Основные направления прокурорской деятельности и правовые средства прокурорского надзора

Прокуратура РФ осуществляет полномочия в определенных сферах, отраслях деятельности органов прокуратуры. Как отмечалось выше, они получили наименования направлений деятельности прокуратуры.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры является осуществление прокурорского надзора.

Прокурорский надзор — осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов на всей территории РФ путем своевременного выявления и принятия мер к:

— выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, причин и условий, способствующих им;

— восстановлению нарушений законности;

— привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Как отмечалось выше, цель прокурорского надзора— обеспечение верховенства закон, прав и свобод человека и гражданина, суверенных прав РФ и прав субъектов РФ, прав органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и учреждений.

Прокурорский надзор в России осуществляется органами прокуратуры по определенным направлениям, которые принято называть отраслями прокурорского надзора.

Отрасль прокурорского надзора — относительно самостоятельная часть прокурорского надзора, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.

Так как каждая отрасль прокурорского надзора имеет свой особый предмет надзора, соответственно, прокурор, дей­ствующий в рамках конкретной отрасли надзора, наделен полномочиями, которые дают ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению.

Различают следующие виды отраслей прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов (общий надзор). Этот вид надзора определен в п. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре и является важнейшей отраслью прокурорского надзора. Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, органы прокуратуры не должны подменять иные государствен­ные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную дея­тельность. Прокурорские проверки, как средства выявления правонарушения в данной сфере, проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного проку­рорского реагирования. Кроме того, из всех иных отраслей прокурорского надзора данная отрасль является наиболее объ­емной.

При этом предметом надзора являются:

— соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Предметом надзора в данной отрасли является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора здесь является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При осуществлении данной отрасли прокурорского надзора указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующего законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения;

4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предметом данной отрасли прокурорского надзора являются:

— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных (изоляторах вре­менного содержания) и предварительного заключения (следственных изоляторах);

— законность нахождения лиц в исправительных учрежде­ниях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского харак­тера;

— соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу;

— соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

— соблюдение установленных законодательством РФ порядка и условий содержания вышеуказанных лиц;

— законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;

5) надзор за исполнением законов судебными приставами. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами — наиболее молодая отрасль прокурорского надзора.

Как и любая отрасль прокурорского надзора, надзор за исполнением законов судебными приставами имеет свой предмет надзора и присущие только данной отрасли прокурорского надзора полномочия прокурора, дающие ему возможность эффективно выявлять нарушения в данной сфере и принимать меры к их устранению. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами включает:

надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с исполнением судебных актов и актов других органов. Речь в данном случае может идти о принимаемых и выносимых судебными приставами правовых актах (постановление о возбуждении исполнительного производства, постановление об окончании исполнительного производства и т. д.), а также о принятых ими иных мерах по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов и т. д.

надзор за исполнением судебными приставами всякого иного законодательного акта, нарушение которого возможно в ходе осуществления ими своей деятельности. Это, прежде всего — деятельность судебных приставов по обеспечению в судах безопасности судей, присяжных заседателей, участников судебного процесса и свидетелей; охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время; выполнением ими распоряжения председателя суда, а также судьи, председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюдением порядка в суде; исполнению решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения и т.д.

При реализации своих функций в той или иной отрасли прокурорского надзора органы прокуратуры наделяются определенными полномочиями. Все эти полномочия по устранению, выявлению и предупреждению нарушений закона органы прокуратуры осуществляют в конкретных действиях и прокурорских актах, которые они издают. В юридической литературе реализация данных полномочий прокурора получила название средства прокурорского надзора.Таким образом, подправовыми средствами прокурорского надзорапонимают предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона.

Все средства прокурорского надзора обладают определенными особенностями и отличаются от иных актов административной власти. Средства прокурорского реагирования не должны:

— содержать каких-либо указаний по вопросам деятельности соответствующих органов и должностных лиц или принимать за них решения;

— влиять на оперативно-служебную и хозяйственную деятельность учреждений и организаций;

— сочетаться с контрольно–ревизионными действиями;

— содержать каких-либо мер административного или дисциплинарного взыскания.

Средства прокурорского надзора по целевому назначению можно классифицировать на средства:

— выявления нарушений законности;

— реагирования на них.

Все средства выявления нарушений законности закреплены в законе. К числу важнейших средств выявления нарушений законности относятся следующие:

истребование актов управления для проверки их соответствия законодательству;

требование от органов управления проведения проверок и ревизий;

проведение прокурорских проверок;

рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан и должностных лиц;

беспрепятственное вхождение на территории и помещения органов, свободный доступ к документам и материалам и иным сведениям и др.

Правовые средства прокурорского надзора воплощаются в соответствующих актах прокурорского реагирования, которые должны соответствовать определенным требованиям и прежде всего —применяться на законных основаниях. Законность применения актов прокурорского реагирования предполагает точное со­блюдение норм материального и процессуального права, регламенти­рующего форму и содержание соответствующего документа, полное соответствие нормам уголовного, и гражданского пра­ва, применяемым при составлении данного акта. Документ должен быть законным как по содержанию, так и по форме. При этом все правовое средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения определяются законодательством для каждой отрасли прокурорского надзора. К данной группе правовых средств прокурорского надзора относятся: протест прокурора на противоречащий закону правовой акт, представление об устранении допущенных нарушений закона, постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушений закона.

Важным направлением деятельности прокуратуры является также осуществление уголовного преследованияв соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ. Прокурор осуществляет уголовное преследование как на досудебной стадии уголовного судопроизводства, так и в стадии судебного производства. На досудебной стадии уголовного судопроизводства прокурор утверждает обвинительное заключение или обвинительный акт, а также даёт указания органам дознания при производстве дознания. На стадии судебного разбирательства прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Он принимает участие в допросе подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Участвуя в судебных прениях по уголовному делу, прокурор выступает с обвинительной речью, в которой анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, имеющим значение для дела. Законом установлена возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения (ст. 246 УПК РФ).

После постановления судом приговора прокурор обязан принять в установленном законом порядке меры по исправлению судебных ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями. Кроме того, прокурор вправе проверить своевременность обращения приговора к исполнению.

Еще одним направлением деятельности органов прокуратуры признается законом участие прокурора в рассмотрении дел судами.Это связано с тем, что судебные органы, как и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сходными задачами: вынесение законного, обоснованного и справедливого приговора или законными, обоснованными и мотивированными иного судебного решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это в соответствии с принципом состязательности особыми методами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.

Кроме вышеназванных, одним из важных направлений прокурорской деятельности является координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью.Органы прокуратуры совместно с другими правоохранитель­ными органами изучают динамику, состояние и при­чины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. Особое внимание обращается прокуратурой на борьбу с организованной преступностью.

Направлением деятельности прокуратуры РФ является также международное сотрудничество с правоохранительными и иными компетентными органами других государств, международными организациями в целях повышения эффективности, совершенствования практики применения международных договоров и соглашений РФ о правовой помощи, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека.

Еще одним из направлений деятельности прокуратуры является участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Закон о прокуратуре предусматривает, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).

В рамках данного направления деятельности органы прокуратуры участвуют в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Порядок проведения указанной экспертизы регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» и проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре вносит в орган, организацию или должностному лицу, который издал соответствующий нормативный правовой акт, требование об изменении этого акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Данное требование прокурора обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Указанное требование прокурора может быть обжаловано в установленном порядке (ч. 2, 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре).

Система органов прокуратуры

Система прокуратуры РФ определена в ст. 11 Закона о прокуратуре. Она включает следующие органы и учреждения:

— Генеральная прокуратура РФ — высшее звено в системе органов прокуратуры, возглавляемое Генеральным прокурором РФ;

— прокуратуры субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов, автономной области), а также приравненные к ним военные прокуратуры флотов, военных округов, военную прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения, Московскую городскую военную прокуратуру, и другие специализированные прокуратуры (Московская транспортной прокуратуре, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др.);

— районные прокуратуры. В крупных городах в целях более оперативного руководства создаются прокуратуры этих городов, которые подчинены прокурору субъекта РФ, а сами имеют в подчинении районные прокуратуры;

— военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов, приравненные к районным прокуратурам;

— транспортные, природоохранительные прокуратуры и прокуратуры, осуществляющие свои полномочия в условиях закрытых административно- территориальных объединений (ЗАТО г. Междуречье и комплекса «Байконур»), приравненные к районным прокуратурам.

— научные и образовательные учреждения и редакции печатных изданий органов прокуратуры, являющиеся юридическими лицами (например, журнал «Законность»).

Высшее звено органов прокуратуры РФ представляет Генеральная прокуратура РФ. Ее возглавляет Генеральный прокурор РФ, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Кроме того, в Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений), в том числе и управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах — Южном, Северо-Кавказском, Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Сибирском, Дальневосточном.

Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора РФ. Кроме того, в главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров.

Генеральный прокурор РФ имеет: советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу начальников управлений; помощников и помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

В Генеральной прокуратуре РФ действует научно-консультативный совет для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Положение о научно-консультативном совете утверждается Генеральным прокурором РФ.

Среднее звено в системе прокуратуры РФ представлена прокуратурами субъектов РФ, т.е. прокуратурами республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), а также приравненных к ним военными и иными специализированными прокуратурами РФ. В данном случае речь идет о прокуратурах военных округов, флотов, военной прокуратуре Ракетных войск стратегического назначения, Московской городской военной прокуратуре, а также Московской транспортной прокуратуре и Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре. Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. При этом вопрос о том, какой орган субъекта РФ должен принимать соответствующее решение, отнесен к ведению самих субъектов РФ. Освобождение прокуроров субъектов РФ от должности производится Генеральным прокурором РФ и согласования с субъектами РФ не требует (ст. 13 Закона о прокуратуре).

Военные прокуроры и иные прокуроры специализированных прокуратур, приравненные к прокуратурам субъектов РФ, так же назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Согласия какого-либо органа исполнительной власти при назначении данных должностных лиц на соответствующие должности ни Конституцией РФ, ни Законом о прокуратуре не предусматривается.

В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратурах, образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. В прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним военных и других специализированных прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов РФ. Кроме того, в данных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов.

Низовое звено органов прокуратуры РФ представлено прокуратурами городов и районов, а также приравненных к ним военных прокуратур гарнизонов, объединений, соединений, транспортных прокуратур, прокуратур па надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, межрайонных природоохранных прокуратур, прокуратур, осуществляющих свои полномочия в условиях закрытых административно-территориальных объединениях. Возглавляют прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры соответствующие прокуроры, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. В данных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов и приравненных к ним прокуратурах могут быть образованы отделы.