Общественная экологическая экспертиза
Поскольку процедуры ОВОС и экологической экспертизы в соответствии с российским законодательством являются самостоятельными, граждане и общественные формирования имеют возможность проявить активность в каждой из них. Правда, при объединении их в одну процедуру (как это сделано в законодательстве многих зарубежных государств), адекватно урегулированную, достаточно было бы участия заинтересованной общественности в процедуре оценки воздействия на окружающую среду для выражения своей позиции по планируемой деятельности. С точки зрения участия населения в подготовке экологически значимых решений через общественные слушания, эффективность таких слушаний может быть выше, чем общественной экологической экспертизы, так как слушания должны быть организованы заказчиком в обязательном порядке.
В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" общественность может выразить свое отношение по поводу объекта экологической экспертизы как посредством проведения общественной экологической экспертизы, так и путем реализации иных прав, установленных Законом. В частности, граждане и общественные организации (объединения) имеют право направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности. При этом при подготовке заключения экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта такой экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.
Проводится общественная экспертиза общественными организациями (объединениями). Закон устанавливает определенные требования к таким организациям: основным направлением их деятельности в соответствии с их уставами должна быть охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы; они должны быть зарегистрированы в установленном порядке.
Принципиальным является положение Закона о том, что общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, по которым проводится и государственная экологическая экспертиза. Исключение составляют объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну (ст. 21).
Общественная экологическая экспертиза может проводиться или до проведения государственной экологической экспертизы, или одновременно с ней. Предложения общественности по объекту экспертизы важно иметь на стадии, предшествующей подписанию и утверждению заключения государственной экологической экспертизы.
Чтобы обеспечить проведение общественной экспертизы на должном уровне, для выражения и защиты своих позиций по объекту экспертизы общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, наделяются специальными правами:
- получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в Федеральном законе;
- знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
- участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.
Общественная экологическая экспертиза может быть осуществлена при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении органом местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.
Закон устанавливает также требования по содержанию заявления общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы. Оно должно содержать наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, об объекте общественной экологической экспертизы, сроки ее проведения.
В законодательстве предусматривается исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. В регистрации может быть отказано в случае, если:
- общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
- общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
- порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;
- устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям Федерального закона;
- требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные Федеральным законом, не выполнены. Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.
Между государственной и общественной экологической экспертизой имеется два существенных различия. Первое касается того, что общественная экспертиза является инициативной, добровольной, а государственная - обязательной. Второе различие связано с юридической силой экспертного заключения. О заключении государственной экологической экспертизы мы говорили выше. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Оно может быть также опубликовано в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, другим заинтересованным лицам. Заключение общественной экологической экспертизы учитывается комиссией государственной экологической экспертизы при подготовке своего заключения.
В случае несогласия общественных формирований или местного населения с выводами государственной экологической экспертизы, если при этом нарушены или не учтены их экологические права и законные интересы, они вправе обратиться в суд.
38. Мониторинг окружающей природной среды.
Мониторинг окружающей среды - система долгосрочных наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В соответствии с законодательством проводится мониторинг как окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов - земли, вод, атмосферного воздуха и других природных объектов.
Организация и проведение мониторинга окружающей среды регулируются многими актами экологического законодательства на уровне Российской Федерации и ее субъектов, включая Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (ст. 63), Федеральный закон "О гидрометеорологической службе", Земельный кодекс РФ (ст. 67), Закон РФ "О недрах" (ст. 36.1), Водный кодекс РФ (ст. 30), Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 23), Федеральный закон "О животном мире" (ст. 15), Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (ст. 36). Лесным кодексом РФ предусмотрена государственная инвентаризация лесов, представляющая собой мероприятия по проверке состояния лесов, их количественных и качественных характеристик (ст. 90). В соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" проводится социально-гигиенический мониторинг (ст. 45), содержащий элементы мониторинга окружающей среды.
Законодательством предусматривается проведение государственного и негосударственного мониторинга окружающей среды. Так, Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации обязывает юридические лица и граждан-предпринимателей разрабатывать предложения по программе экологического мониторинга на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Некоторые общие и основные положения о мониторинге окружающей среды сформулированы в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Согласно статье 63 государственный мониторинг окружающей среды осуществляется в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ. Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, используется органами государственной власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития РФ, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ и мероприятий по охране окружающей среды.
С целью повышения эффективности работ по сохранению и улучшению состояния окружающей среды Постановлением Правительством РФ от 24 ноября 1993 г. создана Единая государственная система экологического мониторинга. В ней участвуют все специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет, являющийся специально уполномоченным государственным органом в данной сфере. Органами Росгидромета проводятся следующие основные виды наблюдений:
- за состоянием загрязнения воздуха в городах и промышленных центрах;
- за состоянием загрязнения почв пестицидами и тяжелыми металлами;
- за состоянием загрязнения поверхностных вод суши и морей;
- за трансграничным переносом веществ, загрязняющих атмосферу;
- комплексные наблюдения за загрязнением природной среды и состоянием растительности;
- за химическим составом и кислотностью атмосферных осадков и снежного покрова;
- за фоновым загрязнением атмосферы;
за радиоактивным загрязнением природной среды.
В частности, по состоянию на 1 января 2006 г. наблюдения за загрязнением атмосферы проводятся регулярно в 229 городах и населенных пунктах РФ на 629 стационарных постах Росгидромета. В большинстве городов измеряются концентрации от 5 до 25 веществ. Наблюдениями за загрязнением поверхностных вод суши по гидрохимическим показателям охвачены 1182 водных объекта, на которых находится 1810 пунктов (2482 створа). В 2005 г. отбор проб по физическим и химическим показателям с одновременным определением гидрологических показателей проводился на 1716 пунктах (2390 створов).
Получает развитие производственный экологический мониторинг, то есть мониторинг, осуществляемый предприятиями. К примеру, с октября 1995 г. создана система мониторинга в АО "Газпром". При ее проектировании предусматривается мониторинг источников загрязнения, объемов выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и сброса сточных вод; информационное взаимодействие с территориальными службами Росгидромета и другими органами.
Одним из основных результатов проведения мониторинга окружающей среды является получение данных о ее состоянии. Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" предусмотрено создание единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении (ст. 15). Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния окружающей природной среды, ее загрязнения. Он формируется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Создание и ведение единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении регулируется Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г.
В соответствии с Федеральным законом "О гидрометеорологической службе" информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении предоставляется пользователям (потребителям) бесплатно, а также на основе договоров (ст. 17). Положением об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г., конкретизированы условия предоставления информации. Бесплатно информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется органам государственной власти РФ и ее субъектов, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Другим пользователям (потребителям) информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.
Данные мониторинга природной среды служат основой для ведения государственных кадастров природных ресурсов, а также для принятия экологически значимых хозяйственных и иных решений.
39. Государственные кадастры природных ресурсов.
Государственным кадастром природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках природных ресурсов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служили основой при принятии решения о предоставлении природного ресурса в пользование.
Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям. В соответствии с экологическим законодательством ведется государственный земельный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр объектов животного мира, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов. Особой разновидностью кадастра редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных можно рассматривать Красную книгу РФ.
Наряду с кадастрами отдельных природных ресурсов и объектов в экологическом законодательстве предусмотрено ведение территориальных кадастров природных ресурсов и объектов.
Государственные реестры природных объектов - новая форма информационных документов об окружающей среде. Государственные реестры природных объектов представляет собой систематизированный свод документированных сведений о природных объектах, об их использовании, охране, собственниках, пользователях.
В Российской Федерации ведется государственный лесной реестр и государственный водный реестр.
Регулируется ведение государственных кадастров и реестров преимущественно природоресурсным законодательством на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. При этом общие требования предусматриваются соответствующими кодификационными актами: Земельным кодексом РФ (ст. 70), Лесным кодексом РФ (ст. 91), Водным кодексом РФ (ст. 31), Федеральным законом "О животном мире" (ст. 14), Законом РФ "О недрах" (ст. 30), Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 4), Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" (ст. 20). Согласно этим Законам порядок ведения соответствующего государственного кадастра и реестра устанавливается или специальными законодательными актами, или Правительством РФ.
Ведение земельного кадастра регулируется Федеральным законом "О государственном земельном кадастре". Законом определяются полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра, состав сведений и документов государственного земельного кадастра, ведение государственного земельного кадастра.
Государственный земельный кадастр содержит сведения о земельных участках; территориальных зонах; землях и границах территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; землях и границах субъектов РФ; землях и границах Российской Федерации.
На всей территории Российской Федерации ведение государственного земельного кадастра осуществляется по единой методике и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке, учету и хранению сведений о земельных участках.
Сведения о состоянии и об использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения топографо-геодезических, картографических, мониторинговых, землеустроительных, почвенных, геолого-геоморфологических и иных обследований и изысканий. При этом в отношении каждой категории земель применяется определенный перечень сведений о земельных участках.
Порядок ведения иных кадастров регулируется, в частности, Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира", Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий", Постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г. "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов".
Ведутся кадастры соответствующими государственными органами управления использованием и охраной природных ресурсов и объектов. Работу по формированию территориальных кадастров природных ресурсов и объектов на подведомственной территории организуют органы исполнительной власти субъектов РФ. Для этого они могут создавать территориальные кадастровые центры.
40. Экологическое лицензирование.
Лицензирования
Хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и оказывающая или могущая оказать вредное воздействие на состояние окружающей среды допускается, как правило, на основании специальных лицензий. В России правовое регулирование лицензирование осуществляется на основании ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».