Новая роль государства в трансформационной экономике и социальной политике
Для успешного процесса общей трансформации, как и для формирования рыночных связей и отношений (рынка), очень важным условием является преодоление институционального кризиса и законодательного вакуума, образующихся вместе с началом трансформации. Без этого в ситуации неопределенности нарастают разного рода конфликты как экономические, так и социальные, которые способны свести на нет трансформационные программы и действия.
Как разрешить образующееся грозное противоречие? Ответ один – на пути обновления и активизации роли государства.
С началом трансформационных процессов в конце 80-х, начале 90-х годов ХХ века самым «модным» словом стало, несомненно, слово «рынок». И, как двести лет назад, многим опять показалось, что там, где рынок, там не нужно государство, не нужны его воздействия в сфере экономики, управление и регулирование. И снова против государства в экономике поднялась высокая волна либерализма – нового либерализма конца ХХ столетия.
Экономический либерализм – направление экономической теории, отстаивающее основанную на частном интересе и конкуренции неограниченную свободу частной инициативы в рыночных условиях. Иначе говоря, это отрицание государственного регулирования, т.е. признание саморегулируемости рынка, спонтанного рыночного порядка.
Чтобы проиллюстрировать природную естественность либеральной экономики, австрийский ученый Фридрих Хайек любил рассказывать о пчелах и их порядке. Так же, как и пчелы, считал Хайек, стихийный рынок собственным рыночным порядком превосходит науку и государственное управление.
Основной удар по либерализму, как известно, был нанесен в Великобритании Джоном Мейнардом Кейнсом. Это произошло в тридцатые годы, в самый разгар небывало жестокого кризиса и массовой безработицы. В противоположность либералам Кейнс утверждает, что автоматизм рынка в новых условиях – при несовершенной конкуренции – не срабатывает, что необходимы активные экономические действия государства.
Однако, оправившись от кейнсианского удара, новые либералы развернули новое наступление. Сначала оно было книжным. Затем либералы стали действовать. Наиболее выразительным способом либералов ограничить всесилие государства стал известный «налоговый бунт». Начавшись в Калифорнии, налоговый бунт прошел к восточному побережью Соединенных Штатов, затем достиг стран Северной Европы. Программа была предельно проста: ликвидировать подоходный налог, а государство нужные ему средства пусть ищет за счет экономии своих расходов.
Поддержав в принципе это налоговое движение, Франсуа Миттеран, однако, объявил, что во Франции в 1985 году государственные налоги сократятся… на 1%. И президент Рональд Рейган не остался в стороне. Он решительно отказался увеличить! в США налоги, составлявшие в то время где-то 50–60%, хотя американский бюджет испытывал дефицит.
Итак, налоговый бунт был направлен против государства. Он проходил под лозунгом: чем меньше налогов, тем меньше «кислорода» у государства.
Так нужно ли государство экономике? Обратим внимание на то, что, отвечая на этот вопрос, теперь даже либералы не отваживаются говорить категорическое «нет». И налоговый бунт имел ведь другой лозунг: «Меньше государства!»
В пользу необходимости государства рыночной экономике экономическая теория, и ее учебники приводят теперь целый ряд аргументов.
Главный из них состоит в том, что рыночный механизм не идеален: он не в состоянии решить все проблемы экономики и страны. Еще во времена «царствования» свободного рынка с совершенной конкуренцией рыночное производство на основе частных капиталов, как свидетельствует история, не справлялось собственными силами с развитием производительных сил. Тогда государство брало на себя, например, создание сети железных дорог или, скажем, телеграфа. Не говоря о том, что в решении проблем обороны страны, развития науки, образования, борьбы с инфекциями издавна главную роль играет государство.
Кроме того, следует не забывать важную особенность рынка: он производит те товары и удовлетворяет те потребности, которые приносят ему деньги, прибыль. Другие же – социальные потребности и так называемые общественные товары – вне интересов рынка. Эти заботы и это производство должно брать на себя государство.
Из таких аргументов составился целый «список» негативных сторон (фиаско) рынка. Они обусловливают необходимость специальной деятельности государства для их смягчения или устранения.
В широко распространенном американском учебнике К.Р.Макконнелла и С.Л.Брю, всецело посвященном рыночной экономике, подчеркнуто: «Все реально функционирующие системы – это системы «смешанные», поскольку правительство и рыночная система делят между собой функцию нахождения ответа на пять известных фундаментальных вопросов[92].
Итак, государство, его экономическое регулирование необходимы для осуществления следующих основных функций:
1. оптимизации структуры национального продукта;
2. организации общенационального денежного обращения;
3. антимонопольного регулирования;
4. проведения антиинфляционной политики;
5. разработки и выполнения хозяйственного законодательства, представляющего единые «правила игры» для рыночных субъектов;
6. достижения национальных конкурентных преимуществ на мировом рынке;
7. перераспределения дохода в целях оказания помощи инвалидам, остронуждающимся, безработным;
8. целенаправленного развития фундаментальных наук.
Таким образом, в современной рыночной экономике государство полностью интегрировано в кругооборот материальных и денежных средств и представляет неотъемлемую органическую часть общего экономического организма. И этой частью экономического организма нужно тоже управлять. Отсюда – вторая группа экономических функций государства, связанная с управлением государственным сектором, на основе обязанностей его собственника.
Если же речь идет о переходной экономике, когда одна экономическая система трансформируется в другую в условиях жестокого кризиса, то к двум названным группам функций государства прибавляется третья. Третью группу составят так называемые трансформационные функции государства.
В этой группе функций наиболее важными являются функции:
· нового целеполагания и установления новых приоритетов;
· изменения нормативно-правовой базы;
· реформирования отношений собственности;
· реструктуризации – изменения (или обновления) структуры экономики;
· реформирования финансовой системы;
· создания новой инфраструктуры экономики;
· создания и усиления социальной защиты;
· защиты природы.
Тогда все функции государства можно представить как сумму трех групп функций:
Fгос. = Fтрансформации + Fсобственника + Fрынка.
Следует обратить к тому же особое внимание на три важных обстоятельства реальной действительности.
1.Мировая экономика весьма неоднородна по природному фактору, который играет важную роль в производстве. Разные регионы и страны осуществляют производство в разных климатических условиях, при разных возможностях плодородия земли, разной обеспеченности природными ископаемыми. Все это делает экономики разных регионов и стран разными.
2.Мировая экономика как реальность неоднородна еще и потому, что страны по-разному проходили свой исторический путь. И не только с разной исторической скоростью, но и с существенными особенностями национального, социокультурного характера.
3.Различия в цикличности экономического развития разных стран (смена фаз цикла, их длительность, сила проявления инерции) также можно отнести к причинам различий в экономических теориях, моделях макроравновесия и их множественности.
Из всего этого вытекает, что единая для всех стран модель невозможна, что слепое следование одной какой-то модели на практике недопустимо. Ее несоответствие конкретным экономическим условиям, уровню развития и особенностям данной национальной экономики чревато негативными, а то и разрушительными последствиями. Поэтому выбор макроэкономической модели, места и времени ее использования – еще одно сложное и ответственное дело государства, которое должно опираться при этом на специальные научные исследования.
Исходным началом государственного макрорегулирования служит целеполагание, что означает выявление главной цели регулирующего воздействия государства на определенном историческом этапе развития.
Практическое же решение выделенной цели требует определения направлений регулирующего воздействия. Такие направления не могут быть всегда одинаковыми. Напротив, в разные периоды и в связи с разной значимостью выдвигаемых задач на первом месте оказывается то одно, то другое направление. Скажем, в период экономического кризиса главным становится антикризисное направление регулирования. Среди других направлений можно назвать такие: структурно-инвестиционное, антимонопольное, антиинфляционное, социальное регулирование. В современных условиях НТП все более важную роль играет формирующееся инновационное направление.
Государственное регулирование экономики осуществляется разными методами: административными, экономическими и правовыми.
Роль и доля административных методов (запрета, разрешения, приказа, принуждения и т.п.) в современной экономике снижается, прежде всего, в связи с объективным переходом к новому технологическому способу производства. Административная модель управления не срабатывает тогда, когда производство расстается с массовой стандартизированной продукцией, требовавшей работника-исполнителя, и переходит к гибкому производству все более индивидуализированных товаров на основе компьютерных технологий.
Экономические методы управления дают больше инициативы, творческой свободы, поскольку действуют не прямо, а косвенно, через интересы людей. На макроуровне экономики к основным формам таких методов относятся: экономическое прогнозирование и программирование, инвестирование, проведение финансовой политики, бюджетное регулирование, налоговая политика, государственное кредитование, льготирование, ценообразование и т.д. (рис.11.2).
Правовые методы регулирования основаны на системе юридических законов, определяющих и контролирующих параметры деятельности экономических субъектов в разных сферах. Эту систему законов называют «правилами игры».
В современных условиях на первые роли все больше выходят экономические методы, в трансформационный период особую роль играют правовые методы.
Таким образом, под государственным регулированием экономики понимается целенаправленный процесс воздействия государства на основе специальных методов и инструментов для обеспечения экономического роста и социальной устойчивости общества.
Государственное регулирование экономики направлено на целый ряд объектов– тех, где существуют проблемы, неразрешимые автоматическими рыночными механизмами. На макроуровне основными являются проблемы: выхода из кризисного состояния; денежного обращения и инфляции; условий конкуренции; национальной обороны; занятости; здравоохранения; развития науки и образования; природосбережения; социальной устойчивости.
Для примера остановимся на одном из таких объектов – занятости населения и трудовых отношениях.
В свое время в Англии Маргарет Тэтчер была озабочена терпящей глубокий кризис крупной металлургической компанией «Бритишстилл», от президентства которой отказались 37 кандидатов. Только 38-й принял предложение Тэтчер: это был Мак-Грегор, кстати, 67-летний глава алюминиевого концерна. Он утверждал, что упадок британской металлургии не зависит от технико-технологического отставания, и пригласил группу японских инженеров. Они подтвердили, что дело не в оборудовании. Дело в том, что японские рабочие трудятся более тщательно и качественно, потому что ими лучше управляют. Тогда Мак-Грегор возвестил (и реализовал) поворот «к настоящей, ответственной работе», к трудовой морали, к заработной плате как вознаграждению за действительно выполненную работу. Он говорил, что Англия тогда едва не погибла, перестав платить достаточно много за хорошую работу.
Двигатель всей экономики – это предприятия, а двигатель предприятия – его работники, потому политика занятости и мотивации труда – это важнейшая часть общегосударственного управления экономикой, особенно в трансформационных условиях.
Макроэкономическое государственное регулирование имеет свои собственные механизмы воздействия, которые составляют систему взаимосвязанных мер и инструментов проведения определенного направления макроэкономической политики. Основными механизмами воздействия на экономику являются: прогнозирование и программирование, бюджетный механизм, налоговый, денежно-кредитный, валютный, инвестиционный, ценообразующий. Вся совокупность их составляет (рис.11.3) общий механизм государственного макроэкономического регулирования.
Важнейшими условиями успешного использования такого механизма можно назвать:
· опору на новые знания и опыт;
· освобождение от предвзятости в оценках;
· признание многовероятностных возможностей;
· избирательность методов и инструментов (соответственно задаче и условиям);
· комплексность подхода.
Любой из названых выше механизмов, представляя собой совокупность рычагов (или инструментов) воздействия, работает слаженно и результативно тогда, когда инструменты правильно подобраны и используются в соответствии с их предназначением, а также той задачей, которую предстоит решить.
Возьмем для примера механизм прогнозирования и программирования. Его основными инструментами служат: стратегические прогнозы, комплексные программы, индикативные нормативы, планы.
В последнее десятилетие ХХ века господствующим стало положение, будто государственное регулирование должно исключать всякое использование механизма планирования. В этом подходе – гипертрофированная реакция на избыточное применение этого механизма при командно-административном управлении. Любой метод и инструмент (даже самый хороший) можно плохо использовать.
В действительности же этот механизм служит для взаимоувязки цели с имеющимися ресурсами и направлениями их использования. Ясно, что с ростом масштабов экономики, ее усложнением усиливается объективная необходимость в обеспечении такой взаимоувязки с учетом долговременных тенденций, а также тех факторов, которые отклоняют экономику от устойчивого состояния.
Кстати говоря, программирование и планирование, поддержанные такими известными учеными Запада, как Дж.Гелбрейт, К.Ландауэр и др., достаточно широко применяется в Японии, Канаде, Франции, Голландии и ряде других стран. Стратегическое и индикативное планирование все больше становится важным механизмом государственного макрорегулирования. Особенно важно их квалифицированное использование в сложных условиях трансформационного периода.
Как признают многие известные исследователи[93], в практике системной трансформации, проходившей без соответствующей теории и программы, было недопустимое смешение (подмена) целей и инструментов. Низкая инфляция, бюджетное равновесие, стабилизация, наконец, сам рынок – это инструменты экономической политики, а не цели. Экономика и ее трансформация – для общества, для его совершенствования, для людей, а не наоборот.
Смешение целей и инструментов может привести (и привело в ряде стран) к крупным социальным издержкам, противоречиям и даже конфликтам. Это нашло отражение в массовой безработице, росте бедности и нищеты, преступности, болезней, смертности и т.п.
Из этого с очевидностью следует вывод об особой важности и значимости социальной политики в трансформационных условиях. Без нее, без умелого ее проведения государством, которое сумеет обеспечить социальную защиту беззащитных слоев населения, сохранить стабильность и социальный мир в стране, трансформация не может быть осуществлена, она обречена на провал. Социальная политика, таким образом, является неотъемлемой и важной составляющей трансформационной политики государства.