Экологический аудит в России.

Первое официальное упоминание об экологическом аудировании содержится в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 г. (Указ…, 1993). При этом понятие «экологический аудит» было введено в России постановлениями Правительства Российской Федерации от 27.12.94 №1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26.02.96 № 168 «Об утверждении положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» и от 26.05.97 № 643 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды».

Необходимо подчеркнуть, что в Российской Федерации сложилось отличное от западноевропейского понимание роли и места экологического аудита в системе инструментов экологического регулирования.

Попытки разработать отраслевые требования к выполнению работ в области экологического аудита были предприняты до введения упомянутого Постановления, а именно:

- Временные правила выполнения работ и услуг экологического назначения в транспортно-дорожном комплексе России (утверждены Минприроды России и Минтрансом России 15.04.1993 г.);

- Временное положение об экологическом аудировании в транспортно-дорожном комплексе (утверждено Минприроды России и Минтрансом России 06.07.1993 г.) (Временное…, 1994).

Временное положение об экологическом аудировании в транспортно-дорожном комплексе (ТДК) регламентирует следующее: «При выдаче лицензии органами Российской транспортной инспекции (РТИ) на право коммерческой деятельности в ТДК или при продлении срока ее действия, а также продлении срока действия лицензии на комплексное природопользование, выдаваемой органами Минприроды России, предприятие обязано предъявить аудиторское заключение, выданное экологическими аудиторскими организациями».

При осуществлении контроля за соблюдением лицензионных требований предприятиями ТДК, в части обеспечения охраны окружающей среды, органы РТИ Минтранса России используют соответствующие экологические аудиторские заключения.

Необходимо отметить, что процедура экологического аудита и проекты, направленные на распространение этого рыночного инструмента экологического регулирования, в России уже реализовывались (в том числе, при поддержке различных международных фондов).

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 27.12.94 №1418 и от 26.02.96 № 168 было определено, что Госкомэкология России и его территориальные комитеты являлись органами, уполномоченными на проведение лицензирования видов деятельности в области охраны окружающей среды, одним из которых стал экологический аудит. Однако официальная позиция Госкомэкологии состояла в том, что отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы, определяющей требования к профессиональной подготовке аудиторов, их аттестации, требования к юридическим лицам-организациям, осуществляющим эту деятельность, к регламентации процедур, не позволяло реализовать указанные постановления Правительства Российской Федерации в полной мере.

Принятие Россией стандартов ГОСТ Р ИСО серии 14000 и появление Руководства ИСО/МЭК 66 «Общие требования к органам, выполняющим оценку и сертификацию систем экологического менеджмента», снимало многие вопросы, но традиционное предпочтение разработки и введения собственных нормативно-правовых актов служило формальным препятствием официальной поддержке и распространению систем экологического менеджмента и экологического аудита в России.

С целью реализации упомянутых постановлений Правительства Российской Федерации в части выдачи лицензий на проведение экологического аудита и с целью осуществления практических работ по экологическому аудиту приказом Госкомэкологии России от 16.10.97 № 453 «О системе экологического аудирования» были утверждены «Основные положения экологического аудирования в Российской Федерации» и План первоочередных мероприятий по введению Системы экологического аудита Госкомэкологии России. В Приказе Госкомэкологии России от 16.10.1997 г. № 453 «О системе экологического аудирования», предусматривающем практические шаги по ее созданию, даны следующие определения:

- экологический аудит – независимая, объективная вневедомственная оценка соответствия деятельности хозяйствующих субъектов и состояния окружающей среды требованиям действующего природоохранного законодательства, нормативных и правовых актов, методических и регламентирующих документов в области охраны окружающей среды и природопользования;

- экологическое аудирование – вид предпринимательской деятельности, включающий в себя комплекс организационных, научных, методических и других мероприятий (действий), обеспечивающих проведение экоаудита.

В декабре 1997 г. Председатель Госкомэкологии В.И. Данилов-Данильян утвердил основные положения Федеральной системы обязательной экологической сертификации (ФСОЭС). Сама система обязательной сертификации по экологическим требованиям была зарегистрирована Госстандартом РФ еще в 1996 г. В качестве аккредитующего органа системы был выбран ВНИИприроды – головной институт системы Госкомэкологии РФ. В рамках ФСОЭС предполагалась обязательная сертификация «систем управления окружающей средой». Позднее положение об обязательности сертификации систем управления было отменено как противоречащее законодательству, но ФСОЭС остается самой крупной по числу зарегистрированных органов сертификации системой сертификации соответствия ГОСТ Р ИСО 14001 в России. В рамках этой системы осуществлялось и продвижение экологического аудита.

Хотя пропаганда обязательной системы сертификации федеральными и региональными подразделениями Госкомэкологии не способствовала положительному восприятию СЭМ российским бизнесом, но, тем не менее, была одним из первых шагов, сделанных госорганами для распространения СЭМ и, соответственно, экологического аудита в России.

Приказом Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. № 181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России» и приказом Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. № 436 «О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации» право на проведение экологического аудита может быть предоставлено только аттестованным специалистам.

В соответствии с утвержденными Госкомэкологией России программой, тематическим планом и курсом, рассчитанным на 140 часов, начиная с 1998 г. на базе Научно-исследовательского центра «Экобезопасность» проводилось профессиональное обучение экоаудиторов, включавшее обязательный компонент – практическую стажировку. Комиссией Госкомэкологии России по результатам профессионального обучения осуществлялась аттестация специалистов с выдачей соответствующих удостоверений.

Госкомэкологией России в 1998 году были подготовлены проекты постановлений Правительства Российской Федерации «О нормативных правовых актах по введению экологического аудирования в Российской Федерации» и «Основные положения экологического аудирования в Российской Федерации». При этом использовался как отечественный опыт введения процедуры финансового аудита на территории Российской Федерации, так и зарубежный опыт экоаудита. Эти документы, обосновывающие экоаудит как вид деятельности и регламентирующие его проведение, все еще существуют в виде проектов.

В соответствии с Федеральным законом от 04.05.1999 г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», государственным инспекторам по охране окружающей среды предоставлено право вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной деятельности (ст.27) (Об охране…, 1999). Однако реализация такого права

возможна при наличии соответствующего нормативного правового акта, регулирующего порядок проведения экологического аудита.

Наконец, в действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» содержится определение экологического аудита, хотя специальных статей, посвященных этому виду деятельности нет.

Экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности (Об охране…, 2002).

Таким образом, еще к 2000 г. в России были созданы основы и открыты возможности для осуществления деятельности в области экологического аудита. Подчеркнем, что к 1998 г. в России были уже приняты ГОСТ Р ИСО 14001, 14004, 14010, 14011, 14012. В 1998 г. в качестве национального стандарта был принят и опубликован так называемый «аутентичный перевод» ISO 14001:1996 на русский язык — ГОСТ Р ИСО 14001-98 Системы управления окружающей средой: Требования и руководство по применению (Госстандарт…, 1998а). К сожалению, при публикации стандарта не были соблюдены требования о параллельной публикации оригинального текста стандарта (на английском языке), при переводе были допущены неточности в интерпретации и пропуски требований стандарта; понимание было затруднено и непроработанной терминологией, введенной при переводе. Терминологические неточности затрудняли процесс внедрения систем экологического менеджмента и, что самое главное, осложняли вовлечение персонала в разработку и обеспечение функционирования СЭМ.

Сертификация систем экологического менеджмента в Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями как ISO 14001 (международными компаниями – органами по сертификации), так и ГОСТ Р ИСО 14001. В последнем случае сертификаты выдают российские органы по сертификации, функционирующие в рамках одной из отечественных систем добровольной сертификации.

Параллельно ISO 14001 был выпущен ISO 14004:1996 Системы экологического менеджмента – Общие руководящие указания по принципам, системам и поддерживающим подходам (International…, 1996) (в русском переводе – ГОСТ Р ИСО 14004-98 Системы управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и методам обеспечения функционирования (Госстандарт…, 1998б.)

Стандарт давал общие указания, облегчающие понимание и выполнение требований стандарта ISO 14001, и не был предназначен для оценки соответствия.

В 2007 г. в России также была принята новая версия стандарта, а именно, ГОСТ Р ИСО14001:2007. Этот документ отличает гораздо большая четкость (как терминологии, так и собственно изложения) и смысловая близость к международному стандарту ISO 14001: 2004 (International…, 2004б).

То есть, уже в 1998 г. были официально закреплены требования к системам экологического менеджмента (управления окружающей средой) и к аудиту систем экологического менеджмента. Если же говорить о кредитовании отечественных организаций и о создании совместных предприятий, то процедуры экологического аудита широко распространялись банками (прежде всего, Международным и Европейским банком реконструкции и разазвития) и международными консалтинговыми фирмами.

Пункт 3 статьи 14 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ устанавливал, что проекты, не прошедшие процедуру государственной экологической экспертизы и не имеющие положительного заключения, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается (Об охране…, 2002).

Учитывая тот факт, что экспертиза проводится только в отношении намечаемой деятельности, проведение ее после завершения строительства и ввода объекта в эксплуатацию невозможно. При этом проведение экологического аудита в ряде случаев позволяет на основании проведенной оценки выработать рекомендации по улучшению деятельности хозяйствующего субъекта. В Решении Комитета по экологии Государственной Думы от 2 февраля 2005 г №34-8 «О проведении экологического аудита объектов, введенных в эксплуатацию без положительного заключения государственной экологической экспертизы» при возникновении таких ситуаций рекомендуется использование процедуры экологического аудита.

Тем не менее, в проекте Экологического кодекса Российской Федерации предусмотрена позиция, в соответствии с которой экологический аудит не может заменять собой государственный контроль в сфере охраны окружающей среды, оценку воздействия на окружающую среду и государственную экологическую экспертизу.

Такой подход представляется достаточно взвешенным и соответствующим принципу разделения сферы охвата, функций и задач различных инструментов экологического регулирования.

Договор страхования риска гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации объекта заключается на основании экспертного заключения по промышленной безопасности в части идентификации опасных производственных объектов, а также заключения по оценке экологического риска. Страховая сумма по договору экологического страхования определяется на основании оценки экологического риска, как величина вреда, который может быть причинен загрязнением окружающей природной среды. Использование инструмента экологического аудита при процедуре экологического страхования становится необходимым.

В стандарте ГОСТ Р ИСО 19011 аудит системы экологического менеджмента подразделяется на внешний (аудит второй стороны или аудит третьей стороны) и внутренний аудит (аудит первой стороны), кроме этого вводятся понятия комплексного аудита (аудит проводится одновременно на соответствие нескольким стандартам на системы менеджмента) и совместного аудита (аудит проводят одновременно несколько аудиторских организаций.

В настоящее время в Российской Федерации реализуются практически все виды (направления) экологического аудита. Кроме того, экологическим аудитом в России называют и привлечение по требованию контрольно-надзорных органов независимых специалистов (прежде всего, организаций) для получения заключений по вопросам соответствия компаний установленным экологическим требованиям, выполнения условий природоохранных разрешений и т.п.

Аудит соответствия распространен в ряде регионов как своеобразная профилактика, обеспечение подготовленности к инспекциям органов государственного экологического контроля.

Аудит (загрязненных) производственных площадок и аудит потенциальной ответственности выступают в качестве обязательных условий западных и международных кредитных организаций и инвесторов; они становятся нормой и для отечественных организаций такого рода. Иногда аудит потенциальной ответственности описывают как аудит, который осуществляется при проведении оценки воздействия на окружающую среду (и экологической экспертизы). Такое рассмотрение этого вида аудита можно считать корректным, если речь идет об анализе экологических результатов прошлой деятельности и оценке вероятности наступления ответственности вновь создаваемого хозяйствующего субъекта за нарушения, совершенные на промплощадке в прошлом.

На основании федерального закона 96-ФЗ от 04.05.1999 г. «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 27) государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха могут вносить предложения о проведении экологического аудита субъектов хозяйственной деятельности.

Экологический аудит в данном случае может помочь инспекторам:

- при проверке выполнения предписаний, выявленных при комплексных и плановых проверках предприятий и объектов;

- в случае поступления в специально уполномоченные органы информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или нарушениях технологических процессов, выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут причинить вред окружающей среде;

- при оценке результатов экологического мониторинга;

- при проверке достоверности документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу при лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями, предъявляемыми лицензионными структурами Ростехнадзора по разным видам работ;

- при проверке полноты и достоверности данных, представляемых предприятием по расчетам экологических платежей, что значительно увеличивает поступление средств в бюджеты разных уровней;

- при проверке соблюдения хозяйствующими субъектами, установленных разрешений, лимитов и других нормативов.

В российских корпорациях решения о реализации процедур экологического аудита и

внедрении систем экологического менеджмента принимаются высшим руководством и часто декларируются на уровне политики (экологической политики). Одним из примеров может служить энергохолдинг ОАО РАО «ЕЭС России».

Задачи проведения экологического аудита на предприятиях энергохолдинга были поставлены следующим образом:

1. Проведение систематического, документально оформленного процесса сбора данных об экологической деятельности энергокомпаний РАО «ЕЭС России», оценки ее соответствия Экологической политике ОАО РАО «ЕЭС России» и действующему законодательству Российской Федерации, а также готовности энергокомпаний к внедрению системы экологического менеджмента.

2. Определение основных направлений деятельности энергокомпаний по снижению негативного воздействия на окружающую среду и выработке рекомендаций по комплексу природоохранных мероприятий.

3. Совершенствование структуры экологических программ ДЗО и перечня целевых показателей в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

4. Оценка процедур формирования первичных данных в области охраны окружающей среды и подготовка на их основе корпоративной отчетности в области охраны окружающей среды, в соответствии со Стандартом информационного обмена между подразделениями Корпоративного центра, Центра управления реформой, бизнес-единиц, дочерними и зависимыми обществами ОАО РАО «ЕЭС России» с указанием метода получения первичных данных (расчетных и показаний приборов).

5. Анализ практики взаимодействия энергокомпаний с заинтересованными сторонами, в том числе с неправительственными экологическими организациями.

6. Апробация нормативно-методической базы системы экологического аудита и разработка предложений по ее совершенствованию.

Следует подчеркнуть тот факт, что процедура экологического аудита используется для решения самых различных задач, имеющих отношение к разработке и внедрению систем экологического менеджмента, к сокращению воздействия на окружающую среду, к совершенствованию обмена экологической информацией.

В ОАО РАО «ЕЭС России» разработаны требования к организациям, которые могут проводить экологический аудит в дочерних обществах энергохолдинга, а также создана типовая программа экологического аудита.

Некоммерческим партнерством «Национальная экологическая аудиторская палата» разработан комплекс стандартов по экологическому аудиту, включающий следующие стандарты:

- СТО. ЭКА.01.01 Основные принципы экологического аудита и словарь

- СТО. ЭКА.01.02 Экологический аудит. Виды. Объекты. Критерии аудита

- СТО. ЭКА.01.03 Свидетельства и выводы (наблюдения) экологического аудита

- СТО. ЭКА.01.04 Отчет и заключение по результатам экологического аудита

- СТО. ЭКА.02.01 Планирование экологических аудитов. Программа экологических аудитов. Управление программой экологических аудитов

- СТО. ЭКА.02.02 Подготовка экологического аудита

- СТО. ЭКА.02.03 План экологического аудита

- СТО. ЭКА.03.01 Проведение экологического аудита на месте

- СТО. ЭКА.03.02 Внутренние экологические аудиты. Планирование, организация проведения, анализ результатов

- СТО. ЭКА.03.03 Порядок проведения экологической оценки производственных площадок.

После апробирования указанных корпоративных стандартов на их основе может быть разработан соответствующий комплекс национальных стандартов, который, тем самым, составит основу нормативной базы деятельности по экологическому аудиту(ЕС – Россия…, 2009).

В настоящее время существенную роль в развитие экологического аудита в России играют международные проекты, такие, например, как проект «Гармонизация экологических стандартов (ГЭС II) – Россия», действовавший 2,5 года и закончившийся в конце 2009 г., одним из итогов которого явилась разработка Проекта концепции нормативно-правового совершенствования в области экологического аудита в Российской Федерации