Особенности формирования региональной политики в Украине

В современном мире одним из средств достижения политической, экономической и социальной стабильности, эффективного использования трудовых ресурсов, выравнивания региональных социально-экономических диспропорций в пределах государства выступает осуществление государственной региональной политики.

По мнению Д. Н. Стеченко [74], региональная политика— составная часть общенациональной политики, учитывающая геополитические, исторические, социокультурные, экономические особенности регионов и ориентированная на устранение несоответствия показателей развития территориальных образований.

Согласно законодательству Украины, основными целямигосударственной региональной политики выступают:

• укрепление социально-экономических основ государства
и сохранение его целостности;

обеспечение военной, экономической безопасности и экологической устойчивости регионального развития;

повышение уровня жизни населения регионов Украины;

• формирование в регионах социально ориентированной
рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной за­
щиты населения [74].

Реализация вышеуказанных целей предполагает создание в регионах благоприятной среды для установления новых экономических отношений и общехозяйственных условий, формирование условий для реализации интересов территорий, активное содействие местному самоуправлению, воссоздание полноценной межрегиональной инфраструктуры, оказание государственной поддержки депрессивным регионам.

По содержанию цели региональной политики подразде­ляются на:

- экономические, - обеспечивающие сбалансированное про­порциональное развитие регионов, наращивание и эффективное использование природно-ресурсного потенциала;

- политические, - отражающие задачи политического развития общества, особенности их решения в условиях конкретного региона;

- социальные, - направленные на повышение благосостояния населения региона;

- экологические, - определяющие потенциальные возможности региона в решении проблем охраны окружающей среды и рационального природопользования;

- научно-технические, которые конкретизируют направления развития и использования научно-технического потенциала региона.

Исходя из типологии целевых установок регионального развития, формируется система функциональных направлений региональной политики, среди которых:

социальная политика, - направленная на совершенствование условий труда и качества жизни населения регионов;

- регуляторная политика, - ориентированная на
изменение механизма регулирования структурных
составляющих экономики региона;

- финансовая политика, - ориентированная на эффективное использование финансовых ресурсов в процессе преодоления региональных экономических диспропорций;

- инвестиционная политика, - нацеленная на обеспечение приоритетных направлений инвестиционной деятельности;

- инновационная политика, - направленная на техническое переоснащение производительных сил региона на базе внедрения современных технологий;

- экологическая политика, - нацеленная на обеспечение

экологической безопасности функционирования региональной системы.

По временному критерию цели региональной политики дифференцированы на [62]:

-долгосрочные,— рассчитанные на более чем 10 лет;

- среднесрочные, — конкретизирующие задачи по обес­печению сбалансированного и пропорционального развития экономики региона в течение 3-5 лет;

- краткосрочные цели оперативного управления.

По принадлежности к определенному уровню территори­альных образований, цели подразделяются на общегосударст­венные и цели административно-территориальных единиц.

Исходя из целей региональной политики, формируются и ее задачи, среди которых:

- структурная перестройка экономики регионов на основе определения социально-экономических, научно-технических, экологических и демографических приоритетов;

- обеспечение полного и сбалансированного использования всего ресурсного потенциала регионов;

- развитие наиболее эффективных отраслей производственной и непроизводственной сферы регионов с учетом общегосу­дарственных интересов;

- повышение уровня благосостояния населения и улучшение демографической ситуации;

- ускоренное развитие региональной и межрегиональной инфраструктуры;

- улучшение состояния окружающей природной среды;

- обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов;

- реструктуризация экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций, модернизация инфраструктуры и оздоровление экономической среды;

- преодоление депрессивного состояния агро-промышленных регионов;

- стимулирование развития экспортных и импортозаме­щающих производств в регионах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия;

- развитие межрегиональных и региональных инфраструк­турных систем, не только обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность регио-

нальной экономики, но и решающих общегосударственные проблемы.

Формирование целей и задач региональной политики должно одновременно решать проблему их согласованности в содержании, времени и пространстве. В качестве средства согласования целей и задач региональной политики выступает система прогнозов, планов и программ, рассчитанных на долго-, средне- и краткосрочные периоды.

Основой разработки и реализации региональной политики являются принципы, детерминированные внешними и внутренними условиями, среди которых следует выделить:

- структурную перестройку экономики региона;

- создание и развитие рыночной инфраструктуры;

- использование организационных форм общественного
и административного управления;

- использование целостного подхода к решению
экологичес-ких проблем отдельных регионов;

- использование отраслевой специализации регионов с учетом их инвестиционно-инновационного потенциала;

- использование прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и размещения квалифицированных кадров;

- формирование равных институциональных условий по преодолению региональных различий в уровне экономического развития с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки [62].

Объектомгосударственной региональной политики выступает регион, социально-экономическая сущность которого определяется системой общественных отношений по обеспечению воспроизводственных процессов в пределах конкретной территории. В регионах складывается весь комплекс условий жизнедеятельности населения, осуществляется воспроизводство рабочей силы, устанавливаются пропорции между секторами и отраслями экономики. В пределах региона пресекаются общегосударственные, отраслевые, местные, предпринимательские и личные интересы, согласование которых является одной из наиболее сложных проблем общественного развития.

Исходя из этого, систему объектов региональной

политики дополняют: экономический цикл, структуризация экономической системы региона, условия накопления капитала, процессы занятости населения, денежное обращение, ценообразование, условия конкуренции, социальные процессы, рационализация природопользования, внешнеэкономические связи.

Основным средством осуществления региональной политики выступает региональное управление, выраженное в форме:

Рис. 11.1. Система управления региональным развитием в Украине

- государственного управления, которое регламентирует основные параметры развития регионов на основе денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной, инновационной и таможенной политики;

- местного управления, которое направлено на решение вопросов местного значения и согласование отраслевых, территориальных ипредпринимательских интересов на уровне областей и административных районов;

- местного самоуправления, которое выступает средством реализации интересов территориальных общинсел, поселков и городов (см. рис. 11.1).

Все вышеуказанные составляющие формируют систему субъектов реализации государственной региональной политики Украины.

К полномочиям органов государственной власти относятся:

принятие и изменение государственных законов об общих принципах организации местного самоуправления и контроль их соблюдения;

установление государственных минимальных социальных стандартов;

• регулирование отношений между государственным
бюджетом и местными бюджетами;

принятие государственных программ развития местного самоуправления;

• регулирование и защита прав граждан на осуществление
местного самоуправления;

• регулирование и установление ответственности органов
местного самоуправления.

Экономические возможности региональных органов управле­ния зависят от эффективности функционирования предприятий, поскольку финансово-экономическая база региона строится на основе эквивалентных экономических связей между предприятиями и региональными органами власти. В компетенции региональных органов власти находятся вопросы комплексного развития регионов, реализации индикативных планов, региональных и в целом государственных программ, обеспечения развития предпринимательской деятельности, производственной и социальной инфраструктуры, формирования финансовой системы региона, системы рационального природопользования, межрегиональных систем расселения, создания территорий приоритетного развития и трансграничного сотрудничества.

Местные государственные администрации действуют на основе принципов ответственности перед гражданами за свою деятельность, верховенства права, законности, приоритетности прав человека, гласности, учета региональных и государственных интересов в соответствии с Конституцией Украины, Законом «О местном самоуправлении», Законом «О местных государственных администрациях», а также указами Президента и постановлениями Кабинета Министров Украины и других органов власти.

Рис. 11.2. Структура местных государственных администраций

В состав местных государственных администраций входят: глава администрации, назначаемый по представлению Кабинета Министров, заместители главы, руководители управлений, отделов и других структурных подразделений, которые осуществляют управление региональным развитием.

Организационная структура местных государственных администраций обусловлена их функциями, структурой хозяйства, принципами управления, а также специфическими для каждой региональной единицы национальными, историческими, экономическими и социальными особенностями (см. рис. 11.2).

Действенность регионального управления напрямую зависит от выполнения целого ряда функций, среди которых:

- интегрирующая, — направленная на согласование управленческих решений субъектов хозяйственной деятельности в регионе с основными направлениями стратегии регионального развития;

- перераспределительная, — направленная на повышение эффективности использования ресурсного потенциала региона;

- стимулирующая, — ориентированная на создание благо­приятных условий осуществления предпринимательской деятельности, свободной конкуренции в системе регионального развития;

- оптимизационная, которая способствует решению задач социально-экономического развития регионов с учетом их экономической, социальной и экологической эффективности.

Местное самоуправление представляет собой право и реальную способность органов местного самоуправления управлять региональной экономикой, действуя в рамках законодательства и в интересах населения региона. Основной функцией органов местного самоуправления является экономическое регулирование поведения субъектов рыночных отношений.

Базовые принципы местного самоуправления зафиксированы Европейской хартией о местном самоуправлении. Хартию подписали правительства большинства государств Европы (Австрии, Бельгии, Кипра, Дании, Франции, Германии, Греции, Италии, Лихтенштейна, Люксембурга, Португалии, Испании). В Хартии указывается, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя.

Именно на местном уровне может быть осуществлено право граждан на участие в управлении государством, которое относится к важнейшим демократическим принципам, общим для всех государств-членов Совета Европы [73].

В компетенции органов местного самоуправления находится:

- принятие уставов региональных образований, внесение изменений и контроль их соблюдения;

- владение, пользование и распоряжение региональной собственностью;

- формирование, утверждение и исполнение регионального и местных бюджетов;

- установление местных налогов и сборов;

- организация и содержание органов охраны обще­ственного порядка;

- организация, содержание и развитие энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, канализации, дорожного строительства и содержания дорог;

- создание условий для деятельности учреждений культуры;

- обеспечение социальной поддержки и содействие
занятости населения;

- обеспечение охраны окружающей среды.

Система органов местного самоуправления в Украине определена Конституцией и законом Украины «О местном самоуправлении», и включает: территориальные общины, сельские, поселковые и городские советы, исполнительные органы сельских, поселковых и городских советов, районные и областные советы, а также сельских и поселковых глав [28, 38].

Сложность субъект-объектных отношений регионального развития определяет сложность процесса управления.

Законодательство разграничивает полномочия между центральными, местными органами государственной власти, представительскими органами, а также предполагает использование системы методов реализации региональной политики государства, направленной на ликвидацию существующих региональных противоречий.

Реализация региональной политики государства осуществляется на основе применения правовых, админи­стративных и экономических методов управления.

Распределение полномочий и функций между

государственными и местными органами власти в процессе управления региональным развитием выдвигает необходимость использования правовых методов управления на основе принятия соответствующих законодательных актов. Административные методы наиболее актуальны в борьбе с монополизацией экономического пространства, в процессе рационализации природопользования, обеспечении правопорядка, реализации региональных целевых программ.

Среди экономических методов реализации региональной политики следует выделить: планирование, денежно-кредитное и бюджетно-налоговое регулирование.

Регулирование регионального развития в прошлом осущест­влялось без достаточного учета специфических факторов, определяющих облик и структуру каждого региона. В 50-е годы в развитых государствах в центре внимания региональной политики находились, как правило, вопросы преодоления региональных кризисов, связанных с проблемами угольной, металлургической, судостроительной отраслей. Региональные проблемы решались с помощью прямых государственных инвестиционных вливаний в производственную сферу, с конкретными стимулами и льготами, рассчитанными на поддержку предприятий той или иной отрасли. Этот подход оказался более или менее эффективным, однако успех определялся ограничением конкурентной среды внутри государства, искусственной поддержкой конкурентоспособности таких предприятий на мировом рынке.

На протяжении последних десятилетий теоретические подходы и практические мероприятия по реализации региональной политики претерпели существенные изменения. В последние годы изменения в экономической структуре и внедрение инновационных технологий, в сочетании с усилением международной конкуренции, обусловили необходимость поиска новых подходов к разработке и осуществлению региональной политики. Наиболее известными среди них стали:

- структурно-функциональный, согласно которому регион рассматривается как часть государства, а его развитие осуществляется в четком соответствии с общегосударственными приоритетами. Ввиду этого, интересы региона отодвигаются на второй план, развитие

инфраструктуры регионов осуществляется по остаточному принципу, и, как следствие, усиливается региональная дифференциация. Применение данного подхода приводит к конфликту государственных и региональных интересов и к ухудшению состояния социальной сферы;

- плапово-регуляторный подход, который предполагает разработку эффективной системы мероприятий по развитию конкретных регионов;

- комплексный подход, который предполагает оптимальное объединение отраслей хозяйства в регионе с целью обеспечения максимального экономического эффекта регионального развития;

- подход, основанный на принципе конкуренте-способности, который предполагает развитие регионов как самодоста­точных систем, способных конкурировать с аналогичными системами в пределах национальной экономики;

- подход на основе устойчивого развития, который предполагает анализ функционирования региона как системы экономических, социальных и экологических составляющих с целью обеспечения комфортных условий жизнедеятельности населения;

- социально-ориентированный подход, который основан на приоритетности развития социальной сферы, направленной на повышение благосостояния населения регионов;

- рубежно-коммуникативный подход, в соответствии с которым региональное развитие осуществляется на основе объединения приграничных регионов по принципу общности природно-географического и экономико-географического положения, а также системы факторов, ограничивающих их производственный потенциал в пределах рубежно-коммуникативных коридоров;

- интегральный подход, которых характеризуется чертами всех вышеуказанных подходов [70].

В целом, указанные подходы к разработке и реализации региональной политики направлены на усиление ответственности местных органов власти за будущее региона, поиск новых ин­струментов стимулирования экономического развития, в частности, объединение усилий местного бизнеса, общественности, органов самоуправления и государства по преодолению последствий структурных изменений.

В целях реализации региональной политики, создания

системы государственного регулирования регионального развития возникает необходимость выработки концепции развития региона. Речь идет о системном и комплексном использовании преимуществ данного региона, о полном ис­пользовании всех производственных возможностей, которые предоставлены региону его природно-климатическим, территориальным или природно-ресурсным положением. Как правило, государственная региональная политика имеет дело с решением проблем, связанных со значительными территориальными различиями в уровнях экономического и социального развития и благосостояния населения, с экономическим возрождением территорий. Фактически эти различия имеются в каждом государстве, и чем больше оно по территории, тем вероятнее возможность возникновения диспропорций в развитии отдельных его частей. Это касается как развитых, так и слаборазвитых государств.

Во время структурных изменений в экономике государства дифференциация регионального развития всегда усиливается, особенно в период возобновления экономического роста. Это связано с тем, что благоприятные условия для дальнейшего экономического развития имеются только на отдельных территориях. Скорость их концентра­ции в таких «точках роста» определяется степенью подвижности капитала как внутреннего, так и внешнего.

Четких универсальных предельных уровней показателей социальной и экономической дифференциации развития отдельных частей государства, при достижении которых определяется необходимость непосредственного вмешательства государства, не существует. Отдельные исследователи утверждают, что отклонения от среднего значения определенных показателей по территории страны более чем на 50% — есть тот предел, за которым возможна угроза социальной и политической стабильности государства. Кроме того, уровень территориальной дифференциации имеет серьезное значение с точки зрения отрицательных последствий, которые могут тормозить дальнейшее развитие.

Современная ситуация в развитии регионов Украины обусловлена сочетанием общего экономического кризиса, дезинтеграцией экономического пространства, различием

стартовых условий вхождения в рынок отдельных регионов (неодинаковыми уровнями созданного в них экономического потенциала), политической неста­бильностью. В особо тяжелом положении оказались регионы с высокой концентрацией стагнирующих и конверсируемых отраслей, а также с высокой долей крупных предприятий-монополистов, наиболее зависимых от поставок продовольствия, сырья, продукции производственно-технического назначения, то есть имеющих ограниченные возможности самообеспечения и саморегулирования.

Адаптируясь к новым условиям, регионы Украины разрабатывают новые модели экономического поведения, используя, в первую очередь, свое монопольное положение в производстве определенных видов продукции. Так, регионы с развитым аграрным сектором пытаются сдерживать вывоз продовольствия, добиваются предельно высоких закупочных цен. Индустриальные регионы, обладающие значительным научно-техническим потенциалом, главный упор делают на ускоренную приватизацию, формирование рыночных структур, создание совместных предприятий и благоприятных условий для иностранных инвестиций.

В течение последних пяти лет в региональной политике Украины произошли определенные качественные изменения. Прежде всего, это относится к концептуально-программному и законодательному обеспечению ее реализации. Так, 25 мая 2005 года Указом Президента Украины № 341 утверждена Концепция государственной региональной политики Украины, соответствующим Постановлением Кабинета Министров Украины (№437-р от 13 сентября 2001 года) утверждены мероприятия и соответствующие этапы реализации этой Концепции. Согласно указанной Концепции, политика поддержки регионального развития направляется на активизацию всего ресурсного потенциала регионов как основы укрепления их конкурентоспособности. Это становится ключевым направлением региональной политики в Украине. Под конкурентоспособностью региона понимается его возможность создавать оптимальные условия роста, базирующиеся на способности субъектов

региональных отношений совместно формировать и реализовать стратегию развития, привлекать к этому процессу лучшие интеллектуальные, технические, технологические и другие ресурсы.

Каждый регион должен стремиться повышать свой экономический потенциал, и может рассчитывать на государственную поддержку в зависимости от имеющихся ресурсов экономического укрепления территории. При этом госу­дарственная поддержка послужит дополнительным, а не главным источником финансовых ресурсов, которые будут привлекаться на региональном и местном уровнях. Вместе с тем, преодоление изоляции самых слабых регионов требует вмешательства государства с целью выравнивания, а точнее, сглаживания различий регионального развития.

Фундаментом регионального развития становится самостоятельность регионов в определении перспективных целей и возможности финансировать меры по их реализации, прежде всего, за счет собственных источников и привлеченных инвестиций. Поддержка регионального развития будет осуществляться при условии определения на законодательном уровне четких критериев ее предоставления, концентрации ресурсов, как государственных, так и региональных. При этом будет обеспечиваться координация деятельности различных субъектов, заинтересованных в развитии регионов, в том числе международной технической помощи.

Предполагается введение стимулирования регионов, в пределах которых показатели экономического развития и социального обеспечения граждан по критериям, определенным законодательством, значительно ниже, чем соответствующие средние показатели в государстве (депрессивные территории), пу­тем введения специальных механизмов бюджетной, налоговой, ценовой, денежно-кредитной, инновационной и инвестиционной политики по отношению к таким территориям, определения сроков предоставления им статуса депрессивных.

В целом, предложенная в анализируемой Концепции модель регионального развития близка к принципам региональной политики государств ЕС, а успешность ее реализации во многом зависит от сочетания разнообразия конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и единства общих принципов функционирования рынка на всей территории государства.

Необходим поиск украинской модели рыночного хозяйствования и адекватных ей систем государственного и регионального регулирования экономики. Региональная политика должна ориентироваться на эффективный механизм государственного регулирования пропорций, который предполагает реализацию государственных программ развития отдельных регионов, структурообразующих инвестиционных проектов, привлечение иностранных инвестиций и льготное кредитование.

Контрольные вопросы:

1. Вчем сущность региональной политики государства?

2. Каковы принципы государственной региональной политики?

3. В чем специфика субъект-объектных отношений в контексте региональной политики государства?

4. Какие подходы используются в процессе разработки и реализации региональной политики государства?

5. Какие цели преследует региональная политика государства?