов, а также нечеткое определение сферы и объектов контроля. Это создает благоприятную почву для злоупотреблений со стороны сотрудников контролирующих органов.

В качестве первого примера можно привести анекдотичную историю про пожарного и милиционера, контролирующих розничный магазин. Милиционер, осуществляя проверку, требует наличия решетки на первом этаже здания. Пожарный (со ссылкой на пункт 1.3.2.8. Правил пожарной безопасности ППБ—01—93) утверждает, что с целью обеспечения удобной эвакуации в случае возгорания решеток быть не должно.

Второй пример: согласно пункту 3.8 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации ППБ—01—93, все прибывающие в гостиницу, кемпинг, мотель, общежитие граждане должны быть ознакомлены (под роспись) с правилами пожарной безопасности. (Для справки — эти правила составляют ровно 100 страниц).

Если говорить о потерях экономики в результате текущего контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов со стороны различных контролирующих ведомств, то он складывается из двух частей: прямые за траты на уплату штрафов и «отступных» и непроизводительные затраты времени. Данные опроса малых предприятий, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем в 1999 г., показывали, что издержки, связанные с «теневыми» выплатами контролирующим органам и непроизводительными затратами времени, сопоставимы с платежами рэкету.

Этот список можно продолжать и дальше, однако перечисленных выше ограничений достаточно, чтобы представить сложившуюся в России ситуацию.

Как видно из вышеизложенного, административные барьеры тяжелым бременем ложатся на экономику России. Прохождение всех барьеров связано с большими дополнительными расходами для предпринимателей и потребителей. Следует выделить прямые издержки (платежи за выдачу разрешений, согласования, экспертизу, сертификацию и т.п., которые в подавляющем большинстве не становятся источниками пополнения бюджета) и косвенные издержки (непроизводительные трудозатраты).

По расчетам ученых МГУ им. М.В. Ломоносова[225], потери населения от завышения розничных цен на товары и услуги вследствие таких дополнительных издержек составляют 500—550 руб. в месяц в расчете на каждую российскую семью. С макроэкономической точки зрения общие расходы населения на оплату административных барьеров за 9 мес. 2000 г. (около 162 млрд. руб.) почти достигли суммы расходов государства на обслуживание государственного долга за тот же период (около 166 млрд. руб.).