Организационные основы осуществления ГМФК в РФ

Государственный (муниципальный) финансовый контроль в РФ осуществляется:

- законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления;

- специализированными органами ГМФК, а также органами, которые, не являясь специализированными органами ГМФК, выполняют функции по осуществлению финансового контроля в соответствии полномочиями, установленными Бюджетным кодексом РФ;

- главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджетов и главными администраторами источников финансирования дефицитов бюджетов.

Схематично организационная структура ГМФК в РФ представлена на рис. 3.1.1

Рис. 3.1.1Организационная структура ГМФК в Российской Федерации

Предваряя изучение организационных основ ГМФК по каждой из представленных ветвей власти, необходимо ввести два новых термина, которые в настоящее время нашли отражение не только в методических разработках по осуществлению контроля, но и в программных документах Правительства РФ, - внешний контроль и внутренний контроль.

В параграфе 1.1 нами уже упоминалось понятие внутреннего контроля, однако там оно рассматривалось с иной точки зрения – относительно самого субъекта контроля. В системе ГМФК логика разделения контроля на внутренний и внешний иная, и строится она на степени вовлеченности органов государственной власти (органов местного самоуправления) в реализацию этапов бюджетного процесса. Большинство из них реализуется органами исполнительной власти (местными администрациями), поэтому и контроль, осуществляемый в системе этих органов, представляет собой своего рода «взгляд изнутри» и называется внутренним контролем.

Законодательные органы власти (представительные органы местного самоуправления) выступают в качестве своего рода независимых арбитров, дающих оценку проведенной исполнительной властью работе по реализации этапов бюджетного процесса путем рассмотрения и утверждения их проектов бюджетов, а также отчетов об их исполнении. Поэтому контроль, осуществляемый данными органами, называется внешним контролем.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Правовое регулирование внешнего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляется ст. 265 Бюджетного кодекса РФ. Она устанавливает виды ГМФК, осуществляемые законодательными органами государственной власти (представительными органами местного самоуправления), а также права этих органов при реализации ими своих контрольных функций.

К таким правам ст. 265 Бюджетного кодекса РФ относит:

- право на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты;

- право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов).

Остановимся подробнее на последнем из перечисленных прав. Из положений ст. 265 Бюджетного кодекса следует, что основным субъектом контроля по линии законодательной власти (представительных органов местного самоуправления) являются сами законодательные (представительные) органы. Уже само по себе название указанной статьи – «Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами» - красноречиво свидетельствует об этом. Однако поскольку сами парламентарии не только не в состоянии осуществлять полноценный контроль, но и не должны этого делать, ибо их функция в системе государственной власти и местного самоуправления совершенно иная, то Бюджетный кодекс РФ дает им право создавать своего рода инструмент контроля - собственные контрольные органы. В Российской Федерации укрепилась терминология, в соответствии с которой такие органы называются контрольно-счетными.

В самом общем виде полномочия данных органов определены в ст. 157 Бюджетного кодекса РФ и включают в себя:

- осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов;

- проведение экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации;

- проведение проверок бюджетов нижестоящих публично-правовых образований - получателей межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета.

Уточнение данных положений осуществляется:

- для Счетной палаты РФ – Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 №4-ФЗ;

- для контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований - Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7.02.2011 №6-ФЗ и законами субъектов РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований), регулирующими основы деятельности конкретных контрольно-счетных органов.

Система правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов в РФ представлена на рис. 3.1.2

Рис. 3.1.2 Система правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов в РФ

На федеральном уровне контроль по линии законодательных органов власти осуществляет Счетная Палата РФ. Она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему в своей деятельности, которую она осуществляет на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности.

В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате РФ» задачами Счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Для решения поставленных задач Счетная палата РФ наделена полномочиями по осуществлению контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности. В ее полномочия входит также обеспечениеединую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

- организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

- проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

- анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

- подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

- подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате РФ» Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ имеет право осуществлять следующие действия:

1) выдавать проверяемым лицам обязательные для рассмотрения представления;

2) выдавать проверяемым лицам обязательные для исполнения предписания;

3) принимать решения о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций;

4) передавать материалы проведенных проверок в правоохранительные органы в случаях, если при их проведении были выявлены факты хищения государственных денежных или материальных средств, а также иные злоупотребления.

Целью выдачи представления является принятие мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности. Федеральный закон «О Счетной палате РФ» устанавливает, что представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок или же если такой срок не указан – в течение 20 дней со дня его получения. О принятом решении и о мерах по его реализации Счетная палата должна быть уведомлена незамедлительно.

Предписания Счетной палаты могут выдаваться в следующих случаях:

1) если на проверяемых объектах были выявлены нарушения в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящие государству прямой непосредственный ущерб и требующие в связи с этим безотлагательного пресечения;

2) умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты;

3) создания препятствий для проведения контрольных мероприятий.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

К настоящему времени деятельности Счетной палаты РФ характеризуется следующими цифрами. Всего за 2000 - 2010 годы Счетная палата провела 5528 контрольных мероприятий (в 2000 году - 390, в 2010 году - 371). В ходе контрольных мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 1850,5 млрд. рублей (в 2000 году - 63,2 млрд. рублей, в 2010 году - 483,9 млрд. рублей). По результатам контрольных мероприятий в 2000 - 2010 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям 4498 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 1214 материалов были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1170 уголовных дел.[18]

На региональном и муниципальном уровнях внешний финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми соответственно законодательными органами субъектов РФ или представительными органами местного самоуправления.

Создаваемые в субъектах РФ контрольно-счетные органы, как правило, называются контрольно-счетными или счетными палатами.[19] В этом названии отразилась сложившаяся в Российской Федерации практика формирования таких органов: они создаются по образу и подобию Счетной Палаты РФ, а региональные законы, устанавливающие основы их деятельности представляют собой скорректированные с учетом региональных особенностей варианты Федерального закона «О Счетной палате РФ».

До недавнего времени деятельность контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований регулировалась Бюджетным кодексом РФ и законами субъектов РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований)о соответствующих контрольно-счетных органах. При этом Бюджетный кодекс РФ содержит лишь самые общие положения, касающиеся данного вопроса, перекладывая основную тяжесть правового регулирования на законы и муниципальные правовые акты. На это прямо указывает ст.157, где говорится, что «полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования)». Что же касается перечисленных нормативных правовых актов, то практически все они разработаны на основе Федерального закона «О Счетной палате» и, как следствие, имеют во многом сходные (но не одинаковые) положения. Таким образом, можно сказать, что в РФ сформировалось некоторое единство принципов функционирования контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, однако единых, четко сформулированных, законодательно закрепленных основ их деятельности не существовало.

Ситуация изменилась в 2011 году с принятием и введением в действие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Данный закон установил статус, единые принципы деятельности и основные полномочия данных органов.

Закон определил контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований как постоянно действующие органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, обладающие организационной и функциональной независимостью и осуществляющими свою деятельность самостоятельно. При этом Законом было установлено, что контрольно-счетные органы субъектов РФ должны, а контрольно-счетные органы муниципальных образований могут обладать правами юридического лица. Еще одной новацией данного Закона является установление единых требований к составу и структуре контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, а также к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов.

Закон устанавливает подробные перечни полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, а также предусматривает возможность передачи полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля от представительных органов местного самоуправления поселений и внутригородских территорий городов федерального значения соответственно контрольно-счетным органам муниципальных районов или контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Помимо перечисленных положений Закон устанавливает также:

1) права, обязанности и ответственность их должностных лиц контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований;

2) статус представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также порядок их выдачи;

3) общие основы организации взаимодействия контрольно-счетных органов между собой, а также с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

4) понятие стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Данный Закон является серьезным шагом в формировании системных основ функционирования контрольно-счетных органов в РФ. Однако, как отмечают специалисты[20], в нем есть ряд серьезных недочетов и упущений, к которым, в частности, можно отнести следующее:

1. В Законе содержится перечисление направлений деятельности контрольно-счетных органов (контрольное и экспертно-аналитическое), однако их содержание никак не раскрывается;

2. В Законе отсутствует определение правового статуса такого вида деятельности контрольно-счетных органов, как аудит эффективности;

3. В Законе недостаточно четко описан статус и порядок применения стандартов ГМФК

Контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований могут объединяться в союзы и ассоциации. Так в 2000 году была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР), целью которой является укрепление взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации, направленного на повышение эффективности государственного и муниципального финансового контроля. В соответствии с Уставом Ассоциации она объединяет:

- Счетную Палату РФ;

- контрольно-счетные органы субъектов РФ;

- законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, которые делегируют права по представительству в Ассоциации органам государственного финансового контроля, входящим в их состав;

- муниципальные контрольно-счетные органы и их объединения в субъектах РФ (на практике в настоящее время в АКСОР входит лишь семь муниципальных контрольно-счетных органов и ни одного регионального объединения);

- организации, деятельность которых отвечает целям и задачам АКСОР (к этим организациям, в частности, относятся Федеральный центр информатизации Счетной палаты Российской Федерации, Научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации и некоторые другие);

- Союз муниципальных контрольно-счетных органов.

АКСОР проводит серьезную работу по совершенствованию системы государственного и муниципального внешнего контроля в РФ. В частности, она обеспечивает участие руководителей контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в совещаниях по вопросам совершенствования системы ГМФК, которые ежегодно проводятся Контрольным управлением Президента Российской Федерации и Счетной палатой РФ. Также АКСОР способствует внедрению в современную практику деятельности контрольно-счетных органов новых направлений контрольной деятельности - аудита эффективности использования государственных средств и стратегического аудита, проводит работу по совершенствованию уже существующих методик их проведения. Еще одним направлением взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации в рамках Ассоциации является комплексный анализ деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации на предмет соответствия Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов, стандартам государственного финансового контроля и законодательству субъектов Российской Федерации[21].

Союз муниципальных контрольно-счетных органов (Союз МКСО) был образован в 2002 году на I-ой Всероссийской конференции муниципальных контрольно-счетных органов в г. Калининграде. В качестве цели его образования было заявлено объединение усилий муниципальных контрольно-счетных органов на решении задач социально-экономического развития муниципальных образований, повышении эффективности управления финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований. Основные виды деятельности Союза МКСО перечислены в Учредительном договоре о создании Союза; важнейшими среди них являются:

- обеспечение взаимодействия между муниципальными контрольно-счетными органами - членами Союза;

- обобщение опыта контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности членов Союза; подготовка рекомендаций по его применению;

- участие в разработке проектов законов, направленных на совершенствование правовой базы и повышение эффективности финансового контроля в Российской Федерации;

- оказание методической помощи представительным органам местного самоуправления в разработке муниципальных правовых актов о муниципальных контрольно-счетных органах;

- подготовка предложений по повышению эффективности управления и использования муниципальной собственности, целевого использования бюджетных средств;

- обобщение и распространение передового отечественного и зарубежного опыта организации и осуществления муниципального финансового контроля.

В настоящее время в Союз МКСО входит 189 членов и участников[22].

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль реализуется Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, контрольными и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, а также главными распорядителями и главными администраторами бюджетных средств.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФСФБН, Росфиннадзор) представляет собой федеральный орган исполнительной власти, входящий в организационную структуру Министерства финансов РФ и осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля и функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

В соответствии с Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора[23]ФСФБНосуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Таким образом, она представляет собой единую централизованную структуру, состоящую из двух уровней (см. рис. 3.1.3).

Рис. 3.1.3 Структура Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов

Ст. 268 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что в рамках осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере ФСФБН осуществляет:

- финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов;

- контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре. При осуществлении данного вида деятельности ФСФБН руководствуется принципами, изложенными в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденном Приказом Министерства финансов РФ №146н от 25.12.2008.

Федеральное казначейство относится к органам, которые, не являясь специализированными органами ГМФК, тем не менее, играют исключительно важную роль в его реализации. В соответствии со ст. 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

- непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

- непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.

Контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии со ст. 269 Бюджетного кодекса РФ осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.