Россия: концепции бюджетного финансирования 1997-2000 гг.
Тенденция к самовоспроизводству государственной задолженности не позволяет правительству России добиться устойчивого снижения напряженности в бюджетно-налоговой сфере: хотя уровень инфляции снизился за 1993-1997 гг. примерно в 40 раз, бюджетный дефицит, который в явной или скрытой форме служит питательной средой для инфляционных процессов в экономике, за этот период изменился всего лишь с 7,6% ВВП до 7,5% ВВП (соответственно). За столь серьезными различиями в динамике уровня инфляции и дефицита государственного бюджета стоит неэмиссионный (то есть долговой) способ финансирования последнего, который сопровождался скрытым инфляционным напряжением, особенно в условиях, когда долговое «дно» уже было достигнуто.
В 1997 г. правительство России было вынуждено искать дополнительные источники для выполнения растущих государственных обязательств: прежде всего — на погашение задолженности по пенсиям к 1 июля 1997 г., а также на обслуживание внешнего долга страны. Поэтому федеральные органы власти оставались активными заемщиками средств на мировом рынке. По данным платежного баланса Российской Федерации, за первое полугодие 1997 г. в структуре источников финансирования федерального бюджета доля внешних источников возросла с 45% (по состоянию на 1 января 1997 г.) до 64% (по состоянию на 1 июля 1997 г.). При этом основными инструментами привлечения средств выступили:
• во-первых, рынок государственных ценных бумаг (чистый
приток иностранного капитала на рынок ГКО-ОФЗ и по
ступления от размещения выпусков еврооблигаций вместе
составили около 11,4 млрд. долл., что свидетельствует о
значительных масштабах рассмотренного выше «превра
щения» внутреннего государственного долга во внешний);
• во-вторых, кредиты международных финансовых организаций
и иностранных государств (использовано 3,2 млрд. долл.);
• в-третьих, новым явлением стал выход местных органов
власти России (прежде всего — правительств Москвы и
Санкт-Петербурга) на рынок еврооблигаций. Общая сумма
привлеченных средств составила в первом полугодии 1997 г.
около 1 млрд. долл.
444 Макроэкономика
Согласно концепции Федерального бюджета России на 1998 год доля внешнего финансирования бюджетного дефицита, оцениваемого в 5,6% ВВП, была снижена до 22,7%, а доля внутреннего финансирования увеличена до 77,3%. При этом, однако, планируемый приток финансовых ресурсов из внешних источников в размере 9,6 млрд. долл. (или 57,6 млрд. руб., с учетом деноминации рубля, исходя из курса обмена валют в соотношении 1 долл.=6 руб.) превышал объявленный размер внешнего финансирования бюджетного дефицита (30 млрд. руб.) примерно в 2 раза. В этих условиях у правительства сохранялись значительные возможности для «манипулирования» показателями как самого бюджетного дефицита, так и структуры его финансирования — тем более что в июле-августе 1998 г. МВФ предоставил Российской Федерации дополнительную финансовую поддержку в размере 11,2 млрд. долл. (8,5 млрд. SDR) на цели реализации стабилизационной программы. С учетом этого кредита правительство России уже использовало возможности получения финансовых ресурсов от МВФ в объеме 14,3 млрд. долл. (10,7 млрд. SDR), а к августу 1999 г. объем использованных ресурсов МВФ достиг 16 млрд. долл. (12 млрд. SDR), что составляет около 200% российской квоты в МВФ. При оставшемся "резерве" кредитования МВФ в размере около 150% квоты (около 12 млрд. долл.; 8,9 млрд. SDR) вопрос о более активном использовании внутренних источников финансирования бюджетных расходов являлся чрезвычайно актуальным, но, в то же время, и весьма проблематичным: дальнейшее увеличение бремени внутреннего долга блокирует возможности экономического роста, а «замена» внутреннего долгового финансирования монетизацией бюджетного дефицита способствует росту инфляционных ожиданий.
В условиях финансового кризиса, начавшегося в августе 1998 г. на фоне исчерпания источников внутреннего и внешнего долгового финансирования, правительство России отдало предпочтение возврату к монетизации бюджетного дефицита. Это привело к снижению объема реального ВВП за 1998 г. на 4,6% по сравнению с 1997 г., к быстрому росту уровня инфляции (если за октябрь и ноябрь 1998 г. инфляция потребительских цен составила 4,5 и 5,7% соответственно, то в декабре 1998 г. этот показатель достиг 11,6%, а в январе 1999 г. составил 8,5% за месяц), к резкому снижению курса рубля относительно доллара (темпы роста курса доллара за август-декабрь 1998 г. в 1,9 раза превышали инфляцию), а также к снижению доверия экономических агентов к стабилизационной стратегии правительства и Центрального Банка.
Приложение I 445
В соответствии с Законом о бюджете на 1999 год более 50% всех источников финансирования бюджетного дефицита составляют внешние займы от МВФ, МБРР, МФО, от правительств иностранных государств на основе двусторонних соглашений и связанные экспортные кредиты. Доля Банка России составляет около 30% валового финансирования. Большая часть этих средств должна поступить в форме прямой монетизации (то есть через оформленные окольным путем прямые кредиты ЦБ правительству), а остальная часть — в форме вновь размещаемых ОФЗ для реструктуризации принадлежащих Банку России государственных ценных бумаг. Около 12% всех источников финансирования бюджетного дефицита в 1999 г. составляют поступления от приватизации и продажи драгоценных металлов на внутреннем и внешнем рынках. Кроме того, во втором полугодии 1999 г., согласно Закону о бюджете, предполагалось постепенное возрождение внутреннего рынка государственных долговых обязательств.
Укрепление доверия оказывается особенно проблематичным на фоне ориентации правительства на дальнейшую реструктуризацию внутреннего и внешнего государственного долга, предполагающую выпуск вместо ГКО новых долговых обязательств с более длительными сроками погашения. Хотя официальные резервы ЦБ постепенно пополняются за счет обязательной продажи экспортерами их валютной выручки, тем не менее относительная неопределенность стратегии правительства в отношении обслуживания государственного долга в сочетании с системой множественных валютных курсов не может не "подпитывать" высоких инфляционных ожиданий. Так, ожидаемый уровень инфляции в 1999 г., согласно первоначальным прогнозным расчетам, не должен был бы превышать 30%, но уже к осени 1999 г. фактический уровень инфляции примерно в 1,5 раза превзошел соответствующий показатель за 1998 г., оценочная величина которого составляла 27,8%. Тенденция к росту инфляционных ожиданий вывела среднегодовой показатель инфляции в 1999 г., на уровень 92,5%, что послужило блокатором стимулов к долгосрочному экономическому росту: спад реального объема выпуска составлял в 1999 г. около 2%.
Объем источников финансирования дефицита Федерального бюджета в 2000 г. определился в размере 57,9 млрд. руб. или 1,13% к прогнозируемому на этот период объему ВВП. Доля первичного профицита прогнозировалась на уровне 3,18% ВВП. Федеральный бюджет на 2000 г. в сфере внутренних заимствований был рассчитан исходя из ориентации на возрождение доверия к государству как заемщику. Основанием для такого построения долговой программы служит уже закончив-
446 Макроэкономика
шаяся процедура реструктуризации государственного внутреннего долга, четкое соблюдение сроков выплаты доходов и основной суммы долга по реструктурированным обязательствам и практически отказ от привлечения средств на финансирование дефицита федерального бюджета в 1999 г.
Бюджет предусматривал в 2000 г. размещение на рынке государственных ценных бумаг на сумму 45 042 млн. руб., продолжение размещения среди физических лиц облигаций российского внутреннего выигрышного займа 1999 г. (с привлечением в бюджет средств в объеме 35,1 млн. руб.), получение доходов от продажи: имущества, находящегося в федеральной собственности, в объеме 18 млрд. руб. В последнем случае основным источником доходов бюджета должна была стать реализация находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Очерский машиностроительный завод", "Прикаспийбурнефть", "Роснефть", "Связьинвест", "Лукойл", "Славнефть", "Транс-нефтьпродукт", "Камский ЦБК" и т.д.
Для финансирования дефицита, а также для импортных закупок оборудования в Федеральном бюджете 2000 г. предусматривалось привлечение финансовых ресурсов за счет внешних источников в объеме 5885, 2 млн. долл. По линии МВФ ожидалось получение 2,6 млрд. долл. Объем финансовых кредитов МБРР в 2000 г. предусматривался в сумме 1,15 млрд. долл. При этом расходы по погашению основной суммы внешнего долга составляли 5300 млн. долл., а объем источников внешнего финансирования дефицита бюджета оценивался в 585,2 млн. долл.
В связи с недостаточностью привлекаемых на погашение и обслуживание внешнего долга иностранных кредитных ресурсов предполагалось заимствование у ЦБ РФ суммы в размере 1 млрд. долл. Это означает, что в структуре финансирования бюджетного дефицита в 2000 г. доля эмиссионных источников превосходила долю внешнего долгового финансирования примерно в 2 раза. Аналогичные тенденции характерны и для бюджета 2001 г.
Опыт разрешения бюджетных проблем как в индустриальных странах, так и в переходных экономиках убедительно свидетельствует, что какими бы привлекательными ни казались мотивы эмиссионного финансирования бюджетного дефицита в каждый данный момент, в более долговременной перспективе это традиционно заканчивается нарастанием долгосрочного бюджетного напряжения.
Приложение I 447