Глава xiii. основы формирования экологической культуры
Статья 71. Всеобщность и комплексность экологического образования
Комментарий к статье 71
1. Осуществление конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности как важнейшей государственной задачи требует высокой экологической культуры граждан, достигаемой в процессе непрерывного экологического образования в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании, охране окружающей среды, о средствах массовой информации и иным законодательством РФ и субъектов РФ. На содержании данных терминов следует остановиться подробнее.
Экологическая культура - это совокупность экологического сознания и экологического поведения человека, способ организации и развития жизнедеятельности в системе ценностных ориентаций и экологических норм взаимодействия с окружающей средой на основе экологических знаний, навыков и умений. Экологическое образование - целенаправленный процесс формирования ценностных ориентаций и норм поведения, воспитания и обучения населения основам экологических знаний, умениям и навыкам в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования в целях удовлетворения потребностей настоящего и будущих поколений, укрепления правопорядка и обеспечения экологической безопасности.
Объективная необходимость включения комментируемой нормы обусловлена тем, что продолжающийся экономический кризис и возрастание ресурсопотребления влечет за собой и трансформацию правосознания как государственных служащих, так и предпринимателей и граждан. Данные нормы как раз и направлены на формирование экологического правосознания в целях оптимизации деятельности указанных субъектов и учета ими в своей деятельности экологических требований. Актуальность данной проблематике придает и тот факт, что охрану окружающей среды невозможно обеспечить бессистемными воспитательными мерами, требованиями и запретами. Доведение до широкого общественного сознания эколого-правовых знаний карательного характера, связанного с ответственностью за экологические правонарушения, также не позволит достигнуть надлежащего эффекта в деле повышения уровня эколого-правовой культуры населения. И только комплексное, сбалансированное эколого-воспитательное воздействие на сознание, главным образом молодежи 10 - 14 лет, позволит сформировать у этой социально-активной части населения внутреннюю убежденность в недопустимости причинения вредных последствий окружающей среде.
2. Природоохранительные правовые нормы в большинстве своем закрепляют научно обоснованные экологические правила (о предотвращении эрозии почв, о порядке использования и восстановления лесов, о поддержании экологического режима водоемов, чистоты воздуха и т.д.). Вот почему экологическое воспитание, направленное на распространение и внедрение в практику необходимых знаний и навыков, вытекающих из современных проблем охраны природы, косвенно способствует и соблюдению правового режима охраны природных объектов, и предупреждению соответствующих правонарушений. Важно укреплять в обществе сознание того, что природные богатства не беспредельны. Нужно сохранить и оставить природу будущему поколению не только не оскудевшей, но и обогащенной. Экологическое просвещение, "экологизация" общественного сознания средствами воспитания и образования создает благоприятные предпосылки для успешной реализации требований законодательства об охране природы <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1996.
<1> Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" / Руководитель авторского коллектива и отв. ред. доктор юрид. наук, профессор С.А. Боголюбов. М., 1997. С. 245.
В числе субъектов, осуществляющих экологическую образовательную деятельность, следует выделить школы, гимназии, лицеи, профтехучилища, техникумы, вузы, специальные курсы. Объектом данного процесса выступает сознание лиц, получающих среднее, среднее специальное, высшее (второе высшее) образование, проходящих курсы переподготовки кадров, и т.д.
Органы публичной власти не остаются в стороне от участия в решении вопросов координации и государственного контроля за содержанием и осуществлением экологического образования на всех уровнях. Для наиболее оптимального решения вопросов в сфере экологического образования Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ (ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").
На уровне субъектов РФ принимаются специальные законы об экологическом образовании (Волгоградская область, Республика Дагестан, Приморский край и т.д.), в которых определяются цели и задачи экологического образования и воспитания с учетом региональных особенностей. Для решения на региональном уровне экологических вопросов при исполнительных органах власти субъектов РФ создаются межведомственные комиссии по экологическому образованию населения (Саратовская, Астраханская, Курганская, Кемеровская области, Хабаровский край, Республика Марий Эл, Ханты-Мансийский автономный округ), принимаются специальные региональные целевые программы по вопросам экологического воспитания и образования (Свердловская, Тюменская области, Республика Саха), разрабатываются концепции непрерывного экологического образования (Вологодская область).
3. На современном этапе правовой реформы увеличивается в этом процессе роль и влияние органов местного самоуправления, разрабатывающих специальные программы экологического образования, просвещения и воспитания. В результате реализации таких программ ожидается привлечение широких слоев населения к решению вопросов экологического оздоровления территории, в первую очередь городских муниципальных образований, а также улучшение состояния окружающей среды.
Несмотря на принимаемые меры, состояние экологического образования и воспитания вызывает серьезную озабоченность и тревогу, что связано с недооценкой в обществе экологических проблем, экологическим нигилизмом и экологическим невежеством, недостатком бюджетного финансирования, отсутствием эффективного государственного управления экологическим образованием и надлежащей координации данного процесса с негосударственными структурами. Последнее обстоятельство приобретает особую важность потому, что отличительной особенностью современного периода является усиление роли негосударственного сектора на всех уровнях и в различных странах мира. Значение вовлечения общественности в решение важнейших проблем, связанных с окружающей средой и устойчивым развитием, признается сегодня всеми национальными и международными организациями.
Статья 72. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях
Комментарий к статье 72
1. Процесс создания системы экологического образования имеет свою историю и начинается с принятием Закона РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР". Указанным Законом предусматривалась двухступенчатая система преподавания основ охраны природы в учебных заведениях. Для этого в школьные программы и соответствующие учебники по естествознанию, географии и химии было включено преподавание основ охраны природы, а в высших и средних специальных учебных заведениях вводились курсы охраны природы и воспроизводства ее ресурсов.
Поворотным пунктом в развитии системы экологического образования было проведение в 1977 г. в г. Тбилиси Межправительственной конференции по образованию в области охраны окружающей среды, а также в 1984 г. в г. Иванове Всесоюзной конференции по образованию в области окружающей среды. Это позволило активизировать и международное сотрудничество в области экологического образования, что проявилось в форме участия советских ученых в международном конгрессе ЮНЕСКО/ЮНЕП (Москва, 1987 г.). В 1990 г. на Всесоюзной конференции в г. Казани уже была обнародована общенациональная программа по экологическому образованию <1>.
--------------------------------
<1> Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С. 162.
С постепенным изменением государственной политики в деле экологического образования появляются первые учебники (а в учебный процесс вводятся новые учебные дисциплины) по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования. В юридической науке в этом отношении многое было сделано коллективом Всесоюзного института юридических наук, а также О.С. Колбасовым и Е.Н Колотинской.
В дальнейшем большую роль в развитии системы экологического образования и воспитания сыграл Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", которому удалось в ст. 73 - 76 определить основы экологического воспитания, образования и просвещения в условиях правовой реформы и построения рыночной экономики. Комментируемый Закон во многом воспроизводит указанные нормы и продолжает заложенные более 10 лет назад тенденции экологического образования. Данным Законом закрепляется обязательность преподавания основ экологических знаний в образовательных учреждениях, чем развиваются положения Конституции России, гарантирующей право каждого на образование. При этом именно РФ устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" понимает под образованием "целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)". Особое место среди видов и форм образования занимает экологическое образование.
Система экологического образования - достаточная для реализации целей и задач непрерывного экологического образования совокупность необходимых и взаимодействующих организационных форм, включающая в себя инфраструктуру экологического образования, управление, кадровое обеспечение, нормативное правовое управление, научно-методическое и информационное обеспечение и экономическую составляющую, а также распространение экологических знаний (средства массовой информации, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма).
2. Экологическое образование как элемент общего образования и профессиональной подготовки кадров представляет собой единую систему всеобщего и комплексного экологического образования, включающую в себя: дошкольное образование; начальное и среднее образование учащихся общеобразовательных школ и учреждений дополнительного образования детей; подготовку специалистов в сфере охраны окружающей среды со средним специальным и высшим образованием; природоохранную подготовку специалистов разных профессий; повышение квалификации и переподготовку должностных лиц, специалистов народного хозяйства и педагогических кадров в системе послевузовского образования; подготовку кадров высшей научной квалификации и специалистов в сфере экологического просвещения.
Образовательные экологические программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования являются преемственными. В дошкольных и общеобразовательных учреждениях могут организовываться детские экологические организации, экологические лагеря, экспедиции, походы и экскурсии. В учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования осуществляется эколого-ориентированная подготовка специалистов путем введения соответствующих курсов и вовлечения учащихся и студентов в практическую природоохранную деятельность, в том числе посредством создания научных экологических школ, "малых академий", проведения семинаров, конференций и конкурсов, а также профессиональная подготовка специалистов-экологов на специальных отделениях, курсах и факультетах. Вузы и учреждения дополнительного образования организуют специализированные экологические курсы послевузовского профессионального образования для должностных лиц, контролирующих деятельность организаций и предприятий, оказывающих вредное влияние на окружающую среду, с выдачей им соответствующих документов (сертификатов).
Основы природопользования (или основы охраны природы и рационального природопользования) теперь преподаются во всех государственных школах, частных, общественных, религиозных и других средних и высших учебных заведениях независимо от их профиля (в рамках среднего или высшего образования). Эта дисциплина получает и другие названия: основы экологии, охрана окружающей среды и т.д.
В средних школах данная тематика чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология, основы права и др. В специальных средних и высших учебных заведениях вводятся курсы по охране окружающей среды и рациональному природопользованию. Содержание этих курсов зависит от профиля данного учебного заведения. Могут устанавливаться специализированные курсы охраны природы.
3. Преподавание экологических знаний в учебных заведениях, предполагает обязательность разработки полноценных учебных программ. Эти программы должны охватывать как минимум "основы экологических знаний", необходимые не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые на него ст. 58 Конституции России требования. Программы предусматривают задачи последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровня, подготовку специалистов соответствующей квалификации (например, экологов в системе промышленности, водного хозяйства и т.д.).
Основными организационными формами экологического образования являются: очная, очно-заочная (вечерняя), заочная формы, самообразование, экстернат в системе непрерывного образовательного процесса; эколого-просветительская работа, в том числе распространение экологических знаний через средства массовой информации, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма; экологическая пропаганда.
В настоящее время как в средних, так и в высших юридических учебных заведениях экологическое право является самостоятельным курсом. В тех вузах, где изучается раздельно "Экологическое право" и "Земельное право" и где этого требует специализация вуза, разрабатываются самостоятельные программы по указанным предметам. В специализированных вузах (например, военных, технических и других) процесс получения экологических знаний, умений и навыков имеет свою специфику.
Статья 73. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности
Комментарий к статье 73
В целях создания дополнительных гарантий обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду комментируемый Закон предусматривает обязанность руководителей организаций и специалистов, осуществляющих хозяйственную деятельность, которая может оказать воздействие на состояние окружающей среды, получать специальную экологическую подготовку, подтверждаемую дипломами государственного образца. Из смысла комментируемой статьи вытекает, что отсутствие таких подтверждающих документов должно являться основанием недопущения указанных лиц для занятия соответствующих должностей.
Аналогичная норма была закреплена и в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" и являлась вполне действующей. Так, Госкомэкология России в 1997 г. осуществляла переподготовку и повышение квалификации служащих центрального аппарата и территориальных органов на базе различных организаций и учреждений. Для указанных сотрудников базовыми образовательными учреждениями были Академия народного хозяйства при Правительстве РФ и МНЭПУ <1>. В Республике Марий Эл было принято отдельное положение об экологической подготовке руководящих работников и специалистов (утверждено Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 1 декабря 1994 г. N 378). Однако данная практика в то время не приобрела массового характера.
--------------------------------
<1> Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. В.В. Гучкова. М., 2000. С. 145.
Сегодня комментируемая статья оставляет открытыми как минимум два вопроса: отсутствие четкого перечня категорий таких должностных лиц и направленность такой подготовки, поскольку экологические знания и учебные заведения, предоставляющие подобные образовательные услуги, не определены ни в экологическом законодательстве, ни в иных нормативно-правовых актах Российской Федерации. Следовательно, до решения указанных вопросов на федеральном уровне эта норма будет оставаться декларативной. До принятия таких федеральных нормативно-правовых актов пробел в экологическом праве может и должен быть восполнен нормативно-правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Такая практика постепенно складывается. Так, Постановлением главы администрации Белгородской области от 24 апреля 2003 г. N 161 "О первоочередных мерах по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения" утвержден План первоочередных мероприятий по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения области. Одним из пунктов данного Плана предписано в течение 2003 г. организовать подготовку руководителей предприятий, организаций, учреждений, служб, ведомств, специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при ведении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать негативное влияние на окружающую среду. Ответственными за исполнение данного пункта Плана назначены руководители структурных подразделений администрации области и главы местного самоуправления. Однако сам перечень конкретных должностных лиц, для которых получение экологического образования обязательно, не указан.
Предпринимаются в указанном направлении определенные шаги и органами местного самоуправления. Так, п. 2.6 Постановления Волгоградского горсовета народных депутатов от 27 ноября 1996 г. N 16/98 "Об экологической обстановке и выполнении природоохранных программ в Волгограде" предписано организовать для работников органов местного самоуправления, руководящих работников предприятий обучение в центре экологического обучения Волгоградского регионального отделения экологической академии.
Таким образом, на сегодняшний день в условиях декларативности норм экологического законодательства основной акцент при решении проблемы обязательного экологического образования руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие экологически значимых решений при осуществлении хозяйственной деятельности, ставится на субъектах РФ и органы местного самоуправления. После принятия соответствующего федерального нормативного акта нормативные акты регионального и муниципального уровня должны будут быть приведены в соответствие с ним.
Статья 74. Экологическое просвещение
Комментарий к статье 74
1. Экологическое просвещение - распространение знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов в целях формирования экологической культуры населения. Субъектами экологического просвещения можно признать лиц, могущих осуществлять просветительскую деятельность, для которой присущи эколого-нормативные черты. В числе таких субъектов выступают государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц, церковь, общественные организации, СМИ, организации граждан, осуществляющих деятельность в сфере эколого-правового просвещения.
Средствами экологического просвещения являются СМИ, художественная литература, семинары и лекции. Процессы эколого-правового просвещения, воспитания и образования осуществляются в заповедниках и национальных парках. На указанных категориях ООПТ осуществляется подготовка кадров, проводятся конференции, выпускаются сувениры экологической направленности, проводятся конференции, семинары и круглые столы по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования. Несмотря на эпизодичность эколого-правового просвещения, его значение состоит в непрерывном контакте с проблемами охраны природы посредством научно-популярной и художественной литературы, СМИ, привлечении граждан к решению конкретных экологических проблем. Основной целью таких мероприятий является усвоение навыков к самостоятельному наблюдению, оценке и прогнозу возможных изменений в окружающей среде под воздействием хозяйственной и иной деятельности человека.
Не менее значимым в формировании эколого-правовой культуры населения является посещение музеев, библиотек, заповедников, заказников, национальных парков, что обеспечивает положительные эмоции от общения с природой. Огромная роль в решении задач экологического просвещения принадлежит органам местного самоуправления, что в ряде муниципальных образований стало сегодня реальностью. Так, в г. Бронницы Московской области рядом с озером Бельское, в детском экологическом парке регулярно проводятся дни защиты от экологической опасности. При проведении таких акций в муниципальных образованиях Московской области ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почв и вод. В этом направлении по Московской области наибольшая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском, Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Органы местного самоуправления организуют экологические выставки, на которых представляют перспективные экологические технологии и экспонаты <1>.
--------------------------------
<1> Акмалова А.А. Правовые основы деятельности муниципальных органов: Уч. пос. М., 2000. С. 101.
2. Экологическое просвещение, составным элементом которого является получение экологической информации, вытекает из конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Участие органов государственной власти в экологическом просвещении населения вытекает из ст. 5 - 6 комментируемого Закона, определяющих в числе полномочий Российской Федерации и ее субъектов организацию и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры. Реализация этих полномочий может проявляться в разработке федеральных и региональных целевых программ в области экологического просвещения, в работе по совершенствованию правовой базы и системы управления экологическим просвещением и образованием, их кадрового обеспечения.
Кроме того, экологическое просвещение населения обеспечивается через СМИ, Интернет, музеи, библиотеки, эколого-просветительские центры, лектории, экологические инициативы и акции, конференции и выставки. Публичные и научные библиотеки, библиотеки образовательных учреждений и общественных организаций, краеведческие музеи также являются центрами распространения и пропаганды экологических знаний, комплектуют соответствующие фонды, целенаправленно проводят мероприятия по экологическому просвещению населения в соответствии с их профилем.
Государственные природные заповедники, национальные и природные парки, ботанические сады, детские эколого-биологические центры, станции юных натуралистов осуществляют эколого-просветительскую деятельность посредством создания соответствующих центров, музеев природы, экологических троп, экологических лагерей, развития экологического туризма и других эффективных форм экологического просвещения.
В целях обеспечения общественности своевременной, полной и достоверной экологической информацией издаются общероссийские экологические газеты "Спасение" и "Зеленый мир", а в ряде регионов печатаются свои экологические издания ("Набат" в Саратовской области, "Эковестник" в Астраханской области и т.д.). С 1998 г. ЗАО "Юрист" выпускает федеральный экологический журнал "Экологическое право".
В целях оперативной работы с обращениями граждан по поводу предоставления экологической информации в большинстве федеральных природоохранных органов и их территориальных подразделениях созданы специальные информационные службы. На федеральном и региональном уровне определенное содействие в экологическом просвещении населения мог бы оказать ежегодный Государственный доклад о состоянии окружающей среды Российской Федерации, а также аналогичный доклад в каждом из субъектов РФ. Проблема, правда, заключается в маленьком тираже данного издания и отсутствии его в свободной продаже.