Использовать возможности регионов
Универсализация международной экономики сблизила народы и умножила связи между ними. Таким образом нет ничего удивительного в том, что появилось региональное самосознание и что, скорее всего под влиянием Европы, появились региональные образования, подобные НАФТА (Ассоциация свободной торговли Северной Америки, включая США, Мексику и Канаду)1, МЕРКОСУР (общий рынок южно-американ-
1 Ассоциация свободной торговли Северной Америки (НАФТА — сокращение по первым буквам английского названия).
ского конуса: Аргентина, Бразилия, Уругвай и Парагвай), АФТА (Зона Свободной Торговли стран АСЕАН, объединяющая 10 стран от Бирмы до Индонезии)1, АТЭС (Азиатско-Тихоокеанский Экономический Форум, объединяющий 18 стран с обеих сторон Тихого океана) или, наконец, амбициозный проект Зоны свободной торговли Америк (ЗСТА), призванный объединить 34 страны континента.
Это стихийное, несколько хаотичное возникновение самых разных замыслов, организаций, настойчивых усилий и успехов, вероятно укажет путь к верному способу преодолеть национальный уровень, коль скоро он признан непригодным в настоящих условиях. При этом, однако, нет нужды, да к этому и не стремятся, целиком и полностью преобразовать это общее стремление в новый мировой порядок с его механизмами, грозящими неведомыми опасностями и отчуждением. Накопленный опыт свидетельствует, по всей видимости, о том, что в группе близлежащих и немногочисленных стран, на которые нередко приходится изрядная доля их внешнего товарооборота, имеющих сходные механизмы ценообразования, давно знающих друг друга и цену себе и соседям, а порой и родственных по культурному наследию, успехи во всех трех направлениях — открытии рынков, институтов их организации и координации макроэкономической политики — достигаются легче, чем на мировом уровне, на первых порах, по крайней мере.
1 Страны-основатели: Сингапур, Малайзия, Таиланд, Индонезия, Филиппины и Бруней. Вьетнам присоединился в 1995 году, Бирма, Лаос и |
Камбоджа в 1997 году. |
В том, что касается открытости рынков, включая движение капиталов и режим прямых иностранных капиталовложений, мы имеем дело с особенностью, присущей всем этим объединениям, поскольку их основная цель заключается как минимум в том, чтобы добиться роста экономического обмена между странами-членами, а поэтому все они устанавливают между собой более благоприятный режим экономических обменов, чем тот, который предоставляется третьим странам. Не все, однако, считают такого рода прогресс в открытии рынков положительным достижением, ибо приверженцы свободной торговли ортодоксального толка усматривают в нем нарушение принципа недискриминации и распространения на все страны преимуществ, предоставленных одному из них. Разгорелся ожесточенный спор об опасностях фрагментации мировой экономики, которую может таить в себе создание подобных объединений с последующей потерей части эффективности, достигнутой за счет внешней сферы. С точки зрения юридической, выска-
зываются сомнения в совместимости распространения регионализма, с уставом ВТО, и принципами, унаследованными ей от ГАТТ, хотя создание зон свободной торговли и таможенных союзов прямо предусмотрено в учредительных актах обеих организаций.
Но, откровенно говоря, опасность не кажется такой уж большой. С одной стороны, потому что ни одно из подобных объединений не рассматривает себя как некую замкнутую зону, ибо все они придерживаются принципа «открытого регионализма». С другой стороны, потому что лишь МЕРКОСУР построен по образцу таможенного союза с единым внешним тарифом, все же прочие группировки ставят перед собой цель создать зоны свободной торговли, то есть зоны, открытые на тех же, что и прежде условиях для третьих стран, которые лишь в одном отношении поставлены в менее выгодное положение, а именно в том, что они не пользуются преференциями, предоставляемыми странам, входящим в зону (но и от них никто не просил преференций). Кроме того, НАФТА лишь начинает обретать черты реальности, свободная торговля в рамках НАФТАнамечена лишь на 2003 год, АТЭС пока представляет собой не более, чем довольно рыхлый союз партнеров, в котором свобода торговли и капиталовложений запланирована лишь между 2010 и 2020 годами. Что же до ЗСТА, она все еще пребывает на стадии теоретической разработки.
Наконец, пример Европейского союза показывает, что таможенный союз может оказаться весьма восприимчив к тенденциям мировой торговли. Отнюдь не замыкаясь в себе, сообщество предвосхитило все механизмы либерализации, определив для экономики стран-членов цели и сроки, опередившие те, которые были условлены для мировой экономики в целом и соблюдались лучше, потому что были облечены в форму обязательных условий и дополнялись юридическим контролем, при этом неизменно руководствуясь принципом открытости рынков, возведенным после заключения Римского договора на уровень основополагающего. Оно сыграло также и роль воспитательную, расшатывая протекционистское ограждение национальных рынков и понемногу заставляя слишком робких предпринимателей привыкать к иностранной конкуренции. Не будь ЕЭС, кое-кто из его членов, вероятно, не отважился бы перейти к свободному экономическому обмену. В 1958 году Национальный Комитет французских предпринимателей предрекал уничтожение французской промышленности немецкими конкурентами, однако она не только устояла, но и нашла по ту сторону Рейна новые рынки сбыта. В 1986 году сельскохозяйственные производители громко выражали опасение, что Испа-
ния завалит страну своей продукцией, когда вступит в Сообщество, но произошло обратное вследствие роста производительности, качества и продаваемости, чему они научились за восемнадцать лет конкурентной борьбы в Общем рынке. Если принцип предпочтения в отношении продукции стран Сообщества был изначально заложен в едином внешнем тарифе и в механизме ценообразования для сельскохозяйственной продукции, теперь он еще ярче отразился в общем политическом курсе. Общий внешний тариф находится на очень низком уровне, среди стран-членов и в Комиссии преобладает тенденция неодобрительного отношения ко всему, что хотя бы отдаленно напоминает протекционизм, цены на сельскохозяйственную продукцию неуклонно приближаются к мировым, а система сборов и компенсаций, отгораживавшая их от мирового рынка, была переведена в эквивалентные таможенные пошлины. Мало того, вместо предпочтения в отношении членов Сообщества стали говорить об экономическом сближении членов Сообщества, движущими силами которого являются устранение внутренних преград товарообмену, достигнутое благодаря Единому Европейскому акту, создание единого валютного механизма и увенчавшего его общая валюта, наконец, многочисленные совещания, обсуждения, обмен мнениями и связанные с ними переговоры на всех уровнях правительств, администраций, профессиональных союзов и любых других участников.
Следует признать, что все-таки существует еще одна категория преференций, на нескольких уровнях объединяющих Европейский союз с ассоциированными членами, во-первых, странами Азии, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ), во-вторых, со средиземноморскими странами и, в-третьих, с центрально- и восточно-европейскими странами. Сюда же следует отнести страны, пользующиеся Общей системой преференций (ОСП). Таким образом, Европа является стержнем системы разбитых на разряды преференций, чаще всего предоставляемых на односторонней основе, что фактически приводит к тому, что значительная доля импорта ввозится по нулевому тарифу. Возникает вопрос, права ли Европа, предоставляя этим странам тарифные уступки. Казалось бы, она имеет в их лице хороших клиентов и хороших поставщиков, учитывает особое положение их неразвитой либо переживающей переходный период экономики, равно как и сообразуется с общим стремлением к экономическому сближению, но, с другой стороны, не причиняют ли им эти договоры вреда, отвращая их от других внешних партнеров, не ущемляют ли они интересы этих последних и не лишают ли отчасти международную торговлю ее благотворного воздействия?
Каков бы ни был ответ аналитиков и теоретиков экономического обмена факты свидетельствуют о том, что невозможно помешать ищущим более тесных связей с соседними странами в стремлении добиться этих связей соглашениями о тарифных послаблениях. Число региональных соглашений служит тому доказательством, даже если многие из них далее общих деклараций не идут. При всей своей неприязни к дискриминационным договорам (а любое торговое соглашение является таковым по природе своей), США сами заключали их. Они прибегали к ОСП, разработали систему избирательно предоставляемых преференций в рамках «Инициативы Карибского Бассейна» и соглашения о свободной торговле с Израилем, а в завершение подписали региональный договор, охватывающий север Америки: в 1988 году с Канадой, в 1992 году с присоединением Мексики и ставший в итоге НАФТА.
Вопрос, таким образом, заключается не столько в том, чтобы определить, имеет ли такая политика право на существование — она уже существует — сколько в том, чтобы понять, к чему она ведет экономическую дипломатию. Можно, действительно, усомниться в жизнеспособности некоторых союзов такого рода, ввиду разнокалиберности входящих в них стран, и в реальном соответствии целям, которые они ставят перед собой.
Многие из этих объединений внушают сомнение отсутствием логически продуманной географической основы. НАФТА располагает такой основой, однако, нет уверенности в том, что подключение к ней Чили и других стран Латинской Америки с развивающейся экономикой действительно произойдет. Разработанный в 1990 году по инициативе Джорджа Буша проект под названием «Инициатива Америк», которым предусматривалось осуществление обширной программы либерализации торговли, сокращения долгов и финансовой помощи не получил конкретного завершения. Азиатские проекты страдают отсутствием лидера, поскольку Япония не в том положении, чтобы организовать вокруг себя обширное экономическое пространство (несмотря на значительный объем своих заграничных капиталовложений и развитость торговых связей с другими странами зоны), а Китай пока еще не в состоянии сделать этого. К тому же, оба эти государства столкнулись с проблемой слишком большого отрыва от других стран этой части мира. Кроме того, ни одно из этих великих государств не входит в единственную региональную экономическую организацию Азии, какой является АФТА (вместе с США они состоят членами АТЭС, однако есть основания сомневаться в том, что этот гигантский форум, объединяющий прибрежные страны Тихого океана сможет добиться ощутимых результатов).
При рассмотрении других программ, пока еще ограниченных, могут возникнуть новые вопросы. НАФТА,построенная прочнее других объединений, намеревается лишь отменить, самое большее за пятнадцать лет, таможенные пошлины и контингентирование товаров, но программа включает также услуги и гарантию прав интеллектуальной собственности. Она ставит перед собой задачу увеличить естественную взаимодополняемость между дешевизной мексиканских товаров, технической мощью и финансовыми возможностями США и интенсивностью коммерческого обмена, уже ставшего важным конкурентным преимуществом района Великих Озер. Но НАФТА не предусматривает ни общей торговой политики, ни единого внешнего тарифа. Это — просто зона свободной торговли. Единственной целью АСЕАН является создание зоны свободной торговли к 2003 году1. Неизвестно, что ждет эти объединения: будут ли они фасадом, скрывающим гегемонистские замыслы, подобно СЭВ, некоей альтернативой мирового многостороннего экономического порядка, или, напротив, трамплином для преодоления новых этапов на пути к такому мировому порядку?
Опасностью сооружения одномерных зыбких фасадов, готовых рухнуть от угрозы гегемонии, нельзя пренебрегать ни в Америках, ни в Азии. Надежда Европы на успех заключается в том, что ей удалось соединить несколько великих держав, служащих противовесом друг другу.
О развитии региональных объединений вместо широкомасштабной многосторонней организации впервые упомянули США в 1992 году, когда было еще неизвестно, чем закончится Уругвайский раунд. Вашингтон объявил тогда о своем намерении обратиться, если потерпят неудачу, переговоры в ГАТТ, к региональным союзам дабы обрести там иной способ расширения своих рынков сбыта. В итоге Уругвайский раунд переговоров благополучно завершился, но и от НАФТА не отвернулись, что, очевидно, доказывает, что оба эти подхода не столько исключают, сколько дополняют друг друга.
К чему ведет такая взаимодополняемость? Конечно же, к сокращению контингентирования и снижению таможенных пошлин, устранению перегородок, разделяющих финансовые рынки и экономику разных стран, и, как, мы видели, ЕЭС превосходно справилась с этой ролью, но что дальше? Вероятно, устранить нетарифные препятствия будет легче странам, уже пытавшимся сблизиться, чем в более обезличенной обета-
1 Дополнительные сроки предусмотрены для Вьетнама, Камбоджи, Лаоса и Бирмы, позднее получивших членство.
![]() | |||
![]() | |||
новке, и это предположение, видимо, более справедливо применительно к разрегламентированию и устранению разграничительных перегородок, чем к введению общих норм, и есть опасения, что напряженная работа, необходимая для такой настройки в едином ключе, не отобьет желания заниматься тем же на более высоком уровне. В существующих договорах ничего не предусмотрено ни в отношении выработки общей политики, ни в части согласования макроэкономической политики, да и ничего нельзя добиться без сильной политической воли, которой до сих пор пока не отмечалось.
В отсутствие смелого, воодушевляющего замысла, видимо, ни в одном другом регионе мира не возникнет в обозримом будущем объединения, созданного по образцу Европейского союза, стремящегося слить воедино макроэкономическую политику его членов, а между тем построенный таким образом союз располагает максимумом возможностей, сообразованных с новым курсом международной экономики. Он обладает эффектом крупномасштабности, рождающим возможность с выгодой использовать новые возможности мировых рынков, создает достаточно конкурентную среду, чтобы ее заметили и потребители и предприниматели, он внушает такую уверенность на переговорах, что появляется возможность спорить с великими державами, создает среду, благоприятствующую преодолению неожиданных или вредных последствий глобализации, ибо, как правило, проще договориться с соседями, чем со всем миром для согласования рыночных мер, короче говоря, благодаря разнообразному характеру своих полномочий он может создать зону стабильности в неспокойном мире, оставаясь в то же время основой обновленной многосторонности. Если при выборе решения не метить столь высоко, ни одно из них не имеет преимуществ перед другими — годится любое, в том числе множество различных организаций самого разного назначения даже в пределах одного региона. Регион может оказаться удобным для объединений, обслуживающих такие сферы деятельности, как создание транспортной сети, оборот грузовых и пассажирских потоков, устранение нетарифных барьеров, совместное осуществление программ научных исследований или проектов промышленного строительства, интересующих несколько стран. Но для других форм кооперации регион может оказаться непригодным, и тогда они будут осуществляться на национальном уровне, либо найдут свое воплощение в других, более подходящих рамках.
Вполне возможно, что формируются пути финансовой и даже валютной кооперации. Первым примером такой тенденции являются региональные банки развития постольку, по-
скольку как по составу капитала, так и по составу руководящих органов они ориентированы на обслуживание самими его членами интересов определенного региона и на стремлении как можно более полно учесть особенности его развития, которые неизбежно в какой-то мере были бы размыты при обсуждении их в таком универсальном форуме, каким является Всемирный Банк.
В валютной сфере региональное сотрудничество зародилось недавно. Конечно, нельзя оспаривать более раннего образования валютных зон при изыскании формы организации на субмировом уровне; но все эти модели оказались несовершенными как с точки зрения организации, так и в отношении кооперации. Зона доллара не опирается на какую-либо структуру, или на какие бы то ни было взаимные обязательства и существует лишь в силу решения некоторых стран установить твердые и институциональные соотношения между своей валютой и валютой США. Стерлинговая зона содержала зачатки некоей неформальной организации в эмпирическом британском духе, но не имела никакой региональной опоры и не пережила ни обретения колониями независимости, ни утраты фунтом стерлингов статуса резервной валюты. Что касается зоны франка, то она прекрасно организована. Положительные результаты ее функционирования обеспечивают ее устойчивость и, таким образом, она обладает всеми наиболее существенными показателями валютной зоны (фиксированные паритеты, свободный перелив капиталов, образование общих резервов, единообразная регламентация валютного обмена). Она располагает региональными точками опоры благодаря эмиссионному механизму и центральным банкам, но не является организацией по установлению паритетов, ибо создавалась благодаря операционным счетам центральных банков, открытых в бухгалтерских книгах французского казначейства, и пользуется неограниченной гарантией, предоставленной Францией валютам стран зоны и, в конечном счете, существует лишь благодаря различным видам помощи, оказываемой бывшей метрополией.
Лишь после кризиса мексиканского песо в декабре 1994 года появились первые признаки осознания необходимости региональной валютной солидарности центральными банками, но по-настоящему она пришла в действие при разработке плана спасения таиландской экономики в августе 1997 года. На него было собрано в общей сложности 17,7 млрд долларов, из них 3,9 млрд внес руководивший его выполнением МВФ, 4 млрд действовавший в паре с ним японский Эксимбанк, а остальная половина средств поступила из Австралии, Гонконга, Китая, Малайзии и Сингапура (по 1 млрд каждый), Индонезии и
Южной Кореи (по 500 млн каждая) и, наконец, от Всемирного Банка и от Азиатского Банка развития. Этот всплеск региональной активности был определенно вызван лучшим осознанием общности интересов близрасположенных и сходных стран, которому дало мощный толчок начавшееся распространение кризиса таиландского бата на валюту соседних стран. Знаменательно, что, хотя бат и многие другие валюты региона были привязаны к доллару, США не участвовали в операции спасения, как и другие великие неазиатские державы, входящие в Большую семерку (Германия, Франция, Великобритания, Италия и Канада). А между тем возможности регионального сотрудничества скоро исчерпались, их уже оказывалось недостаточно, когда нужда в них резко возросла. Меры по спасению экономики Индонезии (40 млрд долларов), затем Южной Кореи (55 млрд долларов), ставшие необходимыми вскоре после выполнения программы помощи Таиланду, потребовали общих усилий, включая Америку, Европу и Австралию.
Можно, таким образом, утверждать заранее, что, за исключением Европейского союза и возможных его соперников, регионализм будет осуществляться эмпирически и что многообразие выбранных решений будет соответствовать многообразию практических задач. Следовательно, региональные организации становятся очагами наиболее оживленной и разнообразной деятельности экономической дипломатии.