Использование правового механизма Земельного кодекса РФ для защиты культурного ландшафта

Сохранение облика культурных ландшафтов российской провинции требу­ет широкомасштабной работы по переводу наиболее ценных в историко-куль­турном отношении участков в земли природоохранного назначения (рис. 5.1), земли историко-культурного назначения в особо ценные земли, что преду­смотрено ст. 97, 99, 100 действующего Земельного кодекса РФ (2001), а также в соответствующие зоны на землях поселений, если речь идет об участках в границах черты поселений (ст. 85). Такая процедура не означает изъятия земель из действующих форм использования, но она может предусматривать суще­ственные режимные ограничения.

Перевод участков земель сельскохозяйственного назначения, участков в черте поселений, водных и околоводных пространств в категорию земель природоохранно­го назначения будет способствовать сохранению не только собственно ценных при­родных объектов, но и культурных ландшафтов. То же самое относится и к переводу отдельных участков в земли историко-культурного назначения и особо ценные земли для введения необходимых правовых ограничений. Как отмечает М.Е.Кулешова, «к сожалению, госорганы охраны объектов культурного наследия практически не ис­пользуют земельное законодательство для своих прямых целей, даже в границах тер-


Использование правового механизма Земельного кодекса РФ для защиты культурного ландшафта - student2.ru


Использование правового механизма Земельного кодекса РФ для защиты культурного ландшафта - student2.ru


риторий памятников культуры» [22]. Как правило, ценные историко-культурные терри­тории включают в себя земли поселений, муниципальных образований, поэтому пер­спектива присвоения таким землям статуса историко-культурных не вызывает особо­го энтузиазма у их владельцев. Работа с органами местного самоуправления в дан­ном случае имеет определяющее значение.

Категории особо ценных земель — новая категория, введенная Земельным кодек­сом РФ 2001 г. «для сохранения объектов природного и культурного наследия, пред­ставляющих научную или историко-культурную ценность». При перечислении объек­тов, земельные участки которых могут быть отнесены к особо ценным, названы в числе другие культурные ландшафты и «земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций».

Ландшафтные планировщики должны четко понимать, что зоны охраны историко-культурных объектов и зоны охраны памятников культуры — это два разных типа тер­риториальной охраны, установленные разными по профилю законами.

Зоны охраны памятников проектируются и утверждаются в порядке, установлен­ном законодательством о памятниках истории и культуры, что является весьма слож­ной процедурой, и поэтому очень малая часть историко-культурных объектов, наде­ленная правовым статусом памятников, имеет зоны охраны. Типовой режим зон ох­раны памятников истории и культуры установлен Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры от 24 января 1986 г.

Согласно ст. 19 Федерального закона «Об охране и использовании памятников ис­тории и культуры» и СНиП 2.07.01.-89 в целях обеспечения охраны памятников исто­рии археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства уста­навливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта. В пределах указанных зон запрещается производство земля­ных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разреше­ния соответствующих органов охраны памятников.

Систему зон охраны как отдельно стоящих памятников, так и градостроительных комплексов составляют (табл. 5.7):

• территория памятника;

• охранная зона памятников;

• зона регулирования застройки;

• зона охраняемого ландшафта.

На территории зон охраны памятников устанавливается режим содержания и ис­пользования с определенными ограничениями нового строительства и функциональ­ного использования в целях создания условий, способствующих сохранению памят­ника как градоформирующего фактора, включения его в новую градостроительную среду. Обычно режим регламентация тех или иных земель с особым правовым стату­сом содержит различного рода запрещения, ограничения и допущения тех или иных видов деятельности. Отличием режима зоны охраны культурных ландшафтов является включение в состав режимных мер (наряду с традиционными запретами, ограничени­ями и допущениями) также особых статей поддержки и даже организации определен­ных видов деятельности, обеспечивающих воспроизводство основных структур и эле­ментов культурного ландшафта. Так, в частности, организуется и поддерживается:

• восстановление традиционных крестьянских дворов и исторической застройки
поселений;

• ведение традиционной сельскохозяйственной деятельности в пределах истори­
чески сложившихся границ сельхозугодий;

• поддержание существующих и возрождение утраченных промыслов и ремесел;

• проведение рубок ухода за лесом и реконструкция лесных биогеоценозов для
восстановления планировочной и ценотическои структуры ландшафта и обеспечения
потребностей местных жителей и подразделений парка в топливе и строительных
материалах;


      Таблица 5.7
Регламентация деятельности в пределах системы зон охраны памятников культуры (по М.Е.Кулешовой [22])
Зона Определение границ (фиксация) Назначение Регламентация деятельности
Территория Территория памятника определяется Территория памятника не под- На территории могут производиться
памятника в границах домовладения; в некото- лежит застройке, изменению, археологические исследования, воссоз-
  рых случаях меньше, вплоть до раз- прокладке коммуникаций, не дание утраченных частей памятника
  меров самого памятника относящихся к памятнику,  
    дорог, устройству автостоянок  
Охранная зона Границы охранной зоны опреде- Территория, непосредственно Режим использования охранной зоны
памятника ляются на основании ландшафтного окружающая памятник, пред- подразумевает сохранение планировоч-
  анализа (зона наилучшей види- назначена для обеспечения ной структуры, ландшафта и историче-
  мости) с привязкой к планировоч- сохранности памятника и бли- ской среды. На участках непосредствен-
  ным и природным элементам жайшей к нему среды и благо- ного окружения наиболее ценных памят-
  местности. Расстояние определяет- приятного зрительного вос- ников проводятся рубки формирования
  ся от 200 до 350 м от памятника приятия. В охранной зоне ландшафтов и ландшафтные посадки
  в зависимости от качества и види- и на территории памятника в целях воссоздания пейзажа конкретных
  мости всех его деталей, а конфигу- сберегается историческая исторических эпох; работы, связанные
  рация зоны определяется в основ- ценная система планировки, с сохранением и восстановлением пла-
  ном эмпирически на месте и зави- резервируются возможности нировки зданий, сооружений и благо-
  сит от характера рельефа, планиро- для восстановления ранее устройством территории, формирующих
  вки и окружающей застройки. утраченных элементов и историческую среду и окружение памят-
  Дисгармонические здания и соору- параметров, убирается поздняя ников. Устройство дорог и дорожек,
  жения подлежат смещению. Охран- диссонирующая застройка, в отдельных случаях небольших авто-
  ная зона должна иметь достаточную сохраняются соответствующая стоянок, наружного освещения; озеле-
  глубину для охраны памятника от памятнику среда и ландшафт, нение и благоустройство; установка
  вибрации и физических воздействий обеспечиваются благоприят- стендов и витрин, относящихся к памят-
    ные условия его обзора никам, но не нарушающих исторически
      ценную градостроительную среду
      и природный ландшат
Зона регули- Территория, окружающая охранную Сохраняется система истори- Новое строительство в зоне регулирова-
рования зону памятника, необходимая для ческой планировки, сохранив- ния застройки регламентируется по
застройки сохранения или восстановления шиеся ее фрагменты и ценные функциональному назначению, приемам
  характера исторической планировки, элементы ландшафта. Закреп- застройки по высоте, протяженности

Окончание табл. 5.7
Зона Определение границ (фиксация) Назначение Регламентация деятельности
  пространственной структуры, свое- ляется или восстанавливается и масштабности зданий, характеру озе-
  образия архитектурного облика градоформирующее значение ленения, приемам благоустройства и
  населенного пункта, для закрепления памятников в архитектурно- другим показателям. Не разрешается
  значения памятников в застройке пространственной организа- размещать промышленные предприятия,
  или ландшафте, для обеспечения ции населенного пункта. транспортно-складские и другие соору-
  архитектурного единства новых Обеспечиваются благоприят- жения, создающие грузопотоки, загряз-
  построек с исторически сложив- ные условия их зрительного няющие воздушный и водный бассейны,
  шейся средой. Застройка регули- восприятия; предусматри- опасные в пожарном отношении, взры-
  руется: по высоте, габаритам, вается устранение диссонан- воопасные. В зоне регулирования
  характеру архитектуры, материалу сов, нарушающих восприятие застройки не допускается строительство
  стен, принципу размещения (по гра- памятников, цельность компо- транспортных магистралей и развилок,
  ницам красных линий, по домовла- зиции, охраняемых архитек- эстакад, мостов и других инженерных
  дениям, усадебная застройка). турных комплексов или сооружений, нарушающих исторический
  В пределах этих зон сохраняются ландшафта облик населенного пункта
  красные линии исторической плани-    
  ровочной структуры, ограничивается    
  дорожно-транспортное строи-    
  тельство, запрещается расширение    
  существующих и размещение новых    
  промышленных предприятий    
  и складских помещений    
Зона Устанавливается на территории, Мероприятия по охране На территории зоны охраняемого ланд-
охраняемого не вошедшей в состав охранных зон ландшафта должны быть шафта допускается хозяйственная дея-
ландшафта и зон регулирования застройки, для направлены на сохранение тельность, если эта деятельность не
  сохранения ценного ландшафта: исторически ценного рельефа, наносит ущерба и искажения ландшафту,
  водоемов, рельефа, определивших водоемов; восстановление не требует возведения новых капиталь-
  местоположение господствующих исторического вида ланд- ных построек. В соответствии с условиями
  в композиции зданий и сооружений, шафта и связей с окружающей режима на определенных участках зон
  влияющих на целостность истори- природой; устранение зданий, охраняемого ландшафта возможны сено-
  ческого облика населенного пункта сооружений, насаждений, ис- косные работы, выпас скота, полевые и
  или памятника, расположенного кажающих ландшафт; сохра- огородные работы и т.п. В подзоне охра-

  в населенном пункте или вне его, нение и восстановление рас- няемых агроландшафтов предусматрива-
  в природном окружении. Границы тительности; установление зон ются следующие меры:
  активного влияния ландшафта опре- естественного восстановления • сохраняется историческая ценная сис-
  деляются бассейном видимости, леса; защиту луговых, бере- тема планировки угодий и селитебных
  который устанавливается при про- говых и других территорий земель;
  ведении ландшафтного анализа от оползней, размыва; укреп- • предусматриваются возможности вос-
    ление склонов, оврагов, их становления ранее утраченных элемен-
    озеленение; проведение необ- тов и параметров ландшафта;
    ходимых природоохранитель- • закрепляется или восстанавливается
    ных мероприятий и т.п. градоформирующее значение памятни-
      ков в архитектурно-пространственной
      организации населенных пунктов;
      • ликвидируется или дезавуируется
      поздняя диссонирующая застройка;
      • проводится расчистка от древесно-
      кустарниковой растительности компози-
      ционно значимых для пейзажа луговых
      и полевых угодий;
      • обеспечиваются благоприятные усло-
      вия зрительного восприятия памятников
      и восстанавливаются визуальные связи
      памятников между собой и между
      памятниками и поселениями

      Таблица 5.8
Целевое назначение и типология охранных режимов регламентации
  (по М.Е.Кулешовой [22])  
Тип режима Сущность регламентирования Меры охраны Объекты наследия
Консерва- Недопущение вме- Создание инженерно- Памятники исто-
ционный шательства или технических и экологи- рии и культуры,
(заповедный) воздействия, веду- ческих условий, обес- в особенности
  щего к изменению печивающих стабиль- памятники архео-
  состояния объекта ность объекта охраны логии
  охраны    
Регулятивный Установление балан- Разработка диверси- Обычно приме-
(заказной) са различных частных фицированной систе- няется к различ-
  запретов и ограни- мы ограничений и ным категориям
  чений пользования обременении, согла- ООПТ, втом
  для достижений сование отраслевых числе к культурно-
  оптимального со- требований историческим
  стояния объекта   ландшафтам, при-
  охраны   родным паркам
Реставрацион- Приспособление Создание соответст- Территории с
ный территории к неко- вующей инфраструк- рекреационными
  торым целевым туры, способствующей и просветитель-
  видам пользования, восприятию объекта скими функциями
  таким как рекреа- наследия и одновре-  
  ция, лечебно-профи- менно защищающей  
  лактическая деятель- его от деградации в  
  ность, образование, процессе использо-  
  воспитание и др. вания  
Оптимиза- Реализация приори- Создание условий Национальные
ционный тета охраны природ- устойчивого развития парки и био-
  ного и культурного территорий; разработ- сферные заповед-
  наследия в их соот- ка мер по урегулиро- ники, а также
  ношении с социаль- ванию, снятию иные территории,
  но-экономическими конфликтов между в отношении кото-
  ориентирами разви- различными целевыми рых стоит задача
  тия установками в случае охраны культур-
    полифункциональной ного ландшафта
    структуры территории  

• ведение консервационных и реставрационных работ на памятниках истории и
культуры, их содержание и благоустройство прилегающей к ним территории;

• восстановление исторических путей, средств передвижения (гужевой транспорт,
традиционные виды водного транспорта) и специальное оборудование восстановлен­
ных трасс;

• проведение научных исследований, направленных на выработку практических
рекомендаций по комплексному ведению хозяйства при его традиционно многоуклад­
ной форме;

• восстановление иных нарушенных элементов культурного ландшафта.

Общее представление о типологии и целевом назначении вводимых режи­мов регламентации дает табл. 5.8.

Выводы

1. На мезоуровне ландшафтного пла­
нирования осуществляется важнейшая
работа по сохранению исторического
культурного ландшафта. Именно этот тер­
риториальный охват внушает людям,
населяющим регион, чувство малой ро­
дины, стабильности и защищенности.
Именно на этом уровне должна быть
выявлена и сохранена уникальность каж­
дого из многочисленных уголков русской
провинции. Экологический каркас на
уровне сельской провинции — это диф­
фузное проникновение фрагментов ди­
кой природы в исторический культурный
ландшафт, возникший в ходе векового
взаимодействия этноса с «приданной ему
природой». В рамках процедуры ландшаф­
тного планирования сельских районов
должны быть поставлены и решены важ­
нейшие прикладные задачи организации
территории: сопровождение системы ту­
ризма и рекреации, т. е. создание и ланд­
шафтное обустройство туристских узлов,
зон рекреационного притяжения.

2. Развитию рекреации в российской
провинции предшествует утрата сельско­
хозяйственных и (или) других производ­
ственных функций. В этом смысле рекре­
ацию и туризм можно рассматривать как
формы поддержания освоенности терри­
тории страны на достигнутом уровне. На
данном этапе развития регионов россий­
ской провинции рекреация и туризм
могут, выступать в роли факторов орга­
низации пространства и рационализации
природопользования, вызванных к жиз­
ни социально-экологическим кризисом
предшествовавшего периода интенсивно­
го сельскохозяйственного и ресурсного

освоения территории. Именно туристско-рекреационная сфера может стать в не­далеком будущем надежным источником доходов для ныне депрессивных сельс­ких районов. Реализация этой перспек­тивы безусловно требует осуществления осознанной территориальной политики, одним из инструментов каковой и явля­ется ландшафтное планирование.

3. Управление ресурсами в туристско-
рекреационной сфере должно опираться
на предваряющую процедуру ландшафт­
ного планирования, подразумевающую
наложение композиционных элементов
складывающейся туристско-рекреацион-
ной системы на структуру сознательно
формируемого экологического каркаса
региона. Ввиду отсутствия собственного
правового статуса рекреационно-аттрак-
тивных земель ландшафтное планирова­
ние должно сопровождаться разработкой
режимов использования объектов реги­
ональной сети ООПТ, а также правовым
закреплением дополнительных регио­
нальных категорий особо охраняемых
природных территорий.

4. Сохранение облика культурных лан­
дшафтов российской провинции требу­
ет широкомасштабной работы по пере­
воду наиболее ценных в историко-куль­
турном отношении участков в земли при­
родоохранного назначения, земли исто­
рико-культурного назначения — в особо
ценные земли. Включение элементов
культурного ландшафта в территориаль­
ное планирование требует на первом эта­
пе их инвентаризации с последующей
фиксацией культурно-ландшафтных аре­
алов.

Глава 6 ЛАНДШАФТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО

6.1. Проблематика теоретической базы землеустройства

Новое время ставит перед землеустроителями новые задачи, поскольку ориентация землеустройства на решение социально-экономических и эколо­гических проблем муниципального образования представляется принципиально отличной от задач социалистического землеустройства.

Земельные отношения как триада отношений: хозяйственных, правовых и территориальных — не могут восприниматься раздельно, поэтому, с одной стороны, землеустройство в системе управления землепользованием должно выступать механизмом управления с функциями подготовки вариантов уп­равленческих решений и их реализации. С другой стороны, очевидной являет­ся неготовность землеустроителей к подобной миссии, объясняющаяся отсут­ствием теоретической основы содержания землеустройства, стагнацией тео­рии землеустройства, повлекшей за собой и развал федеральной землеустро­ительной службы. Как констатирует Б.И.Кочуров, теоретические положения «социалистического землеустройства» отброшены логикой эволюции цивили­зованного землепользования, а новые основы теории землепользования еще не созданы [20]. В то же время ландшафтоведение уже готово заняться плани­рованием и проектированием сельскохозяйственных территорий, более того, в связи с развитием ландшафтного подхода агроландшафтные системы земле­делия уже получили широкое развитие в разных регионах страны.

Возможности ландшафтного планирования в сфере сельскохозяйственного землеустройства определены двумя законодательными актами федерального уровня: Земельным кодексом РФ и Федеральным законом «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Зе­мельный кодекс РФ определяет земельные отношения как отношения по ис­пользованию и охране земель, ставя понятия использования и охраны земель в положение равенства во всех статьях кодекса. Гл. II «Охрана земель» Земель­ного кодекса РФ представляет собой перечень законодательных установлений норм, не поддающихся реализации и выраженных в условно-желательной фор­ме [20].

Между тем применение методов ландшафтного планирования в землеуст­ройстве дает возможность корректно оценить потенциал земель и провести их функциональное зонирование, разграничив земли различного назначения с учетом оценки качества, чувствительности к антропогенным нагрузкам, со­временного использования и определения целевых функций дальнейшего раз­вития. В этой логике правовой режим земель определяется исходя из их при­надлежности к той или иной категории и разрешенного использования в со­ответствии с зонированием территорий. Далее рассмотрим некоторые пози-

ции ландшафтной экологии, которые имеют непосредственное отношение к практическому землеустройству и могут быть использованы в ландшафтном планировании на местном уровне — уровне отдельного взятого хозяйства или сельского региона.

Наши рекомендации