Природные ресурсы

Данное понятие является одним из базовых для экологического, водного, земельного, горного и лесного права. Единого подхода, объединяющего естественнонаучные, экологические, правовые (как научные, так и нормативные) аспекты, до настоящее времени не вы­работано. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной сре­ды» от 19 декабря 1991 г. выделяет три группы объектов правовой охраны: а) естественные экологические системы, озоновый слой ат­мосферы, б) землю, ее недра, поверхностные и подземные воды, ат­мосферный воздух, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты, в) особо охраняемые природные территории (государственные при­родные заповедники, природные заказники, национальные парки, памятники природы), редкие или находящиеся под угрозой исчезно-

вения животные и растения и места их обитания. То есть объектами охраны выступают отдельные компоненты (элементы) окружающей среды, биосферы, взятые либо в отдельности, либо образующие спе­цифические структуры, например экосистемы, Мировой океан и др. Анализ структуры и содержания экологической и природоресурсо-вых отраслей законодательства, регулируемых ими правоотношений бесспорно позволяет выделить: 1) землю, 2) недра, 3) леса, 4) жи­вотный мир, 5) воды, 6) атмосферный воздух, 7) континентальный шельф, 8) морскую среду, 9) особо охраняемые природные террито­рии и объекты, 10) растительный мир вне лесов. Все они, кроме особо охраняемых территорий, являются природными ресурсами, т. е. совокупностью физического бытия какого-либо из элементов окружающей среды, рамки которого могут ограничиваться террито­риальными, естественно-географическими, правовыми и иными при­знаками, не характеризующимися индивидуально-определенными признаками. Следует отличать понятия «природный ресурс» и «при­родный объект», который выступает как индивидуально-определен­ный элемент (компонент) окружающей среды.

Земля — природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельно­сти человека. Как объект правовой охраны земля охватывает все виды земельных угодий, независимо от форм собственности, харак­тера владения, степени освоенности и использования человеком для удовлетворения своих потребностей.

Недра — часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения человеком. Смежными поня­тиями являются запасы полезных ископаемых, полезные ископае­мые, гидроминеральные ресурсы, минеральные ресурсы.

Воды — природный ресурс, понимаемый как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водо­рода, существующие в жидком, твердом и газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах (объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, ис­точники питьевого водоснабжения).

Атмосферный воздух — компонент биосферы, элемент окружаю­щей среды, природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сло­жившаяся в ходе эволюции Земли.

Морская среда — море и живые ресурсы (морские биоресурсы), неразрывно связанные со средой обитания. Для экологического пра­ва имеют значение правовой статус и особенности морского про-

3-6369

странства (внутренние моря, территориальное море, открытое море и исключительная экономическая зона и т. п.).

Континентальный шельф — природный ресурс, морское, океани­ческое мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологиче­ское строение, наиболее продуктивная часть "акватории, богатая ми­неральными и живыми ресурсами.

Животный мир — возобновляющийся природный ресурс, сово­купность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию РФ, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т. е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насеко­мые и др.).

Леса (лес) — возобновляемый природный ресурс — совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Растительный мир (вне лесов) — природный ресурс, важный ком­понент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: растительность, растительное сообщество.

Рекомендуемая литература: Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995, с. 97-121.; Энциклопедический словарь-справочник «Окружающая среда». В двух то­мах. М„ 1999.

4. Субъекты экологического права

Экологическое законодательство, т. е. совокупность норм, уста­навливающих требования в области охраны окружающей природ­ной среды и рационального использования природных ресурсов, всем своим содержанием предназначено для:

1) граждан, интересы которых затрагиваются или могут быть за­тронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействия­ми на нее (все граждане страны, каждый человек может настаивать на применении норм экологического законодательства);

2) физических лиц, принимающих и реализующих определен­
ные экологически значимые решения, совершающих акты экологи­
ческого поведения;

3) лиц, которые в силу своего должностного или общественного
положения реализуют функции экологического управления, в том
числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы
тем самым программируют их действия);

4) правоприменителей (следователей, прокуроров, судей и должно­
стных лиц, наделенных правом применения административных санк­
ций), т. е. для лиц, которые в силу своего положения, руководствуясь

требованиями Закона, обязаны принимать (или не принимать) реше­ния о возбуждении уголовного' дела, о привлечении к административ­ной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологи­ческих преступлений, направлять уголовные дела в суд, выносить по этим делам приговоры, разрешать экологические споры и т. п.

Несомненно, каждая из этих групп должна иметь определенное представление об экологическом законодательстве. Степень освое­ния этого законодательства и, главное, реакция на него, отношение к закону, использование его положений практически являются и должны быть различными.

Граждане, не являющиеся специалистами в области экологиче­ского права и не обладающие специализированными обязанностями и функциями в сфере экологического законодательства, могут иметь общее представление о нем и за пределами выполнения от­дельных требований они не обязаны совершать каких-либо дополни­тельных действий.

В то же время граждане как в индивидуальном порядке, так и коллективно, в том числе объединения граждан, имеют право обра­щаться, например, в суд с иском о защите своих экологических прав, о прекращении вредной для окружающей среды деятельности, в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, в которых сооб­щаются сведения о нарушениях экологического законодательства. К числу таких сведений относится информация о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, которые причи­нили или могут причинить ущерб окружающей среде, о фактах со­вершения экологических преступлений отдельными гражданами, а также о нарушениях экологических прав человека. Направленная информация подлежит обязательной проверке, в результате которой либо возбуждается уголовное дело (или административное произ­водство, осуществляемое уполномоченными на то органами), либо дается обоснованный и мотивированный отказ на заявление, жалобу или иное обращение гражданина, либо ему разъясняются порядок обжалования принятого решения, право обращения в суд (в поряд­ке гражданского судопроизводства).

В настоящее время создана законодательная база для защиты гражданами Российской Федерации своих конституционных эколо­гических прав, предусматривающая судебную защиту прав и свобод (ст. 46 Конституции РФ), в том числе установленных ст. 42 Консти­туции РФ (право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонару-

шением). Сформирован правовой механизм обжалования действий и решений органов государственной власти и управления, должност­ных лиц, издающих нормативно-правовые и правоприменительные акты, а также совершающих иные действия, если своей деятельно­стью они нарушают экологические права граждан, вплоть до рас­смотрения вопроса Конституционным Судом РФ. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нару­шающих права и свободы граждан» с дополнениями от 14 декабря 1995 г. предусматривает возможность обжалования действий и ре­шений всех государственных служащих, а не только должностных лиц, а также бездействия государственных органов, органов местно­го самоуправления, учреждений, должностных лиц и государствен­ных служащих и других субъектов.

Значителен объем правовых актов, обеспечивающих защиту прав граждан на получение экологической информации.

Таким образом, в настоящее время наряду с другими правовыми средствами и механизмами существуют реальные методы защиты прав и интересов граждан. Именно поэтому граждане являются наиболее представительной группой адресатов экологического законодательства. Физические лица, совершающие экологически значимые поступки, должны более предметно, чем рассмотренная выше категория, знать соотносимые с их действиями требования закона, исполняя и со­блюдая его как реально существующие технологические предписа­ния общего характера. Это влечет необходимость организационного обеспечения самой возможности знать закон, реализации правовой презумпции знания закона. Соответственно, содержание норм об экологических требованиях для этой группы адресатов экологиче­ского права должно быть представлено в виде управленческой, тех­нологической информации.

Лица, реализующие контрольно-надзорные функции, должны иметь достаточно полные знания об экологическом законодательстве, так как они выполняют самые различные обязанности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В первую очередь, это работники специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, природо­охранительных инспекций, природоохранительных служб предпри­ятий и организаций и др. Специфическую группу составляют пред­ставители средств массовой информации.

Так или иначе, в той или иной юридической форме эти лица должны обеспечивать исполнение природоохранных норм в плане как соблюдения охраняемого порядка деятельности, так и создания условий для их реализации и для самой реализации. Для них обязан-

ность знания норм дополняется освоением (в разной, разумеется, степени) механизма их применения, в особенности побуждения к исполнению правовых предписаний.

Лица, применяющие нормы экологического законодательства, должны знать их содержание в достаточной степени, позволяющей принимать самостоятельные юридически значимые решения. В раи­ной степени они должны владеть знаниями и навыками, необходи­мыми для применения норм уголовного, гражданского и других от­раслей права в конкретных случаях и в рамках существующих пра­воохранительной и судебной систем. Это связано с использованием экологически значимой информации, освоением огромного массива экологического законодательства, обращением к возможностям эко­логической экспертизы и т. п. Пока, по нашим данным, правопри­менители хуже знают этот сегмент права, чем, например, нормы о преступлениях против личности или собственности, нормы жилищ­ного или семейного права.

5. Прокуратура

Общий надзор за соблюдением экологического законодательст­ва и уголовное преследование за совершение экологических престу­плений, предусмотренных УК РФ, осуществляет прокуратура в соот­ветствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуаль­ным законодательством (ст. 1 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации») Согласно ч. 2 ст. 27 этого Закона при наличии оснований полагать, что наруше­ние прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологиче­ских) имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Прокуратура не только выявляет экологические преступления, но и осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министер­ствами и ведомствами, представительными (законодательными) и испол­нительными органами субъектов Российской Федерации, органами ме­стного самоуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными органами, а также органами управ­ления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, иные функции. При этом прокуроры рассматривают и проверяют заяв­ления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок зашиты их прав и

свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Кроме того, прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушаю­щий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, ко­торые издали этот акт, либо обращается в суд.

Важная функция прокуратуры — участие прокурора в рассмотре­нии дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным зако­нодательством РФ и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование, в суде он выступает в качестве государст­венного обвинителя; прокурор может опротестовывать судебное ре­шение. Кроме того, согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в слу­чае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое обще­ственное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Если наруше­ние прав и свобод не содержит признаков состава преступления, а имеет характер административного правонарушения, прокурор при­нимает решение об отказе в возбуждении уголовного дела, его пре­кращении и возбуждает производство об административном право­нарушении или незамедлительно передает материалы проверки или сообщение о правонарушении в орган или должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных право­нарушениях.

Помимо указанных выше проверок и иных мероприятий, осу­ществляемых прокуратурой в области выявления экологических преступлений и уголовного преследования за их совершение, для обеспечения эффективности применения экологического законо­дательства важны координация этой деятельности с мероприятия­ми, проводимыми природоохранительными органами всех уровней и направлений, соблюдение ими правил оформления и направле­ния материалов по фактам экологических преступлений в органы прокуратуры.

Природоохранительные органы обязаны направлять в прокурату­ру для непосредственного прокурорского вмешательства и принятия предусмотренных законом процессуальных решений материалы про­верок, осуществленных по линии государственного экологического контроля, в случаях, например, загрязнения поверхностных и подзем-

ных вод неочищенными и необезвреженными сточными водами, от­ходами и отбросами промышленных, сельскохозяйственных, комму­нальных и других предприятий, учреждений, организаций, а равно загрязнения воздуха отходами промышленного производства, причи­нившими существенный вред здоровью людей или сельскохозяйст­венному производству либо повлекшими массовую гибель рыбы. При этом материалы, направляемые в прокуратуру, должны включать сопроводительное письмо, подписанное руководством органа, направляющего материалы, с изложением конкретных на­рушений экологического (и санитарного) законодательства, по­влекших вредные последствия, с указанием размера причиненного ущерба, причин, по которым требуется вмешательство прокурату­ры. Кроме того, необходимо приложить протокол по факту нару­шения, содержащий полное описание места события, границ зон загрязнения, причин, способствовавших нарушению, вредных по­следствий, а также ссылки на законы, ведомственные инструкции, положения и другие нормативные акты, нарушенные виновным, с указанием фамилии, имени, отчества и занимаемой должности лиц, действия или бездействие которых привели к нарушению эко­логического законодательства. К направляемым в прокуратуру до­кументам следует приложить заключения специалистов, содержа­щие характеристику нарушения, размер ущерба, его обоснование, причины и условия, способствовавшие наступлению этого собы­тия, факты, свидетельствующие о наличии причинной связи между допущенным нарушением и наступившими последствиями загряз­нения окружающей среды, и другие данные о конкретном винов­ном, сути допущенных им нарушений норм экологического зако­нодательства, включая нормы ведомственных нормативных актов. Нужно также представить документы, подтверждающие наруше­ние требований органов государственного экологического контро­ля (протоколы ранее проведенных проверок, предписания об уст­ранении нарушения и прочие документы о применении мер адми­нистративного взыскания, результаты лабораторных анализов воды, воздуха, почв, фотографии, если таковые имеются, постанов­ления о приостановлении или прекращении работ, эксплуатации объекта, сведения о принятых органами экологического контроля мерах по возмещению вреда, причиненного экологическим право­нарушением, подтвержденные соответствующими документами). Кроме того, в прокуратуру направляются копии ведомственных ин­струкций, приказов, положений или выписки из них, касающиеся допущенного нарушения.

Все документы или их копии, направленные в органы прокурату­ры, должны быть надлежащим образом оформлены, копии завере­ны и переданы в органы прокуратуры не позднее месяца с момента выявления нарушения по поднадзорности и месту нахождения пред­приятия, работники которого допустили нарушения. При отсутст­вии необходимых документов материалы возвращаются прокурором в направившие их органы государственного экологического контро­ля для дооформления.

По поступившим материалам прокурор принимает решение в со­ответствии со ст. 109 УПК РСФСР и сообщает его органам, напра­вившим материал. В случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения прокурором должны быть приняты меры при наличии оснований для привлечения лиц, виновных в совершении экологических правонарушений, к другим видам ответственности (административной, дисциплинарной, гражданско-правовой). В слу­чае несогласия с принятым прокуратурой решением орган государ­ственного экологического контроля может обжаловать его выше­стоящему прокурору.

В качестве меры повышения эффективности принятия решений прокуратурой по направленным органами экологического контроля ма­териалам каждые шесть месяцев проводятся сверки этих материалов.

Аналогичные требования сформулированы и в отношении пере­даваемых в прокуратуру материалов о иных, не связанных с загряз­нением вод и воздуха экологических преступлениях. Нормативное регулирование данного аспекта взаимодействия прокуратуры и при­родоохранительных инспекций, соблюдение установленных правил и сроков оформления и направления материалов обеспечивают за­конность, правильность и своевременность принятия правовых ре­шений о возбуждении уголовного дела, отказе в возбуждении уго­ловного дела либо о привлечении к иным видам юридической ответ­ственности, правильному определению ущерба.

Сложность надзорной деятельности за соблюдением законода­тельства об охране окружающей среды, экологических прав и сво­бод граждан, необходимость глубоких и специфических познаний при расследовании экологических преступлений привели к созда­нию системы природоохранных прокуратур. Ее образуют:

1) Волжская межрегиональная природоохранительная прокурату­ра, объединяющая межрайонные природоохранительные прокуратуры бассейна р. Волга и действующая на правах областной прокуратуры;

2) Межрегиональная природоохранная прокуратура Москвы и Московской области (воссоздана в феврале 1997 г.). Однако прика­зом Генерального прокурора от 9 июля 2001 г. № 108-Ш она была

ликвидирована с передачей функций Московской межрайонной прокуратуре, входящей в прокуратуру г. Москвы, и Московской об­ластной — при прокуратуре Московской области;

3) межрайонные природоохранные прокуратуры, подчиняющие­ся прокурорам республик, краев, областей и автономных округов.