Лекция 17. ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Правовые основы охраны окружающей среды и природопользования. Государ-ственные органы экологического управления России. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Деятельность общественных природоохранных организаций. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды

Экологическое право является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды.

17.1. Правовые основы охраны окружающей среды
и природопользования

Российское природоохранное законодательство имеет давнюю историю: при Иване Грозном был издан Указ о запрете охоты и рубки леса на территории нынешнего Лосиного острова (Подмосковье), где находились царские охотничьи угодья.

В последующем Петром I был издан указ «О бережении сосновых и дубовых лесов вдоль главных рек России». Очевидно, что Россия – одно из первых государств, находящихся у истоков природоохранного законодательства. В начале ХХ в. были созданы первые заповедники (например, Баргузинский). После революции 1917 г. также был издан ряд декретов, имеющих природоохранное значение («Об охране памятников, садов и парков», «О лесах», «О сроках охоты и праве на охотничье ружье» и др.). В советское время был принят ряд законов о создании заповедников, заказников, национальных парков.

Современное общество выработало комплекс специальных мер, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. К таковым относятся: наблюдение за состоянием окружающей среды, ведение государственных кадастров и реестров природных объектов, создание особо охраняемых природных территорий, экологическая экспертиза, паспортизация, сертификация, экологическое лицензирование, экологический аудит.

Экологическое право – это совокупность эколого-правовых норм (правил поведения), регулирующих общественные экологические отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей природной среды, предупреждения вредных экологических последствий, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Соблюдение правил (норм), в том числе экологических, обеспечивается государством в принудительном порядке.

Предмет экологического права – общественные отношения, складывающиеся по поводу какого-либо объекта и находящиеся в сфере действия правовых норм экологического законодательства.

Содержание экологических правоотношений – это права и обязанности участников правоотношения в области использования и охраны окружающей природной среды.

Субъекты экологических правоотношений – 1) природопользователи; 2) органы представительной и исполнительной власти, специально уполномоченные органы государства, имеющие право на регулирование использования природных ресурсов и на контроль за охраной окружающей среды; 3) общественные объединения экологического профиля (т. е. общественный контроль); 4) органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в сфере экологических правоотношений.

Основной метод экологического права – метод экологизации, способствующий устойчивому равновесию между природой и развитием человеческого общества.

Элементы метода – 1) закрепление в действующем законодательстве структуры органов, которые осуществляют контрольное управление использованием природных объектов, контролируют сохранность и воспроизводство экосистем; 2) закрепление в действующем законодательстве круга природопользователей; 3) регламентация правил природопользования, которые обусловлены спецификой объекта природопользования и правовым статусом природопользователя; 4) установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.

Система экологического права включает отрасль права, науку и учебную дисциплину.

Экологическое право как наука – это система знаний об экологическом праве как отрасли права.

Экологическое право как учебная дисциплина – система знаний об экологическом праве, соответствующая программе образовательного учреждения и требованиям Государственного образовательного стандарта.

Отрасль экологического права базируется на эколого-правовой норме – общем правиле, предусмотренном для определения круга лиц и рассчитанном на неоднократное применение.

Источниками экологического права являются нормативные документы.

Экологическое право является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды.

Различают нормы-принципы (основополагающие начала охраны окружающей среды) и нормы-приоритеты (правовые имущества при пользовании природными объектами для сохранения высокого качества окружающей среды). Нормы-приоритеты могут быть отраслевого, межотраслевого и экологического уровня. По содержанию эти правила подразделяются на предупредительные, запретительные, восстановительные (компенсационные), карательные, поощрительные, уполномочивающие, разрешительные и обязывающие.

Источниками экологического права являются следующие нормативно-правовые акты: 1) Конституция; 2) законы и кодексы в области охраны природы; 3) Указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты; 4) нормативные акты министерств и ведомств; 5) нормативные решения органов местного самоуправления.

1. Конституционные основы охраны природной среды закреплены
в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиняемого его здоровью. В Конституции определены организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, установлены обязанности граждан по отношению к окружающей среде, охране природных богатств.

Право граждан на благоприятную окружающую природную среду определяется двумя основными положениями Конституции РФ: 1) экологическим воспитанием и образованием; 2) государственной гарантией экологических прав.

Права граждан включают:

возможность запроса о предоставлении достоверной информации о состоянии природной среды и мерах по ее охране;

требования отмены решения о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов;

привлечение к ответственности лиц, виновных в экологических правонарушениях.

2. Законы и кодексы в области охраны окружающей природной среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира, кодексы: водный, земельный, лесной.

Систему экологического законодательства возглавляет федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ. В вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту.

Действующий федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.) значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, ограничивать и (или) запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях и др.

Правовые основы охраны атмосферного воздуха отражены в федеральном законе «Об охране окружающей среды» (2002 г.), а также в федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.).

Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» (1995 г.) провозглашает принцип приоритета здоровья человека
и окружающей природной среды при использовании объектов ионизирующих излучений.

Федеральный закон «О недрах» (1992 г.) устанавливает правовые отношения при изучении, использовании и охране недр.

Федеральный закон «О живом мире» (1995 г.) определяет эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно Закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных и др.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (1998 г.) содержит правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

Важнейшие экологические требования отражены также в федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999 г.) и Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья (1993 г.).

3. Указы и распоряжения Президента, постановления правительства охватывают область вопросов экологии и природопользования. Примером может служить Указ Президента Российской Федерации от 1 апр.
1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию».

4. Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомств издаются по различным вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды в виде постановлений, инструкций, приказов и считаются обязательными для других физических и юридических лиц.

5. Нормативные решения местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты по охране окружающей природной среды.

17.2. Государственные органы
экологического управления России

Экологическая политика Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на современном этапе должна базироваться на программных документах, принятых в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на Указе Президента Российской Федерации «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (01.04.1996 г.).

Основные направления экологической политики России следующие:

последовательное решение проблем развития хозяйственного комплекса государства, при котором полностью учитываются эколо-гические и природно-географические условия конкретных территорий для обеспечения благосостояния народов, населяющих эти территории;

последовательное достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, отвечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам, но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения;

восстановление и сохранение биосферного равновесия (на локальном, региональном и глобальном уровнях) генетического фонда животного и растительного мира;

рациональное использование всего природоресурсного потенциала России.

Исполнение экологических законов обеспечивается всей системой государственных органов, организацией экологической экспертизы, образованием охраняемых территорий и объектов.

Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предусматривается две категории:

1. Органы общей компетенции.

К государственным органам общей компетенции относятся: Президент, федеральное собрание, Государственная дума, правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы.

Эти органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают экологические программы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции и т. д. Наряду с охраной окружающей природной среды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

2. Органы специальной компетенции.

К этим органам относятся те, которые предназначены выполнять природоохранные функции. Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 279
от 5.04.93 г. Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ отводились как природоохранные функции, так и функции рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны.

В октябре 2001 г. была утверждена новая структура органов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Государственный комитет РФ по охране окружающей природной среды был упразднен и его функции переданы Министерству природных ресурсов РФ, в структуру которого вошли Государственная служба охраны окружающей среды и Государственная служба контроля в сфере природопользования и экологической безопасности.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок.

К комплексным органам управления относятся также:

департамент Госсанэпиднадзора Министерства здравоохранения и социальной политики РФ (Санэпиднадзор РФ);

федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).

Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.

Функциональные органы выполняют одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов: Госатомнадзор России – контроль за использованием и производством атомной энергии; Госгортехнадзор России – контроль за использованием недр; Государственный таможенный комитет РФ – предупреждение незаконного вывоза природного наследия и незаконного ввоза экологически опасных товаров; МВД России – охрана атмосферного воздуха от загрязнения транспортными средствами.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок.

17.3. Юридическая ответственность
за экологические правонарушения

Под эколого-правовой ответственностью следует понимать обязанность конкретного лица претерпевать определенные в законе лишения личного, имущественного или организационного характера в ответ
на совершенное им правонарушение. Основанием эколого-правовой ответственности является не любое правонарушение, а такая его разновидность, которая называется экологическим правонарушением.

Экологические правонарушения можно подразделить на следующие виды: экологические преступления и экологические проступки. Наиболее распространенными среди последних являются административные.

Экологические преступления общего характера: нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ; нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами; нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами; нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ; нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.

Специальные экологические преступления:

1) преступления, посягающие на общественные отношения в области охраны и рационального использования земли, недр и обеспечения экологической безопасности:

порча земли;

нарушение правил охраны и использования недр;

2) преступления, посягающие на общественные отношения в области охраны и рационального использования животного мира (фауны):

незаконная добыча водных животных;

нарушение правил охраны рыбных запасов;

незаконная охота;

нарушение ветеринарных правил;

уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

3) преступления, посягающие на общественные отношения по охране и рациональному использованию растительного мира (флоры):

незаконная порубка деревьев и кустарников;

уничтожение или повреждение лесов;

нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;

незаконная добыча водных растений;

4) преступления, посягающие на объективные отношения по охране и рациональному использованию вод и атмосферы, а также обеспечению экологической безопасности:

загрязнение вод;

загрязнение морской среды;

загрязнение атмосферы.

По характеру экологические преступления можно разделить:

1) на преступления, связанные с незаконным захватом (завладением) природных ресурсов;

2) преступления, связанные с негативным воздействием на природную среду, ухудшением ее качества.

Административная ответственность за экологические правонарушения применяется компетентным органом исполнительной власти государства, должностным лицом соответствующего государственного органа или судом.

Административно-наказуемые экологические нарушения по видам составляют одиннадцать групп:

1) загрязнение окружающей природной среды;

2) превышение предельно допустимых биологических, радиационных, физических и иных вредных воздействий;

3) нарушение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании, размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов;

4) несоблюдение экологических требований при складировании, переработке, уничтожении, захоронении промышленных и бытовых отходов, радиоактивных, химических и иных вредных веществ;

5) нарушение правил транспортировки, хранения, применения химических средств;

6) нарушение установленного порядка добывания, сбора, заготовки, продажи, приобретения, ввоза и вывоза за границу объектов животного и растительного мира, природного сырья, ботанических, зоологических и минералогических коллекций;

7) порча, повреждение, уничтожение природоохранных территорий и комплексов, а также естественных экологических систем;

8) невыполнение обязательных мер по восстановлению окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов;

9) невыполнение требований государственной экологической экспертизы и предписаний специальных государственных органов экологического контроля;

10) незаконное расходование бюджетных средств государственных экологических фондов на цели, не связанные с охраной природной среды;

11) нарушение правил охраны природно-заповедных объектов и особо охраняемых территорий.

За совершение экологических административных правонарушений могут применяться: предупреждение, штраф, конфискация орудий совершения правонарушения; лишение специального права (охоты, рыболовства, управления транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонарушения.

Дисциплинарную ответственность несут работники предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной службе, иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, трудовыми соглашениями (контрактами), уставами и положениями о предприятии, организации, учреждении.

Общие положения о возможности применения к нарушителю экологического законодательства материальной ответственности содержатся в федеральном законе «Об охране окружающей природной среды». Примером экологического преступления может служить браконьерство.

Браконьерство (от фр. braconnier – браконьер, т. е. человек, занимающийся недозволенной охотой и рыбной ловлей или рубкой леса), добыча или уничтожение диких животных с нарушением правил охоты, рыболовства и других требований законодательства об охране животного мира.

К браконьерству относятся:

1) охота и рыболовство, осуществляемые лицами, не имеющими охотничьего билета, лицензии или иного разрешения государственного органа;

2) охота и рыболовство в запрещенное время года, в запрещенном месте или запрещенным способом (приемом, орудием);

3) отстрел или отлов тех видов зверей и птиц, а также рыб или других водных животных, добыча которых законодательством полностью запрещена;

4) превышение норм отлова или отстрела диких животных, а также добыча их в количестве выше указанного в лицензии или ином разрешении;

5) сбор яиц полезных птиц, пуха, разорение гнезд, нор, логовищ и другие нарушения правил охраны животного мира.