Правовые основы осуществления ГМФК в РФ
В Российской Федерации сложилась многоуровневая система правового регулирования осуществления ГМФК (см. рис. 3.2.1).
Рис. 3.2.2Система правового регулирования ГМФК
Бюджетный кодекс РФ является основным источником правового регулирования ГМФК в Российской Федерации. Он определяет перечень органов, имеющих право осуществлять ГМФК, их полномочия, понятие и виды нарушений бюджетного законодательства, меры ответственности за их совершение, а также полномочия контрольных органов по применению этих мер.
Следующий уровень регулирования представлен нормативными правовыми актами, регулирующими отдельные вопросы (направления) функционирования системы ГМФК в масштабах Российской Федерации. На сегодняшний день этот уровень представлен одним документом – Федеральным законом от 7.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
Третий уровень правового регулирования сформирован документами локального характера – то есть документами, устанавливающими основы осуществления ГМФК применительно к какой-либо территории или документами, регулирующими деятельность конкретного органа ГМФК.
Нормативные правовые акты, регулирующие основы организации ГМФК на соответствующей территории, разрабатываются в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Фактически на сегодняшний день их функцией является восполнение пробелов федерального законодательства в вопросах регулирования государственного и муниципального финансового контроля.
На региональном уровне эти документы разрабатываются в форме законов. В настоящее время такие законы приняты в трех субъектах РФ – в Республике Саха (Якутия), а также в Волгоградской и Нижегородской областях. Основной для их создания послужил модельный Закон «О государственном финансовом контроле», который был принят на двадцать четвертом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ и утвержден Постановлением Ассамблеи от 4 декабря 2004 года № 24-11[24].
На местном уровне практика принятия муниципальных правовых актов, устанавливающих основы организации финансового контроля в муниципальном образовании, получила в последние годы широкое распространение, причем не только в муниципальных районах и городских округах, но и в городских и сельских поселениях. Однако стоит отметить, что с содержательной точки зрения эти документы достаточно неоднородны. В большинстве случаев их положения аналогичны положениям законов субъектов РФ о государственном финансовом контроле – то есть в них регулируется как методологическая составляющая контрольной деятельности (понятийный аппарат, цели, задачи, принципы осуществления муниципального финансового контроля), так и основы деятельности конкретных контрольных органов. Однако встречаются также положения о муниципальном финансовом контроле, которые ограничиваются регулированием какого либо узкого направления деятельности. В качестве примера такого документа можно привести Положение о муниципальном финансовом контроле в городе Томске, которое, с одной стороны, охватывает своими положениями как органы внешнего, так и органы внутреннего контроля, однако при этом концентрируется исключительно на регламентации процесса проведения проверок и ревизий, фактически заменяя собой инструкцию по данному вопросу.
Нормативные правовые акты, регулирующие основы функционирования контрольных органов, для каждого органа разрабатываются индивидуально государственного или муниципального финансового контроля. К таким документам относятся Федеральный закон «О Счетной палате РФ», законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты органов местного самоуправления о соответствующих контрольно-счетных органах, Положение о Федеральном казначействе, Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, положения об органах финансового контроля, осуществляющих свою деятельность по линии исполнительной власти (местных администраций) в субъектах РФ и в муниципальных образованиях. Данные документы устанавливают статус, цели, задачи, принципы и организационные основы деятельности таких органов.
Нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения контрольных мероприятий, в большинстве случаев также разрабатываются индивидуально для каждого органа финансового контроля, хотя из этого правила существуют исключения. Примером такого исключения может служить уже упоминавшееся выше Положение о муниципальном финансовом контроле в городе Томске, устанавливающее порядок проведения контрольно-ревизионных мероприятий как органами внешнего, так и органами внутреннего муниципального финансового контроля.
В настоящее время российское законодательство, регулирующее осуществление ГМФК, нуждается в серьезном реформировании. В первую очередь это относится к Бюджетному кодексу РФ, положения которого, во-первых, составлены со значительными пробелами, и, во-вторых, не отвечают современным реалиям функционирования бюджетной системы РФ в условиях бюджетирования ориентированного на результат.
Необходимость проведения такой реформы и ее основные направления были завялены в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
В частности, в ней было отмечено, что правовое регулирование в сфере государственного (муниципального) финансового контроля должно ориентироваться на осуществление контроля за участниками бюджетного процесса, прежде всего органами власти в рамках бюджетного законодательства.
В свою очередь, бюджетное законодательство должно исходить из обязательности для участников бюджетного процесса в отношениях, не основанных на административном или ином властном подчинении, включения в разрабатываемые ими проекты договоров с контрагентами о предоставлении средств из бюджета (за исключением государственных (муниципальных) контрактов о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг) условий об их согласии на проведение проверок по соблюдению целей и условий предоставления целевых средств из бюджета. Проведение подобных проверок участниками бюджетного процесса должно рассматриваться не как их право, а как обязанность, вытекающая из бюджетного законодательства Российской Федерации по конкретным видам расходов, порядок осуществления которых является предметом государственного (муниципального) финансового контроля.
Внедрение этого подхода означает перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления целевых средств из бюджета (бюджетных кредитов, гарантий, субсидий) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на органы государственной власти, на которые возложены функции по установлению порядка предоставления указанных средств, и на получателей бюджетных средств, заключающих гражданско-правовые договоры от имени соответствующих публично-правовых образований.
Вопросы для самопроверки.
1. Укажите, какие органы (организации) осуществляют ГМФК в РФ.
2. Что представляет собой внутренний и внешний контроль?
3. Перечислите права контрольно-счетных органов, установленные Бюджетным кодексом РФ.
4. Дайте обзор системы правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов в РФ
5. Перечислите контрольные полномочия Счетной палаты РФ и субъекты, на которые эти полномочия распространяются.
6. Раскройте основные положения Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований»
7. Какими органами реализуется внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль?
8. Перечислите контрольные полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
9. Что является предметом контроля со стороны Федерального казначейства?
10. Раскройте систему правового регулирования ГМФК в РФ
МЕТОДИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГМФК.