Причины, побудившие разработать новый закон
1) Считается, что в законе 1991 года существовало большое количество декларативных положений.
2) Во-вторых, с принятием в 1993 году Конституции появилась необходимость привести экологическое законодательство в соответствии с нормами Конституции, причём по нескольким направлениям (появлением множества форм собственности, там было право на здоровую и безопасную окружающую среду, а в Конституции – благоприятная).
3) Необходимо в законе уточнить компетенцию органов государственной власти, исполнительной власти.
4) После распада СССР стали проводиться различные реформы в стране социального и экономического характера, что надо было отразить в законе.
5) Необходимо было закрепить два таких положения, как: 1) процедура оценки воздействия на окружающую среду (это процедура ОВОЗ) и 2) процедура экологической экспертизы.
В 1993 году был принят закон, в 1995 году стали говорить, что нуждается в доработки и привлекались учёные, множество вариантов было предложено. Принимали участие Боговлюбов, Бренчук, Дубовик в этих комиссиях, и когда они увидели проект – они были удивлены, так как все их пожелания не были учтены.
Критика закона 1991 года не вся была учтена.
Закон состоит из 16 глав и 84 статей.
В преамбуле говорится, что закон определяет правовые основы государственной политики в сфере охраны окружающей среды.
Имеющиеся достоинства (весьма условны):
1. Законодатель стремился обеспечить комплексное регулирование в охране окружающей среды (хотя это тоже достаточно условно и в законе отсутствуют процессуальные нормы). Закон 1991 года по содержанию и значимости был приближен к кодексу, а нынешний от этого далёк.
2. В законе 2002 года закреплены положения, посвящнные процедуре ОВОЗ и экологической экспертизе. Помимо этого, закон содержит положения об экологической сертификации и об экологическом аудите (это – новеллы, появившиеся в 2002 году). Но ни сертификация, ни экологический аудит не получили должного развития; а аудит вообще даётся сугубо понятием.
3. В концепции продолжения идей устойчивого развития в законе появляются положения о необходимости нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (человек должен ограничивать своё потребление природной среды). В числе экологического контроля впервые предусмотрены положения о нормировании допустимости изъятия компонентов природной среды, впервые – и нормативы по недрам (раньше по лесам были, а по недрам – нет).
4. Содержание статьи 36 закона говорит, что при проектировании необходимо учитывать наилучшие существующие технологии (и написано, что это такая технология, которая основана на последних достижениях науки и техники, наименьшее воздействие на окружающую среду…).
При внедрении этих наилучших существующих технологий хозяйствующий субъект может иметь налоговые льготы, а также возможно снижение платы за загрязнение и использование окружающей среды (это – экономические стимулы).
5. Статья 65, которая закрепляла положения о проведении государственного экологического контроля – в нём закреплялся принцип разъединения в полномочиях функции использования природных ресурсов и функции контроля. То есть для того, чтобы повысить эффективность контроля, был принцип. Это было достижением 2002 года – но в 2011 году этот принцип убрали.
Министерство природных ресурсов и экологии – оно и по использованию природных ресурсов, и в его ведении находится служба по контролю.
Недостатки действующего закона:
1) Содержит множество декларативных положений и норм (не устранён недостаток 1991 года закона).
2) В нём содержится большое количество норм отсылочного характера. Некоторые положения требует разработки целого пакета нормативных актов – но должной проработки получены были далеко не все нуждающиеся в том положения.
3) В нём не использованы современные средства юридической техники (юридическая техника хромает).
4) Не регулируются процессуальные отношения (хотя есть претензия на то, что это – комплексный закон).
5) Закон изобилует стилистическими погрешностями.
В силу этих дефектов он не может реализовывать свою роль и его нельзя назвать эффективным.
Понятие и функции объектов экологического права.
В применяемой терминологии есть понятие «природа» и есть «окружающая среда». Окружающая среда – всё, что окружает человека (столы, парты, здания – всё туда тоже входит), она включает в себя все и природные компоненты, и претерпевшие изменения, и материальные и социальные ценности (плюс природные ценности). Законодатель даёт нормальное определение – совокупность созданного человеком и созданного природой.
Природная среда – в идеале это всё, что появилось в природе вне зависимости от человека.
Вообще и человек тоже появился на определённом этапе развития природы и тоже является в каком-то смысле частью природы.
Существует такая точка зрения, что под природными объектами понимается:
Природный объект – это компонент природы (природной среды), имеющий естественное происхождение, находящийся в системе экологической взаимосвязи и выполняющий экологические, экономические, культурно-оздоровительные функции.
Специфические признаки (их три):
1) Естественность, независимость происхождения от человека.
2) Системность, софункционирующих друг с другом.
3) Приоритетная функция биопродуктивности – каждый компонент выполняет свою функцию. Всё между собой гармонирует, всё циклично и замкнуто.
Человек со своими потребностями ставит себя во главу угла. И мы говорим, что мы создаём благоприятную окружающую среду для самого человека, для того, чтобы продолжать удовлетворять свои потребности.
Акцент, поставленный на человеке, ведёт к тому, что всю природу он подстраивает под себя.
Признаки, которыми обладают природные объекты.
1) Естественность происхождения. Лес, посаженный руками человека не будет иметь естественности происхождения, поэтому этот признак уже не определяющий (ведь человек возвращает то, что забирает у природы, сажая лет).
Когда теряется связь между элементами – то вырванный из природный, естественной среды объект перестаёт быть природным объектом (питьевая вода, которая течёт из-под крана; домашние животные и животные в зоопарке; атмосферный воздух в помещениях – свою функцию для человека он выполняет, но признак взаимосвязи с другими природными компонентами он теряет).
Извлекаемый природный объект становится товаром, у него появляются экономические и социальные функции.
Законодатель определяет как природные, антропогенные и природно-антропогенные объекты. Но сейчас сложно назвать хоть какие-то территории нетронутыми человеком – ведь даже если на этих территориях не ведётся хозяйственной деятельности, но кислотные дожди и радиацию никто не отменял.
В чистом виде уже нет природы – в основном это природно-антропогенные объекты.
Антропогенные объекты – памятники, здания… Источники негативного воздействия на них те же, что и на природные объекты – но это совершенно другое. Это не объект природоохранной деятельности.
Из всего сказанного вывод таков: природный объект остаётся и носить экологическую окраску в случае его взаимосвязи с другими природными объектами.
Наше водохранилище – на базе реки Воронеж. Поэтому оно частично искусственное, но вообще – природно-антропогенный объект.
Что касается нашего законодательства.
В статье 4 ФЗ «Об охране окружающей среды» даётся перечень – там статья называется «Объекты охраны окружающей среды». Там три части в этой статье. В неё делятся все природные объекты на три части в зависимости от функциональности и значимости.
В первую группу объектов входят так называемые «дифференцированные объекты». Их законодатель разбивает на четыре подгруппы:
1) Всё, что связано с землёй – земли, недрами, почвы.
2) Всё, что связано с водой – поверхностные и подземные воды.
3) Всё, что связано с биоразнообразием – леса, иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд.
4) Всё, что связано с атмосферой – атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы, околоземное космическое пространство.
Во вторую группу объектов, в части второй статьи 4 ФЗ «Об окружающей среде» говорится:
В первоочередном порядке охране подлежат: естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.
По мнению лектора, от природных комплексов ландшафты отличает только рельеф, потому что у них там важен именно рельеф. И всё, что там перечислено, по мнению лектора – это экологические системы. Это какая-то территория, которая внутри себя может самостоятельно функционировать. Как разделить эти три объекта не совсем понятно, ландшафт можно назвать природным комплексом, а природные комплексы – это экологические системы.
Лес – это объект, но в нём множество природных ресурсов. Рекреационная функция, если гуляем и отдыхаем, потребляем ресурсы – грибы и ягоды, древесина… Неконтролируемое воздействие ведёт к непредсказуемым последствиям (истребление волков – увеличивается число кабанов, а они молодую поросль съедают и не дают обновиться лесу).
Земля – это и планета Земля, и поверхность земли, и почвы, и недра – это всё земля, просто не только поверхность, но и то, что у неё внутри.
Законодатель под землёй понимает земную поверхность (в первом своём понимании – это пространственный базис).
Почвы – это не очень толстый плодородный слой, он не повсеместен и может и не быть (где-то 20-30 сантиметров, до полуметра).
ФЗ «О недрах» говорит, что недра – это поверхность земли, расположенная ниже почвенного покрова и дна водоёмов, доступные для геологического изучения и освоения.
Подгруппа вторая – про воду.
Водный Кодекс не даёт определения, что такое вода, но даёт перечень объектов, составляющих водный фонд России: океаны, моря, реки, в том числе малые реки, озёра, каналы, водохранилища, пруды, другие водоёмы, ледники, снега, поверхностные и подземные воды.
Подземные воды – их использование и охрана регулируется как ВК РФ, так и законодательством о недрах.
Лесной кодекс под лесами понимает:
Лес – органическая совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов природной среды.
В составе зелёной растительности есть такая категория, как «иная растительность», не лесная растительность – она произрастает не на территории лесов, а на территориях транспорта, города – городские парки и скверы… Они не регулируются ЛК РФ, хотя их там и упоминают. В прежнем законодательстве они выделялись в отдельную категории и за их порубку было более жёсткое наказание, чем за порубку лесов. Этот вопрос решается местными органами. Поэтому нередки ситуации, когда в центре города вековые деревья вырубают, а взамен сажают где-то за городом несколько молодых деревцев. Но есть ведь давнишние санитарные нормы – какое количество зелёной растительности должно быть на застроенных территориях.
Закон «Об атмосферном воздухе» следующим образом характеризует:
Атмосферный воздух – это смесь определённых газов в атмосфере, важнейшим из которых является кислород.
Воздух в целом – это объект, который используется и охраняется всем человечеством.
Озоновый слой атмосферы – это та газовая прослойка, которая важна для всего живого, так как защищает от ультрафиолетового излучения солнца. Это особый объект, международное сотрудничество по нему.
Околоземное воздушное пространство – там самолёты летают… Это то, что испытывает от человека негативное влияние.
Животные.
ФЗ «О животном мире» говорит, что под животными понимаются все виды животных организмов, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящиеся в состоянии естественной свободы.
Мигрирующие виды животных – они объекты международной охраны.
Возвращённые в природную среду животные вновь становятся природными объектами.
Прежнее законодательство делило животный мир на полезных и вредных для человека. Сегодняшнее законодательство не выделяет такого, но в составе микроорганизмов выделяют вредоносных (болезнетворные, вернее), которые представляют опасность для человека и животных.
Генетический фонд как объект применяется в отношении растительного и животного мира. Он обладает рядом генетических признаков.
Генетические признаки включают в себя здоровье, силу и способность приспосабливаться к изменяющимся условиям жизни, не изменяя своих генетических признаков (вида, отряда…).
Лектор в это не очень верит, что при изменении условий не изменяется генетический состав – может, он и не сильно, но изменяется под влиянием окружающей среды. Не приспособившиеся виды вымирают.
Это достаточно специфический вид охраны.
Вторая группа – объекты, нуждающиеся в первоочередной охране.
Третья группа – это особо охраняемые территории и объекты, которые представляют природно-заповедный фонд России (они нуждаются в особой охране).
Особо охраняемые территории: это включённые в список всемирного культурного наследия (а в него включены и памятники, и даже Санкт-Петербург как целый город) и список природного наследия.
Природные ресурсы.
Есть природные объекты, а есть понятие природного ресурса.
В ФЗ «Об охране окружающей среды» природный ресурс определяется (смотреть закон).
Лектор не согласна, что только в потребительских целях.
Существовала раньше такая трактовка, что ресурс – это источник потребления. Лектор считает, что из объекта извлекается ресурс, тот, который полезен человек.
Ресурс в широком смысле – это источник потребления природы, экологический, экономический и эстетический источник потребления.