Направления систематизации нормативно-правовых актов
Исследование сущности кодифицированных правовых актов (кодексов) существенно затруднено в связи с отсутствием законодательного определения. Допуская, что нормативно-правовой акт, в котором находит свое выражение и закрепление закон, может иметь разные формы, тем не менее, преимущества имеет кодекс. Наряду с наиболее распространенной формой – изложением закона в отдельном, обособленном письменном акте – теория права выделяет и нормативно-правовые акты в виде кодексов. Гражданский, уголовный, семейный, трудовой и иные кодексы – это нормативные правовые акты, объединяющие по единому предмету регулирования и, как правило, методу обширную компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов.
Кодексы относятся к актам более высокого уровня законодательства. Каждый кодекс – это самостоятельное регулирование той или иной группы отношений, общие принципы и регулятивные институты всех основных разновидностей отношений, и правоохранительные нормы. Причем весь нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. В области административного права в настоящее время имеются два кодекса – КоАП РФ и КАС РФ .
Кодексы могут быть подвергнуты классификации по разным основаниям. Например, кодексы подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (ГК РФ), процессуальные (АПК РФ, ГПК РФ) и смешанные (ТК РФ, КоАП РФ). К смешанным относятся кодексы, содержащие как нормы материального, так и процессуального права. В области регулирования административных правоотношений уже имеются КоАП РФ и КАС РФ , первый из которых смешанного характера, содержит как понятия административного правонарушения, так и административного наказания, а второй – процессуальный, определяющий порядок рассмотрения административных правонарушений в суде. А.С. Пиголкина, рассматривая с точки зрения законодательной техники кодекс, указывают, что «кодекс отличается достаточно сложной структурированной системой [10].
Все основные (профилирующие и специальные) отрасли законодательства имеют основные кодексы – в административном законодательстве материальный (КоАП РФ) и процессуальный (КАС РФ). В связи с чем, по мнению автора, прежде чем принимать новую редакцию КоАП РФ, следовало бы исключить из проекта процессуальные нормы, регулирующие все отношения, определяющие порядок определения наличия административного правонарушения, порядок назначения административного наказания, а также исполнения административного наказания. Большинство кодексов имеет сокращенное буквенное обозначение, таким образом, административные правоотношения урегулированы нормами КоАП (правильнее не правонарушение, а ответственность – КоАО), а КАС РФ преобразовать в полный процессуальный кодекс – КАП РФ.
Для кодексов характерны некоторые структурные, технико-юридические особенности, особые правила внесения в них изменений. У кодексов существует, как правило, вспомогательный поисковый аппарат. Учитывая объем проекта и сложность отношений в области административных правоотношений, следует определить место нового проекта КоАП во-первых, в соответствии с кодификацией в целом административного права, во-вторых, во взаимосвязи с КАС РФ, в-третьих, соотношение федерального регулирования и правотворчества органов государственной власти субъектов федерации, а также структуру и логику построения кодифицированного нормативного акта в соответствии с субъектами и объектами отношений в области администрирования. Проект КоАП не обеспечивает единства, последовательности и внутренней непротиворечивости комплекса административных общественных отношений. Безусловно, в общественной жизни и деятельности государства с 2001 года (введения в действие КоАП) произошли значительные изменения в общественной жизни, деятельности государства и в экономике. Задача проекта по обеспечению единства, последовательности и внутренней непротиворечивости не выполнена. При подготовке проектов кодекса следует соблюдать приемы и методы юридической техники.
Перед правотворческими органами субъектов федерации, возникает вопрос о том, как обеспечить динамику законодательной работы субъектов федерации и стабильность правовой системы Российской Федерации в целом. Выработка определенных правовых норм способна создать эффективный механизм обеспечения стабильности российского законодательства.
В общей теории права сложилось и функционирует понимание кодекса как законодательного акта сводного характера, охватывающего весь нормативно-правовой материал или, по крайней мере, почти весь, относящийся к той или иной отрасли. В этой связи, закономерно поставить два вопроса: о целесообразности и разумности издания в субъектах Российской Федерации кодексов, в которых специфика региона отражена в одном-двух десятках статей, а остальной правовой массив акта занимают ссылки на статьи соответствующих кодексов Российской Федерации, а с другой стороны – при отсутствии федерального законодательства – возможность регулирования правоотношений в субъекте федерации в опережающем порядке.
Таким образом представляется, что при отсутствии формального основания для издания кодифицированного акта субъектами федерации, неуместно ограничивать субъекты изданием тематических законов, в которых была бы отражена специфика правового регулирования для данного субъекта. Наоборот, при наличии федерального кодекса по аналогичной проблематике в субъектах федерации было бы оправданным принимать кодексы субъектов федерации по данному вопросу, учитывающие не только региональные особенности формирующейся законодательной базы, но и позволяющие органично встроить региональные кодексы в систему кодексов федерального уровня, а также, по возможности, выработать Модельный кодекс субъекта РФ об административных правонарушениях (материального и процессуального характера). Все полномочия и права органов местного самоуправления в целом из Проекта КоАП следует исключить, так как органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ ) и не могут устанавливать нормы, присущие органам государственной власти. Способность субъектов федерации принимать нормативные акты, регулирующие правоотношения федерального уровня в регионе, следует исключить.
Местное самоуправление в любом демократическом государстве является важнейшим элементом публичной власти.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации для решения вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом издавать правовые акты.
Учитывая приближенность органов местного самоуправления к населению, можно говорить о том, что муниципальным правовым актам присуща особая социальная роль.
Именно на муниципальном уровне при разработке и принятии нормативных актов органов местного самоуправления существует возможность прямого участия населения в правотворческом процессе.
Это проявляется прежде всего в том, что именно на уровне муниципального образования имеет место закрепленная законом правотворческая инициатива граждан, так и не получившая, к сожалению, должного признания населением нашей страны.
Кроме того, социальная значимость муниципальных правовых актов связана с кругом вопросов, которые они призваны регулировать.
Необходимо отметить, что роль муниципальных правовых актов в регулировании общественных отношений снижается, как и эффективность муниципального правотворчества в результате разрозненности нормативных актов [11].
Ведение реестра муниципальных нормативных правовых актов, которое представляет собой, по сути, лишь их учет, не решает проблем противоречивости и многочисленности муниципальных правовых актов.
Необходимость систематизации нормативных муниципальных правовых актов очевидна, как и ее цель - преодоление множественности правовых актов и обеспечение единства правового воздействия.
В целом систематизация правовых актов - это деятельность, направленная на их упорядочение и приведение действующих юридических документов в единую, согласованную систему.
Необходимость систематизации нормативных муниципальных правовых актов обусловливается противоречивостью нормативных актов, а порой и противоречивостью положений внутри одного нормативного акта; накоплением большого количества нормативных актов в процессе преобразований, происходящих в государстве; засоренностью нормативного массива недействующими или дублирующими предписаниями; многочисленностью правотворческих субъектов (что само по себе не осуждается, однако является причиной коллизии между нормативными актами, ими издаваемыми); важностью обеспечения удобства пользования нормативными актами и разграничения актов нормативного и ненормативного характера.
Учитывая названные обстоятельства, муниципальным образованиям, как представляется, следует принимать кодифицированные либо консолидированные нормативные правовые акты [12]. Необходимо объединять нормативные правовые акты муниципального образования по однородности регулирования общественных отношений. Одним из направлений муниципального правового регулирования, которое требует проведения систематизации, является муниципальный правотворческий процесс. Следует отметить, что до сих пор не во всех муниципальных образованиях полноценно регламентирован муниципальный правотворческий процесс, несмотря на то что федеральный законодатель отдал этот вопрос для самостоятельного решения муниципальным образованиям.
В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), в частности, закрепляется, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления самостоятельно, в уставе и в иных нормативных правовых актах должны закреплять: - порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форму прилагаемых к ним документов; - регламент опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов с возможностью ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом; - порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ[13].
Анализ ряда уставов муниципальных образований показал, что указанные выше предписания Закона об общих принципах организации местного самоуправления в них не закрепляются, а содержатся, как правило, в двух-трех нормативных правовых актах (либо вовсе отсутствуют). Муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие муниципальный правотворческий процесс, предлагается не только соединить между собой, а именно переработать, устранить повторяющиеся правовые нормы, выстроить в единое целое процесс правотворчества так, чтобы при изучении объединенного нормативного правового акта складывалась четкая картина всего процесса создания правовых норм от зарождения идеи проекта правового акта до вступления его в юридическую силу. Таким образом, работа по систематизации правовых актов о муниципальном правотворческом процессе должна заключаться не только во включении различных муниципальных правовых актов в Основы муниципального правотворческого процесса на территории муниципального образования, но и в разработке новых блоков нормативного материала по вопросам, в настоящее время не урегулированным на территории муниципального образования.
Кроме того, систематизация муниципальных правовых актов позволит провести разграничение муниципальных правовых актов по признаку нормативности.
В частности, Сорокин В.В. предлагает разрабатывать муниципальным образованиям кодексы нормативных правовых актов.
По его справедливому мнению, кодификация позволит системно объединить в кодексе нормативных актов муниципального образования все нормы, входящие в нормативную систему муниципального образования, а также разграничить нормативные и ненормативные правовые акты в правовой системе муниципального образования [14].
Четкое понимание и дифференциация муниципальных нормативных правовых актов и муниципальных ненормативных правовых актов необходимы для осуществления их правильной систематизации.
Отсутствие четких критериев нормативности дезориентирует работников органов местного самоуправления, что влечет предоставление правовых актов, не подлежащих включению в регистр.
Так, в Республике Бурятия в 2012 году из 10294 актов, направленных органами местного самоуправления для отражения в региональном регистре, 1547 актов не подлежали включению в него. Без законодательного закрепления терминов «муниципальный нормативный правовой акт» и «муниципальный правовой акт, не носящий нормативного характера» ряд проблемных вопросов систематизации муниципальных правовых актов так и не будет решен. Однако, как представляется, прежде чем проводить кодификацию в целом всех муниципальных правовых актов в единый кодекс, их необходимо систематизировать по направлениям, которые те или иные акты призваны регулировать, что позволит сократить их количество, ликвидировать дублирующие нормы права, а также выявить пробелы в правовом регулировании.
Задача по кодификации муниципальных нормативных правовых актов конкретного муниципального образования в таком случае значительно упростится.
Таким образом подводя итог, в качестве мер по систематизации муниципальных правовых актов предлагается следующее:
1) на начальном этапе структурировать муниципальные правовые акты исходя из однородности общественных отношений, которые они регулируют, и формировать консолидированные либо кодифицированные нормативные акты;
2) законодательно разграничить муниципальные нормативные правовые акты и муниципальные правовые акты, не носящие нормативного характера.