Понятие вида, формы и метода ГМФК

В настоящее время одной из наиболее актуальных методологических проблем ГМФК является определение и систематизация его форм, видов и методов. На сегодняшний день единства позиций по данной проблеме не наблюдается как в экономической литературе, так и в нормативной правовой базе.

Вопросами определения видов, форм и методов контроля занимались практически все признанные специалисты в области теории финансов в целом и ГМФК в частности - Э.А. Вознесенский, И. А. Белобержицкий, В.М. Родионова, В.И. Шлейников, С.В. Степашин, В.А. Жуков, С.О. Шохин и многие другие.

Наиболее общим из перечисленных понятий является понятие вида контроля. Э.А. Вознесенский указывал, что «вид — составная часть, выражающая (частично) содержание целого и в то же время отличающаяся от других частей конкретными носителями контрольных функций (субъектами), объектами контроля, что в свою очередь предопределяет и отличия в методах осуществления контрольных действий».[25] Таким образом, Э.А. Вознесенский выделял только два видовых признака контроля – субъект и объект. Т.Е. Гварлиани и С.В. Черемшанов расширяют этот подход, отмечая, что «вид финансового контроля – это составная часть финансового контроля, которая выражает его назначение. Различие видов финансового контроля обусловлено различным назначением субъектов, объектов, целей и задач финансового контроля».[26] В целом можно отметить, что с течением времени количество видовых признаков контроля постепенно увеличивалось, и в настоящее время в специальной литературе, посвященной методологическим аспектам реализации ГМФК, можно встретить различные подходы к выделению его классификационных признаков[27].

Не менее, а, пожалуй, и еще более неоднозначным вопросом является определение форм контроля. Так, например, Э.А. Вознесенский под формами контроля понимал «…отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий. По отношению к финансовому контролю его формами являются предварительный и последующий[28] контроль».[29]

Отметим, что в современном российском бюджетном законодательстве используется именно этот подход. В ст. 265 Бюджетного кодекса РФ под формами финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами понимается именно предварительный, текущий и последующий контроль (для иных субъектов контроля его формы не определены).

В тоже время в финансовой литературе можно встретить принципиально иные подходы к определению форм финансового контроля. Так В.М. Родионова и В.И. Шлейников[30] в качестве видового признака контроля используют характер проверяемого материала, и на основе данного критерия выделяют такие формы контроля как документальный и фактический контроль. С.В. Степашин, Н.С. Столяров, С.О. Шохин и В.А. Жуков[31] выделяют формы контроля на основании двух признаков – времени проведения и степени охвата деятельности проверяемого объекта, включая в их состав превентивные и текущие проверки, а также тематические и комплексные ревизии. Похожий подход предлагают Н.И. Силаев, С.А. Артемьев и В.А. Пивень, относя к формам контроля анализ хозяйственной деятельности, ревизию, тематическую проверку и обследования. А.С. Наринский и Н.Г. Гаджиев выделяют формы контроля исключительно с точки зрения объема проверяемой деятельности, относя к ним полный и частичный контроль. В свою очередь Т.А. Башкатова считает, что формы контроля могут быть выделены по нескольким критериям одновременно, и относит к ним:

- в зависимости от регламента осуществления — обязательный (внешний), инициативный (внутренний).

- в зависимости от времени проведения — предварительный, текущий (оперативный), последующий.

- в зависимости от субъектов контроля — президентский, контроль законодательных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных

- в зависимости от объектов контроля — бюджетный, контроль за внебюджетными фондами, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный, контроль за денежной массой., контроль органов власти, контроль финансово-кредитных органов, внутрифирменный, аудиторский.

Как видно из приведенного обзора, подходы к выделению форм контроля, используемые в отечественной финансовой литературе, крайне разнообразны. Для того, чтобы определить, какой из них является наиболее корректным, обратимся к исходному понятию – понятию формы.

Философский энциклопедический словарь определяет форму как внешнее проявление содержания, способ его существования и выражения. Ранее нами было установлено, что содержанием контроля является осуществление контрольного действия с целью выявления проблем и нарушений в функционировании объекта контроля. Следовательно, как указывает И.А. Белобержицкий, «под формами финансово-хозяйственного контроля следует понимать способы конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций контроля».[32] С этой точки зрения наиболее корректным подходом к определению форм контроля представляется подход В.В. Бурцева, который трактует их как «способ организации и выражения определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур»[33] и включает в их перечень ревизию, проверку, надзор и экспертизу нормативно-правовых актов и иных документов.

Отметим, что аналогичный подход можно встретить и в актах российского законодательства. Так в ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» указывается, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

Если под формой контроля понимается способ организации контрольных процедур, то под методом контроля следует понимать способ их осуществления или, иными словами - способ решения конкретной задачи в рамках достижения цели контрольного мероприятия. Такой подход полностью согласуется с определением понятия метода, согласно которому он представляет собой способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи; совокупность приемов или операций практического или теоретического освоения (познания) действительности[34].

В российской экономической литературе неоднократно предпринимались попытки определения и систематизации методов финансового контроля в целом и ГМФК в частности. Наиболее комплексный подход к решению данной проблемы был разработан Т.Е. Гварлиани и С.В. Черемшановым, которые разработали многоуровневую систему методов финансового контроля, включающую в себя:

1. Общенаучные методы – данные методы разработаны материалистической диалектикой, к ним относятся: анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия, моделирование, статистические методы, логический метод, сравнительный метод, абстрагирование, конкретизация и другие;

2. Специальные методы – это специфические методы, разработанные практикой на основе достижений экономической науки. Специальные методы подразделяются на два подуровня: эмпирические приемы и специфические приемы смежных экономических наук;

2.1. Эмпирические методы – это методы, разработанные экономической наукой, с помощью которых осуществляются контрольные процедуры: инвентаризация, осмотр помещений и предметов, контрольные замеры работ, контрольные запуски оборудования, наблюдение, экспертиза, эксперимент, формальная и арифметическая проверки, встречная проверка, проверка документов, способ обратного счета, метод сопоставления однородных фактов, сканирование, письменный и устный опросы;

2.2. Специфические методы смежных экономических наук – это методы, разработанные на основе смежных экономических наук: приемы экономического анализа, экономико-математические методы, методы теории вероятности и математической статистики;

3. Методы воздействия на поведение проверяемых людей – это методы, с помощью которых можно воздействовать на поведение проверяемых людей, среди них: убеждение, поощрение, принуждение, система штрафов и стимулов[35].

Представленный подход нельзя назвать абсолютно бесспорным. Так, например, вызывает сомнения отнесение к методам финансового контроля инвентаризации, поскольку она по всем признакам является способом организации контрольного мероприятия и, таким образом, должна быть отнесена к формам контроля. Кроме того, не вполне понятно, что авторы подразумевают под проверкой документов, поскольку она включает в себя иные перечисленные ими методы – формальную проверку, арифметическую проверку и т.д.

Раскроем содержание методов, наиболее часто используемых в практике осуществления контрольно-ревизионных мероприятий.

Формальная проверка – проверка документов на соответствие формальным требованиям (требованиям оформления). Она заключается в проверке соответствия формы документа официально утвержденной форме (если таковая существует), а также в проверке наличия всех необходимых реквизитов (печати, подписи, номера, даты и т.д.).

Арифметическая проверка – проверка правильности подсчета результатов и правильности перенесения этих результатов из одной части документа в другой.

Нормативная проверка – представляет собой анализ содержания отраженной в документе хозяйственной операции на предмет ее соответствия действующим нормам, правилам, инструкциям, нормативам.

Встречная проверка – это способ получения информации о деятельности проверяемого объекта, связанной с иными лицами. Встречная проверка проводится путем сличения записей, документов и данных в организациях, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации. В каждом контрольном органе существует свой утвержденный порядок назначения и проведения встречной проверки.