Экономика глобального потепления

Альтернативные точки зрения на глобальное потепление не дают возможности однозначно ответить на последствия глобального потепления климата. Для экономической оценки последствий глобального потепления климата и эффективности предпринимаемых мероприятий наукой выработаны специальные методы. Важнейшим из них является анализ «издержки-выигрыши» (cost-benefits analysis).

В идеале экологическая по­литика должна обеспечить эффективное распределение ресурсов, при котором предельные общественные выигрыши от применения данной политики полностью компенсируют предельные обществен­ные издержки. Как известно, адекватная оценка выигрышей всегда затруднена, и в особенности это касается случая глобального по­тепления. Следовательно, прежде чем говорить об эффективности той или иной политической меры, необходимо решить проблему оценки потенциального выигрыша от контроля изменений климата.

В эколого-экономической литературе известны два альтернатив­ных подхода к оценке выигрыша от контроля над глобальным потеп­лением:

· оценка кратко- и долгосрочных ожидаемых выигрышей, пред­ставленная в докладе ОЭСР в 1992 г.;

· оценка относительных выигрышей политики контроля над из­менением климата, осуществленная профессором Вилфредом Бекерманом.

Согласно первому подходу, краткосрочный выигрыш от контроля глобального потепления, измеренный на основе общепризнанных прогнозов изменения климата, оценивается в $ 61,6 трлн., а долгосроч­ный (на перспективу от 250 до 300 лет) – в $ 338,6 трлн.

Бекерман скептически оценивает выигрыш от политики контроля и считает, что он не оправдывает чрезмерно высоких издержек по предотвращению глобального потепления. Он предостерегает от слиш­ком активных действий по сокращению выбросов СО₂. Он убедитель­но доказывает, что издержки на 50% сокращение эмиссий, на котором настаивают большинство экономистов-экологов, значительно превы­сят ожидаемый выигрыш. Такое массовое сокращение выбросов при­ведет к росту цен на энергию на 400-500%. Чтобы возложить на обще­ство столь высокие издержки, необходимо иметь полную уверенность в получении выигрыша. Однако неизвестно, сможет ли выигрыш, оце­ненный с точки зрения предотвращенного ущерба, полностью компен­сировать ожидаемые издержки.

Несмотря на противоположность выводов, оба подхода убеждают в необходимости дальнейших исследований и могут претендовать лишь на промежуточный результат.

Но проблемы анализа «издержки-выигрыш» не огра­ничиваются трудностями адекватного измерения потенциального вы­игрыша или ожидаемых издержек.

Для оценки суммарных (агрегированных) издержек и выигрыша необходимо знать индивидуальные издержки и выигрыш, которые затем должны быть агрегированы. Проблемы, кото­рые при этом приходится решать, таковы:

· политика, базирующаяся на анализе «издержки-выигрыш», не­избежно приносит выигрыш одним индивидам, в то время как издержки несут другие индивиды (например, в качестве налого­плательщиков). При этом обычно бенефициаров (т.е. выиграв­ших) обнаружить легко, а вот конкретных проигравших – много сложнее. Вследствие этого может произойти несправедливое пе­рераспределение благосостояния, которое, в свою очередь, чрева­то социальной напряженностью;

· анализ «издержки-выигрыш» требует наличия информации не только о предпочтениях ныне существующих индивидов, но и будущих поколений, на которых распространятся последствия данной политики. По понятным причинам такая информация недоступна;

· даже если предположить, что можно оценить влияние политики на каждого индивида, необходимо определить способ взвеши­вания индивидуальных предпочтений. Центральной пробле­мой здесь становится адекватное дисконтирование будущей ценности. Поскольку индивидуальные оценки ставок дискон­тирования сильно варьируются, неудивительно, что агрегиро­ванная ставка может оказаться искаженной, если вообще бу­дет определена.

Кроме этого, остается и проблема анализа издержек, поскольку регу­лирование эмиссий требует соответствующих затрат. Известно, что каждое политическое решение имеет альтернативные издержки. Следует, однако, помнить, что величина этих издержек не характеризует качество самой политики. Если ограничиться лишь краткими ком­ментариями, то следует принять во внимание, что главной проблемой анализа затрат в подобных моделях является то, что он опирается на оценки, полученные на основе прогнозов с высокой степенью неопре­деленности.

Глобальное потепление по своей экономической природе относится к числу отрицательных внешних эффектов и может быть проиллюстрировано с помощью микроэкономической модели, традиционно применяемой для разъяснения этого феномена. В данном случае предполагается, что эмиссия парниковых газов имеет трансгра­ничный характер, т.е. в роли эмитента и жертвы загрязнения выступают не отдельные экономические субъекты, а страны.

В реальной жизни трансграничное загрязнение окружающей среды носит многосторонний характер, так что страна, загрязняющая терри­торию своего соседа, сама может выступать жертвой загрязнения по вине какой-либо другой страны. Для упрощения можно предположить, что загрязнение носит односторонний характер, т.е. концентрация пар­никовых газов в стране-эмитенте уменьшается за счет перемещения воздушных масс, в то время как в стране-реципиенте эта концентра­ция возрастает.

Известно, что в основе отрицательного внешнего эффекта лежит разрыв между частными и общественными издержками, который можно преодолеть путем интернализации, т.е. превращения ущерба потерпевшей стороны во внутренние издержки виновника негативно­го воздействия.

В экономической науке сложилось два базовых подхода к интернализа­ции внешних эффектов (по имени их авторов) – А. Пигу и Р. Коуза. Согласно подходу Пигу, интернализация отрицательного внешнего эф­фекта достигается путем взимания корректирующего налога, адресу­ющего издержки потерпевшей стороны виновнику загрязнения. При этом ставка налога должна соответствовать предельному ущербу жер­твы загрязнения. В этом случае необходимо участие государства как субъекта, уполномоченного обществом взимать налоги на законной ос­нове.

Однако следует помнить, что практическое примене­ние налога Пигу сталкивается с рядом трудностей. Прежде всего, не­обходимо знать точный размер предельного ущерба. Для этого требу­ется выяснить следующее:

· какая именно деятельность вызвала ущерб, каковы типы и объемы загрязнений, обусловленных конкретными производственными процессами (при этом важно учитывать, что часть загрязнений поступает в окружающую среду вследствие природных процес­сов, таких как извержения вулканов, землетрясения и т.п.);

· какие именно загрязняющие вещества наносят анализируемый ущерб (требуются длительные контрольные измерения и экспе­рименты);

· какова денежная оценка ущерба.

Все эти измерения могут быть лишь приблизительными, и поэтому адекватно измерить и оценить предельный ущерб крайне затрудни­тельно. Кроме того, теоретически каждый источник загрязнения дол­жен получить индивидуальную оценку ущерба, в соответствии с кото­рой ему будет назначен дифференцированный налог. Это невозможно по техническим причинам и связано с высокими издержками.

Тем не менее эти недостатки не мешают налогообложению в соответствии с подходом А. Пигу оставаться одним из наиболее рас­пространенных инструментов экологической политики.

Необходимо дополнить, что решению обсуждае­мых нами проблем может служить и подход Р. Коуза. В отличие от А. Пигу Р. Коуз предполагает осуществить интернализацию внешних эффектов с использованием такого формального института, как право собственности. В этом случае расширяется само понятие собственно­сти с учетом всех возможных последствий производства и потребле­ния товаров, включая негативное воздействие на окружающую среду. Правовыми аспектами было дополнено и понятие фактора производ­ства, который, по Коузу, означает право на выполнение определенных действий, в том числе неблагоприятных. Поэтому реализация прав собственника неизбежно оборачивается ущербом для посторонних лиц.

Интернализация внешних эффектов по Коузу базируется на ус­тановлении прав собственности на экологические блага и ресурсы. В этом случае урегулирование отношений между заинтересованными сторонами не требует вмешательства государства и осуществляется в процессе переговоров. Утверждение, что независимо от первоначаль­ного распределения прав собственности при отсутствии трансакцион-ных издержек в ходе переговоров может быть достигнуто решение, отвечающее критерию эффективности, получило название теоремы, Коуза.

Однако и у подхода Коуза есть свои недостатки. Так, условие нулевых трансакционных издержек крайне редко соблюдается в реальной жизни. Кроме того, для проведения переговоров важно, чтобы были зафиксированы негативные последствия и точно определены ви­новник и жертва загрязнения окружающей среды. Но часто виновника загрязнения идентифицировать нельзя, а жертвой никто себя не ощу­щает.

Имеет свои особенности и процесс переговоров, не всегда позволяя прийти к взаимоприемлемому решению. В частности, чем большее количество сторон с их специфическими интересами участвует в пе­реговорах, тем менее реальным становится достижение консенсуса. Кроме того, необходимо помнить о проблеме асимметричной инфор­мации: известно, что жертва загрязнения склонна преувеличивать раз­меры своего ущерба, а виновник – размеры экологических издержек.

Тем не менее у подхода Коуза имеется много сторон­ников, которые видят его привлекательность в возможности достижения эффективности путем частных решений без участия государства. Идеи Коуза, хотя и в несколько модифицированном виде, нашли практическое применение в экологической политике: на их основе был разработан та­кой принципиально новый инструмент экологической политики, как ры­нок прав на загрязнение окружающей среды.

Инструменты и механизмы решения проблемы глобального по­тепления

Из всего выше сказанного можно сделать вывод, что выра­ботка политики регулирования эмиссий парниковых газов представ­ляет собой весьма сложную проблему. Во-первых, концепция глобаль­ного потепления сложна сама по себе и недостаточно разработана.

Во-вторых, поскольку источник проблемы и прогнозируемый резуль­тат глобальны по своей природе, любое политическое решение предпо­лагает использование определенных мер в рамках международных со­глашений.

Следует также учитывать, что глобальные экологичес­кие блага и системы используются в качестве общественного потреби­тельского блага и для размещения отходов человечеством в целом. К ним относится воздушная оболочка Земли, озоновый слой, Миро­вой океан и др. В этой ситуации задача выбора желаемого состояния окру­жающей среды приобретает глобальный масштаб, и поэтому нужны над­национальные институты, реализующие общественные решения. Все выводы, касающиеся общественных благ, распространяются на глобальные экологические блага, а значит, некоторые страны предпочтут занять пози­цию «безбилетника».

Проблема использования окружающей среды как глобального об­щественного блага осложняется и в силу следующих факторов:

· население разных стран может иметь неодинаковые предпочте­ния по отношению к глобальному общественному благу;

· степень остроты глобальных экологических проблем в отдель­ных странах может быть различной. Например, глобальное по­тепление и таяние ледников может привести к затоплению территорий таких стран, как Нидерланды и Бангладеш;

· даже при условии одинаковых предпочтений и степени остроты проблем уровень дохода в отдельных странах значительно варь­ируется, а значит, будет разной экономическая оценка глобаль­ных экологических благ, измеряемая посредством готовности платить.

Следует напомнить, что Уильямом Нордхаузом в 1990 г. были сформулированы три возможных пути реше­ния глобальных экологических проблем, включая потепление климата. К ним относятся: 1) адаптивный подход; 2) климатический инжини­ринг; 3) рыночные методы регулирования.

Адаптивный подход предполагает естественное приспособление на­селения, институтов и рынка к прогнозируемому повышению темпе­ратуры, не требующее вмешательства государства. Такая стратегия может применяться лишь в условиях отсутствия адекватной инфор­мации о размерах предполагаемого ущерба от изменения климата. В свою очередь, это делает невозможной оценку выигрыша, который общество получает от реализации соответствующих мер, в то время как издержки будут достаточно высокими. Следовательно, примене­ние данного подхода связано с высокой степенью неопределенности и риска.

Климатический инжиниринг представляет собой процесс физическо­го или химического воздействия на атмосферу Земли с целью измене­ния климата. Привлекательность этой концепции заключается в том, что в ее рамках делается попытка непосредственно воздействовать на причину глобального потепления. Однако ее оппоненты обращают вни­мание на недопустимость грубого вмешательства в природные процес­сы. Кроме того, существует ряд технических проблем, делающих невоз­можным применение этого метода в обозримом будущем. Тем не менее исследования продолжаются, и многие ученые возлагают на них боль­шие надежды. Примерами климатического инжиниринга могут быть установка в космосе зеркал для отражения солнечного излучения, обо­гащение океанских вод железом, способствующим росту фитопланкто­на и водорослей, преобразование СО₂ в безвредные химические соеди­нения и т.д.

Рыночные методы регулирования нацелены на сокращение эмиссий парниковых газов, в первую очередь СО₂. Главными инструментами здесь являются экологические налоги и рынок прав на эмиссию пар­никовых газов.

Экологические налоги уже давно применяются на практике. Однако механизм их взи­мания, размеры ставок и т.д. остаются предметом острых дискуссий. Предлагается три возможных варианта такого налога: налог на бензин, налог на БТЕ и налог на углерод. Так, налогом на бензин облагается каждый галлон потребляемого бензина. Налог на БТЕ (Btu – British thermal units) – это налог на содержащуюся в топливе тепловую энер­гию, измеренную в британских тепловых единицах (1 БТЕ » 1060 Дж). Налогом на углерод облагается топливо в зависимости от содержания в нем углерода. Все три налога относятся к корректирующим налогам, предназначенным для интернализации отрицательного внешнего эф­фекта. В то же время они различаются по области применения, меха­низму взимания и эффективности в достижении экологических це­лей.

Рынок прав на эмиссию СО₂ в какой-то мере представляет собой аль­тернативный налогам подход к регулированию процесса глобального потепления. В настоящее время торговля правами на загрязнение при­родной среды находит применение в некоторых странах, причем и на общенациональном, и на региональном уровнях. Однако его примене­ние в глобальном масштабе связано с рядом трудностей.

Что касается экологиче­ского налога на выбросы парниковых газов, то наиболее распростра­ненным инструментом регулирования выбросов СО₂ является налог на бензин. В силу того что бензин содержит углерод, его сгорание со­провождается эмиссией СО₂ как побочного продукта. При налогооб­ложении бензина его рыночная цена возрастает, сдерживая его потреб­ление и стимулируя использование альтернативных видов топлива, в меньшей степени загрязняющих атмосферу.

Несмотря на различия в налоговых базах, налог на БТЕ и налог на углерод имеют общую направленность, так как они стимулиру­ют консервацию топлива и энергосбережение путем повышения цен. Налог на углерод имеет более узкую сферу применения, поскольку он используется только применительно к топливу, содержащему угле­род. Он считается наиболее подходящим инструментом регулиро­вания эмиссий СО₂, поскольку эти эмиссии прямо пропорциональны содержанию углерода в топливе. Налог на углерод изменяет относитель­ные цены на топливо и теоретически способен повысить цену ископае­мых топливно-энергетических ресурсов до уровня предельных из­держек, включающих предельный ущерб от сжигания топлива.

Однако, налог на бензин не может претендовать на роль уни­версального регулятора эмиссий СО₂ вследствие узости сферы его применения. Она ограничена лишь теми источниками загрязнения, которые используют в качестве топлива бензин, в то время как они составляют относительно небольшую часть эмитентов СО₂ Налог не распространяется на более серьезных эмитентов, потребляющих в ка­честве топлива уголь или нефть. Кроме того, он возлагает непропорци­онально большое бремя на отдельные сегменты экономики, такие как сельское хозяйство или железнодорожный транспорт.

Аналогичные выводы можно сделать в отношении налога на БТЕ. Поэтому оба налога и на бензин, и на БТЕ считаются непопулярными инструментами регулирования.

Что касается налога на углерод, то маловероятно, чтобы он спо­собствовал заметному сокращению эмиссий СО₂. Во-первых, исто­рически экологические налоги всегда были невысокими и выполня­ли преимущественно фискальную, а не сдерживающую функцию. Судя по всему, то же можно сказать о и налоге на углерод, тем более что введение высокого налога было бы крайне непопулярным поли­тическим решением. Во-вторых, широко известно, что спрос на ис­копаемое топливо неэластичен по цене, и поэтому при относительно небольшом повышении цены он вряд ли резко сократится. Впрочем, согласно оценке некоторых ученых, сокращение эмиссий СО₂ на 20% по сравнению с уровнем 1987 г. приведет к повышению цены на топ­ливо на 421%!

Поскольку маловероятно, что налог на углерод будет введен повсеме­стно, любое сокращение эмиссий СО₂ в странах, которые уже ввели на­лог, будет сведено на нет ростом эмиссий в странах, которые не пожела­ли его вводить, из-за того что энергоемкие производства переместятся именно в эти страны.

Особенно сильны возражения против введения налога на углерод в Европе. Поскольку доля Европы в общемировом объеме эмиссий СО₂составляет всего лишь около 13% (не в последнюю очередь бла­годаря тому, что производство перемещается в развивающиеся стра­ны) и европейская промышленность имеет самую низкую энергоем­кость в мире, любое перемещение производства в менее эффективные регионы земного шара может в действительности лишь усилить гло­бальные эмиссии СО₂.

Помимо вопроса об значимости экологических налогов стоит сконцент­рировать внимание на анализе рынка прав на загрязнение окружающей среды.

Альтернативой экологическому налогообложению с присущими ему недостатками является рынок прав на загрязнение окружающей среды, который был разработан и внедрен в практику сравнительно недавно. В его основе лежит правовой подход к интернализации внешних эффектов, предложенный Р. Коузом. В данном слу­чае часть прав собственности на окружающую среду, включая воз­можность ее загрязнения, передается фирмам в виде разрешений или лицензий, подлежащих купле-продаже на рынке.

Предварительно орган экологической политики выбирает простран­ственно ограниченный регион, для которого устанавливает оптимальный или предельно допустимый уровень загрязнения конкретным веще­ством. Затем этот суммарный объем загрязнений делится на определен­ное количество частей (квот), каждая из которых фиксируется в спе­циальном финансовом документе – лицензии. Тем самым лицензию на загрязнение окружающей среды можно отнести к ценным бумагам, удостоверяющим имущественное право их владельца.

Лицензии на загрязнение окружающей среды могут передаваться фирмам двумя способами. В первом случае они продаются на аукционе, и их рыночная цена формируется в процессе торгов. Во втором случае они распределяются между эмитентами бесплатно. В обоих случаях предполагается последующая купля-продажа лицензий.

Следует дальше разобрать механизм функционирования рынка лицензий на загрязнение окружающей среды.

Экологически благополучная фирма с низкими природо­охранными издержками не нуждается в части своих лицензий. Поэтому она продает их тем фирмам, которые не могут уменьшить загрязнение из-за слишком высоких природоохранных издержек. В итоге суммар­ный объем загрязнения остается неизменным, но в его рамках происхо­дит перераспределение квот отдельных фирм.

Такой подход сочетает преимущества прямого регулирования и ры­ночного саморегулирования, а значит, является более выигрышным, чем экологическое налогообложение. Вмешательство государства здесь ограничивается лишь определением оптимального (точнее, эффектив­ного) качества окружающей среды, рынок же обеспечивает гибкое распределение прав на загрязнение в пределах заданного уровня. При этом нет необходимости в индивидуальном измерении эмиссий, достаточно учесть лишь их суммарный объем.

В отличие от экологических налогов, которые могут применяться в масштабе всей национальной экономики, использование рынка прав на загрязнение, как уже отмечалось, требует пространственного огра­ничения подсистемы окружающей среды или региона, в рамках кото­рых распространяется строго определенное количество лицензий. Опыт показал, что с технической точки зрения удобнее всего приме­нять рынок прав по отношению к глобальным экологическим систе­мам, которые пространственно ограничены самой природой.

Первым шагом в создании международного рынка прав на эмиссии СО₂ является заключение соглашения, в котором определен глобаль­ный допустимый уровень данной эмиссии и квоты каждой страны на определенное количество эмиссий. Каждая страна, в свою очередь, обязана обеспечить первичное распределение прав на загрязнение между эмитентами в рамках национальных границ и осуществлять надзор за последующей торговлей правами. В результате этой торгов­ли деятельность по предотвращению эмиссий СО₂ сосредоточится в странах с наибольшей эффективностью, а суммарный уровень эмис­сий останется неизменным. В итоге цена разрешения становится равной предельному ущербу, обусловленному отрицательным внешним эф­фектом.

В теоретическом плане данный подход выглядит при­влекательно, однако его практическое применение связано с ря­дом технических проблем. Одной из них являются различия в послед­ствиях глобального потепления для отдельных регионов земного шара. В частности, по прогнозам, некоторым странам повышение темпера­туры может принести выгоду. Поэтому их невозможно убедить в не­обходимости сокращения эмиссий.

Не менее важной проблемой является принцип первичного распре­деления прав на эмиссии между странами. Обычно для этой цели пред­лагается использовать такие критерии, как величина населения, ожи­даемые темпы экономического роста и существующий уровень эмиссий. Однако каждый из них имеет свои недостатки, вызывающие недоволь­ство определенной группы стран - участниц соглашения. Например, распределение разрешений в соответствии с существующим уровнем эмиссий не устраивает развивающиеся страны, так как способно при­вести к сдерживанию их экономического роста.

Еще одной проблемой является мониторинг эмиссий стран-участниц. Этот тип проблем обусловлен особенностями глобальных экологиче­ских систем как общественных благ со свойственной им проблемой «безбилетника» (free rider). В этих условиях нет уверенности в том, что какая-либо из стран не пожелает нести издержки на сокраще­ние эмиссий СО₂, полагаясь на другие страны. Однако в отличие от национального уровня, на котором проблема «безбилетника» реша­ется путем сплошного налогообложения граждан страны, на меж­дународном уровне применить этот подход намного сложнее, по­скольку не существует такого наднационального органа, который был бы уполномочен взимать экологические налоги с правитель­ства той или иной страны.

Таким образом, в ходе деловой игры были получены представления об аргументах сторонников и противников концепции глобального потеп­ления, как и об альтернативных подходах к инструментам, позволяющим отрегулировать эту проблему.

Задание студентам: попытайтесь определить собственную позицию, продумав соответствующую систему аргументов для актив­ного участия в дискуссии.