Экономический механизм природопользования

Для реализации экономических проблем природопользования необходимо переходить от преобладания административных методов к преобладанию экономических методов управления людьми.

Метод административного воздействия базируется на отношениях власти и подчинения. Экономический механизм опирается на материальную заинтересованность природопользователя в решении вопросов ООС*.

Структура экономического механизма:

1. планирование и прогнозирование природоохранной деятельности;

2. финансирование природоохранной деятельности;

3. экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

4. определение квот за пользование природными ресурсами и загрязнение;

5. экономическая ответственность за нарушение природоохранного законодательства.

Рассмотрим более подробно специальные механизмы и ин­струменты, непосредственно связанные с охраной окружающей среды и эксплуатацией природных ресурсов, т.е. собственно эко­номический механизм природопользования. Для большей эффек­тивности экономические инструменты должны использоваться в тех областях экономики, где их применение потребует меньших затрат по сравнению с прямым регулированием для выполнения одинаковых природоохранных задач.

Можно выделить следующие элементы формирующегося экономического механизма природопользования в условиях пе­рехода к рынку:

· платность природопользования;

· система экономического стимулирования природоохран­ной деятельности;

· плата за загрязнение окружающей природной среды;

· создание рынка природных ресурсов;

· совершенствование ценообразования с учетом экологи­ческого фактора, особенно на продукцию природоэксплуатирующих отраслей;

· экологические фонды;

· экологические программы;

· продажа прав на загрязнение;

· система «залог-возврат»;

· экологическое страхование.

На основе цены и экономических оценок природных ре­сурсов должна вводиться платность природопользования.

Введение платного природопользования должно способство­вать более адекватному учету экологического фактора в эконо­мике, рациональному использованию природных ресурсов. В оп­ределенной степени плата за природные ресурсы является ана­логом экологического налога. Среди платежей за природные ре­сурсы можно выделить плату:

· за право пользования природными ресурсами;

· за воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Плата за право пользования природными ресурсами прак­тически предназначена для собственника данных природных ресурсов, будь то государство или частный владелец. Она свя­зана с изъятием абсолютной ренты. Распространение платы за природные ресурсы началось в основном с 1992 г. после принятия законов «О плате за землю», «О недрах» и др. Платежи за воспроизводство и охрану природных ресурсов служат компенсацией затрат природных ресурсов в процессе производства.

Существенное значение в системе платного природополь­зования должно уделяться штрафам, различного рода санкциям за нерациональное использование природных ресурсов и загряз­нение окружающей среды. В случае выбытия земель из-за их нера­ционального использования (несанкционированное складирование отходов, загрязнение тяжелыми металлами, радиоактивны­ми элементами, почворазрушающая обработка ), загрязне­ния воды и воздуха сверх допустимых нормативов должны применяться жесткие санкции, включающие экономическую и правовую ответственность. В частности, размер штрафов должен быть значителен, чтобы реально влиять на деятельность произво­дителя.

Платное природопользование во многом определяет ха­рактер системы экономического стимулирования природоохран­ной деятельности, мероприятий по снижению загрязнения ок­ружающей среды. Эта система должна способствовать формиро­ванию «экологосбалансированного» поведения производителя и потребителя и использованию в этих целях механизмов спро­са и предложения. В систему экономического стимулирования можно включить следующие направления: налогообложение; суб­сидирование; льготное кредитование природоохранной деятель­ности; ускоренную амортизацию природоохранных фондов и дру­гие мероприятия.

Большинство данных направлений уже показало свою экологическую эффективность во многих странах мира. Особен­но широко используемым и эффективным инструментом счи­таются налоги. Экологические (их часто называют «зеленые») налога призваны решить по крайней мере две задачи: 1) сде­лать стоимость продукции более адекватной по отношению к затратам, в том числе природных ресурсов, и ущербам, нано­симым окружающей среде; 2) способствовать компенсации эко­логического ущерба самим загрязнителем, а не всем обществом (т.е. способствовать реализации принципа «загрязнитель платит» и интернализации, «замыканию» затрат). «Зеленые» налоги мо­гут выполнять как стимулирующую роль для развития экологосбалансированных производств и видов деятельности, так и «по­давляющую» для природоемкой деятельности. Здесь государство дает только первоначальный толчок, с помощью налогов воз­действуя на цены, а все остальное по идее должны делать ры­ночные механизмы: воздействовать на поведение производите­ля и потребителя, на спрос и предложение продукции в зави­симости от степени ее экологичности .

В общем случае для производителей налоговые льготы дол­жны устанавливаться с учетом уровня проведения природоох­ранных мероприятий, экологичности вида деятельности. При осуществлении эффективной природоохранной деятельности целе­сообразно уменьшение налогооблагаемой прибыли, например, сокращение налогооблагаемой прибыли на сумму, которую пред­приятие реинвестировало на природоохранные цели.

В ряде случаев налоги вообще могут не взиматься. Напри­мер, от налогообложения освобождаются экологические фонды. Такую политику целесообразно проводить и для доходов пред­приятий, полученных от утилизации различного рода вторич­ных ресурсов и отходов, для добровольных взносов организа­ций и населения, а также российских и иностранных грантов на природоохранные цели и пр.

В экологоориентированной налоговой системе можно вы­делить четыре аспекта: отраслевой, технологический, ре­гиональный, продуктовый.

С позиций перехода экономики к устойчивому типу разви­тия, ее экологизации и структурной перестройки система нало­гов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и секторы, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит выгодность затрат в их развитие (см. предыдущий параграф). Здесь налоги могут иг­рать роль пресса, подавляющего природоемкую деятельность или переключающего эту деятельность на экологосбалансированную. В свою очередь обрабатывающие, обслуживающие, инфраструк­турные отрасли, находящиеся ближе к концу природно-продуктовой вертикали, должны облагаться пониженными налогами, стимулирующими их развитие. Такая система налогов свойствен­на стимулирующему и жесткому типам экономического механизма природопользования.

Пониженные налоги должны применяться для ресурсосберегающих и малоотходных технологий. Техногенные и природоемкие производства и технологии должны облагаться повы­шенными налогами.

Существен и региональный аспект налогообложения. В ре­гионах с напряженной экологической ситуацией система нало­гообложения должна быть «мягче» по сравнению с экологически благополучными районами для всех видов деятельности, связан­ных с реабилитацией территории или повышенными затратами из-за дополнительных экологических издержек.

Налоговые льготы должны предоставляться государственным и частным предприятиям и организациям, производящим природоохранное и экологичное оборудование, материалы, а также осу­ществляющим экологические услуги (строительство и реконструк­ция природоохранных объектов и т.д.). Повышенные налоги долж­ны применяться при обложении экологически опасной продук­ции озоноразрушающих препаратов, этилированного бензина, пе­стицидов, энергоемкой техники и пр. В Норвегии, например, за счет налогов на минеральные удобрения и пестициды финансиру­ется программа развития устойчивого, экологосбалансированного сельского хозяйства.

Много внимания уделяется введению «зеленых» налогов в США. В 1989 г. в целях сокращения производства фреонов, раз­рушающих озоновый слой, здесь был введен налог на их прода­жу. Для того чтобы дать промышленности время на переход к производству заменяющей широко используемые фреоны продукции, этот налог был установлен прогрессивным во времени. Сначала фреоны облагались налогом в размере 3,02 долл. за 1 кг, в 1995 г. – 6,83 долл. и к 1999 г. предполагается повысить налоговую ставку до 10,80 долл./кг. Как показали исследования в США, введение даже ограниченного числа «зеленых» налогов позволило бы ежегодно получить дополнительно в федераль­ный бюджет 100 млрд. долл.

Наиболее реально в ближайшее время широкое введение многими странами мира «углеродного» налога – налога на выб­росы углерода в результате сжигания ископаемого топлива. Угро­за глобального потепления, подписанные международные согла­шения об обязательствах государств по снижению выбросов уг­лерода делают введение этого налога необходимым. Он уже дей­ствует в Финляндии и Нидерландах. Даже по минимальным ставкам углеродного налога за выбросы в атмосферу в размере 10 долл. за 1 т в развитых странах будет возможно получение допол­нительно 25 млрд. долл. в год. В США есть предложения о ставке углеродного налога в 100 долл./т, тогда ежегодные поступления в бюджет составят 140 млрд. долл. Налог должен быть значительно дифференцирован в зависимости от источника поступления уг­лерода в атмосферу. Так, при налогообложении различных видов топливно-энергетических ресурсов наибольший налог должен налагаться на уголь, сжигание которого – один из основных ис­точников выбросов углерода. В этих условиях налог на природный газ должен быть существенно меньше. В перспективе широкое вве­дение углеродного налога в мире позволит сократить добычу первичных энергоресурсов, будет стимулировать более широкое ис­пользование альтернативных источников энергии, посадку ле­сов, связывающих углерод, и т.д.

Говоря в целом о совершенствовании всей налоговой си­стемы, можно выделить направление на значительное увеличе­ние природно-ресурсной доли налогов. Современные системы налогов в мире и в России сосредоточены прежде всего на взи­мании налогов с населения, с прибыли, добавленной стоимос­ти и пр. Плата за природопользование составляет в лучшем слу­чае лишь несколько процентов от доходной части бюджета. Тем самым в определенной степени поощряется природоэксплуатирующая деятельность. При сохранении общей суммы налогов целесообразно резкое изменение пропорций в пользу увеличе­ния удельного веса налогов, связанных с природопользовани­ем, прежде всего платы за право пользования природными ре­сурсами, «зеленых» налогов. По некоторым оценкам эта доля должна возрасти на порядок и составить 30–50% доходной час­ти государственного бюджета. Это позволит более адекватно учесть воздействие на окружающую среду, деградацию природ­ных ресурсов и создаст стимул для снижения природоемкости экономики. В России это даст возможность также резко увели­чить изъятие колоссальной ренты, которая принадлежит всему обществу и сейчас в значительной степени монополизируется природоэксплуатирующими секторами, прежде всего топлив­но-энергетическим комплексом.

В значительном совершенствовании нуждается система го­сударственных субсидий для экономики. Эти денежные пособия должны предоставляться прежде всего в целях стимулирования экологосбалансированной деятельности в народном хозяйстве. В настоящее время субсидии играют скорее противоположную, ан­тиэкологическую роль. Особенно это проявляется в двух круп­нейших экономических комплексах – ТЭК и АПК. До последне­го времени государственные субсидии фактически способство­вали разрушению природной среды, стимулируя разработку но­вых месторождений, использование энергоемких технологий в экономике и коммунальном хозяйстве, применение в сельском хозяйстве пестицидов, минеральных удобрений, тяжелой сельс­кохозяйственной техники, глобальных и нерациональных мероп­риятий по орошению и осушению земель и т.д.

Например, покупка продуктов химии для сельского хозяй­ства обходилась примерно в два раза дешевле по сравнению 'с действительными затратами на их производство. В условиях цент­рализованной системы распределения, не учитывающей интере­сы потребителей, гораздо дешевле обходились сельскохозяйствен­ным потребителям тракторы, комбайны, мелиоративное обору­дование, которые было выгодно и удобно производить произво­дителям в сельскохозяйственном машиностроении. Мероприятия в области водных мелиорации практически полностью оплачива­ло государство, что лишало возможностей сельскохозяйственных производителей определять реальную потребность в орошении и осушении земель, контролировать затраты, влиять на качество работ. Дотации на энергоносители для промышленности и ком­мунального хозяйства привели к колоссальной энергоемкости эко­номики.

К сожалению, подобная антиэкологическая политика суб­сидий в значительной степени продолжается. Субсидируются природоемкие проекты в энергетике, в развитии атомной энергетики, даются субсидии производителям неэффективной сельскохозяй­ственной техники.

Ускоренная амортизация основных фондов является хоро­шо апробированной в мире мерой для стимулирования приори­тетных видов деятельности, научно-технического прогресса. Пред­приятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым со­кращает размер прибыли, подлежащей налогообложению, в ре­зультате чего возрастает его чистая прибыль.

Важным элементом в системе экономического механизма природопользования являются платежи за загрязнение природной среды. Они призваны компенсировать эколого-экономический ущерб, экстерналии, наносимые предприятиями и организация­ми в ходе деятельности. Хотя очевидно, что сейчас они компен­сируют лишь незначительную часть ущерба. Платежи за загрязне­ние являются средством наказания предприятий-загрязнителей и средством реализации принципа «загрязнитель платит».

Плате­жи за загрязнение введены в январе 1991 г. Введено три вида платы:

1) за выброс в атмосферу загрязняющих веществ;

2) за сброс в водные объекты или на рельеф местности загрязняющих веществ;

3) за размещение отходов.

В зависимости от степени воздействия на окружающую среду устанавливаются два вида нормативов платы: за предельно допус­тимые выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в природную среду (в рамках установленных нормативов) и за превышение этих показателей. В последнем случае платежи возра­стают в несколько раз. Существенным моментом является и ме­ханизм образования источников платежей. Платежи в пределах нормативов загрязнения могут включаться в себестоимость и тем самым оплачиваются потребителем. Сверхнормативные платежи образуются за счет прибыли предприятий, что снижает их рента­бельность.

Такая система платежей в случае установления достаточно высоких нормативов стимулирует производителя загрязнений к их минимизации. Современные нормативы довольно низкие, од­нако само их существование играет важную роль для рождения новой ситуации, в условиях которой необходимы адаптация эко­номики к экологическим ограничениям, изменение поведения производителей. Другой стимулирующий момент – возможность учета в сумме платежей и тем самым их уменьшения за счет зат­рат, сделанных предприятием на природоохранные работы (стро­ительство различного рода очистных сооружений, фильтров, землеохранные мероприятия ).

Создание рынка природных ресурсов целесообразно в усло­виях их дефицитности и возможности получения значительных средств от их продажи. Это особенно актуально в условиях ог­ромного природного богатства России и дефицита средств для его рационального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностран­ный капитал в природоэксплуатирующие отрасли. Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на кон­курсной основе российские и иностранные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы, право на их разработ­ку или аренды при жестком экологическом контроле и комп­лексной экологической экспертизе позволили бы существенно увеличить государственные и региональные доходы от приро­допользования.

Рынок природных ресурсов (прежде всего земли) должен предусматривать и создание ипотечной системы, что позволит владельцам ресурсов закладывать их для получения инвестиций в развитие производства.

Проблема совершенствования ценообразования в экономи­ке и прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях имеет важное значение для совершенствования природопользования. Можно выделить два аспекта этой проблемы.

Во-первых, многие проблемы использования достижений научно-технического прогресса, внедрения малоотходных тех­нологий наталкиваются на неэффективность ресурсосбережения при низких ценах на природные ресурсы. Оказывается гораздо более выгодным проводить ресурсорасточительную политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблением ресур­сов. В этих условиях разумное повышение цен на природные ре­сурсы, более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей стимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ре­сурсосбережения.

Во-вторых, цена должна более полно учитывать уровень эко­логической безопасности продукции. Продукция, чистая в эколо­гическом отношении, должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительной для потребителя по сравнению с продук­цией, производство которой связано с негативным влиянием на окружающую среду, или которая сама по себе представляет опас­ность для здоровья человека и природы в процессе потребления или в виде отходов. И здесь необходимо использовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, наценок, субси­дий и льгот для производителей и потребителей чистой продук­ции. Например, в сельском хозяйстве для производителей должно быть выгоднее использовать биологические средства защиты рас­тений по сравнению с пестицидами, органические удобрения по сравнению с минеральными.

Важное значение для финансирования охраны природы играют внебюджетные экологические фонды. Главная цель фор­мирования таких фондов – создание независимого от государ­ственного бюджета централизованного источника финансиро­вания природоохранных нужд. Эти фонды создавались как под­держивающая финансовая структура, дополняющая государ­ственные затраты на экологические цели. Однако в России в связи с дефицитом средств в экономике в переходный период, нехваткой государственных инвестиций и средств у предприя­тий в природопользование экофонды стали основным источни­ком финансирования.

Среди основных задач экологических фондов можно выде­лить:

· финансирование и кредитование программ и научно-тех­нических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безо­пасности населения;

· мобилизация финансовых ресурсов на природоохранные мероприятия и программы;

· экономическое стимулирование рационального природо­пользования, внедрение экологически чистых технологий;

· содействие в развитии экологического воспитания и об­разования.

Источники формирования экофондов – в основном пла­тежи предприятий за выбросы, сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов; штрафные платежи за аварийное загрязне­ние; средства за возмещение экологического ущерба при нару­шении природоохранного законодательства предприятиями; доб­ровольные взносы. Как показывает практика, самый большой вклад в фонды вносят платежи за загрязнение окружающей сре­ды 80-85%.

Для реализации важнейших Экологических целей, стоящих перед обществом, большое значение имеет формирование эколо­гических программ. В зависимости от цели их реализация возможна на международном уровне, внутри отдельной страны, на регио­нальном уровне. Программа представляет собой увязанный по ре­сурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направ­ленный на эффективное решение экологических проблем. Можно вспомнить грандиозные по затратам экологические программы в США по возрождению Великих Озер, японские экологические про­граммы и т.д.

В реализации программ значительную роль играет государ­ство, так как необходимость быстрой концентрации значительных ресурсов, сложность проблемы и неопределенность экономичес­кой эффективности делают целесообразным использование пря­мого регулирования при поддерживающей роли рыночных инст­рументов. В России федеральные целевые экологические програм­мы необходимы для решения следующих проблем:

· выполнения международных обязательств (охрана озоново­го слоя, парниковые газы, сохранение биоразнообразия);

· охрана и рациональное использование конкретного вида природного ресурса;

· охрана особо ценных природных объектов (Беловежская пуща, речные системы, бассейны озёр);

· реабилитация зон экологического бедствия (Чернобыльс­кая зона); целевые экологические научно-технические программы.

Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов продажи прав на загрязнение. Этот рынок сейчас активно формиру­ется в США. Одним из важнейших принципов такого рынка – пра­во на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной террито­рии вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) заг­рязняющих веществ. Данная сумма загрязнений не может быть пре­вышена при новом строительстве. Эта система регулирования заг­рязнения получила красноречивое название «принцип пузыря» (bubble principal).

В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое предприятие, желающее расширить свое производство, попа­дает в рамки жестких экологических ограничений на возможно­сти собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому перед предприятием стоит выбор: создать на­дежную систему очистки у себя или купить право на дополни­тельное загрязнение у другого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина удельных затрат на очистку на самом предприятии и других производствах в регионе. Если зат­раты на удержание собственных загрязнений в рамках лимита более значительны, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, что­бы тот усовершенствовал свои очистные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате общая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на охрану окружающей среды минимизируется.

Создание механизма продажи прав на загрязнение возмож­но и на глобальном уровне. Например, введение «углеродного» налога создает массу проблем для промышленности развитых стран, которая уже практически исчерпала «дешевые» способы уменьше­ния выбросов. В этом отношении показательно предложение не­мецких парламентариев о возможности России взять на себя часть обязательств Германии по связыванию углерода. Это достигается путем посадки леса на территории России за счет немецкой сто­роны. Стоимость всей программы 100 млрд марок. Ключевым мо­ментом здесь является то, что лесоразведение в России обойдется Германии в 10 раз дешевле по сравнению с попытками решить проблему снижения выбросов углерода за счет технических мер на территории самой Германии. На первый взгляд такой довольно экзотический проект имеет под собой твердую экономическую основу и оценку экономической эффективности. По расчетам, для поглощения 1 млрд. т «немецкого» СО2 необходимы посадки леса на площади 1 млн. кв км.

В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире таких покупок прав на загрязнение между различными странами, что будет бла­гоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уров­не, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осу­ществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из раз­витых стран в развивающиеся, где борьба с загрязнениями го­раздо менее капиталоемка.

Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инструментом в охране окружающей среды является залоговая си­стема или система «залог–возврат». Это хорошо знакомая всем си­стема, когда покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополнительную стоимость, которая затем возвращается к нам об­ратно. Возврат пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах возврат израсходованных электрических бата­реек, различного рода пластиковых контейнеров и пр. Несмотря на простоту, данный механизм позволяет снизить поступление от­ходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет утилизации.

С каждым годом все острее становится проблема ликвида­ции загрязнений окружающей среды в результате аварий и катас­троф. Об их колоссальном эколого-экономическом ущербе свиде­тельствуют данные только по многочисленным авариям на нефте­проводах. Возможным экономическим механизмом предотвраще­ния или смягчения последствий аварий является экологическое страхование – страхование ответственности предприятий-источ­ников повышенного риска за причинение убытков в связи с ава­рией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приво­дящим к загрязнению окружающей среды.

Создаваемые страховые компании позволяют решить ряд экономических задач: компенсировать убытки, образующиеся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результате загряз­нения окружающей среды; экономически стимулировать предот­вращение аварий за счет увеличения противоаварийных затрат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя; повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондахыы.