Вопрос. Гос строй США 20 века. Конституционный прецедент и новые поправки к конституции

К концу XX в. США становятся крупнейшей мировой держа­вой с собственной колониальной империей. Во многом благодаря чрезвычайно благоприятным природным, демографическим, внеш­неполитическим условиям, а также энергии и предприимчивости народа они выходят на первое место в мире по основным эконо­мическим показателям. Население страны многократно увеличи­лось в немалой степени за счет эмигрантов, прежние отечества которых тратили средства на их воспитание, образование, здоро­вье, а новое пожинает плоды трудов достигших зрелого возраста людей. Мировые войны, в которых участвовала страна, фактиче­ски не затронули ее территории. Из этих войн она вышла еще более усилившейся как в экономическом, так и в военном отно­шении. Уже после первой мировой войны США из страны-долж­ника превратились в страну-кредитора. За это время американ­ская экономика претерпела важные структурно-социальные преоб­разования. Еще в конце XIX в. господство в американской экономике перешло к крупнейшим финансово-промышленным корпорациям, присваивавшим большую часть национального дохо­да. Впрочем, это не сдерживало развития мелких и средних про­мышленных, сельскохозяйственных и торговых предприятий. Зна­чительная, но рациональная интенсификация труда в условиях на­чавшейся в середине 50-х годов научно-технической революции позволила правящему классу пойти на уступки трудящимся в их борьбе за свои социально-экономические и политические права. Все это в совокупности повлияло на развитие американской государственности, которое носило главным образом фактический характер и не меняло основ конституционной структуры. По сво­ему содержанию это развитие воплощает почти все наиболее ха­рактерные, типичные черты эволюции современных либераль­но-демократических государств. Оно определяется по меньшей мере несколькими принципиальной важности тенденциями, кото­рые взаимодополняют и как бы уравновешивают друг друга.

Изменения в избирательной системе. Начиная с 20-х годов заметнее стала прогрессивная тенденция, которая проявилась пре­жде всего в дальнейшей демократизации избирательной сис­темы. В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (XIX поправка к Кон­ституции). В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбия по­лучили право участвовать в выборах президента и вице-президен­та США (XXII поправка к Конституции). В 1964 г. запрещается ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (XXIV поправка). Не­сколько раньше, в 1962 г., признается необходимость изменения избирательных округов, с тем чтобы в каждом из них было при­близительно одинаковое число избирателей. Такое изменение было тем более обоснованным, что по действующей в США мажори­тарной системе выборов избранным считается кандидат, получив­ший относительное большинство голосов в округе. В 1971 г. из­бирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (XXVI поправка к Конституции). На основе общефедерального законодательства соответственно демократизи­ровались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя прове­денные преобразования не устранили все архаические цензы, дей­ствующие в отдельных штатах, тем не менее избирательное право стало в основном равным и всеобщим.

Заметные успехи достигнуты и в области выравнивания других гражданских прав белых и цветных. В 60—70-е годы принимают­ся законы против расовой дискриминации в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Изменения в партийной системе. Демократические преобразо­вания, особенно в области избирательного права, во многом сти­мулировали совершенствование партийной системы, с помощью которой традиционно обеспечивалось кадровое комплектование органов власти и управления из представителей господствующей элиты. Политические партии становятся важной частью государст­венно-правового механизма США. Соответственно организацион­ная структура сложившейся еще в XIX в. двухпартийной системы (республиканцы — демократы) была сориентирована на удовле­творение требований избирательных кампаний. Основным звеном партийной организации явились комитеты избирательных участков, а формально высшими органами — национальные партийные ко­митеты и национальные партийные конвенты (съезды), хотя мно­гие вопросы, подчас имеющие решающее значение в партийной политике, определяют частные или юридические лица, оказываю­щие партиям негласную, но весьма значительную финансовую по­мощь, несмотря на то что это в той или иной мере запрещено.

Юридической регламентации подверглись финансовые и струк­турные основы партийной деятельности. Немаловажную роль в этом сыграли конституции отдельных штатов, избирательные за­коны, в частности законы 1965 и 1970 гг., а также решения су­дов, обладающих правом конституционного надзора. Однако не­гласное финансирование партий отдельными лицами и корпора­циями продолжается. Причем нередко они направляют средства представителям обеих партий одновременно. Принципиальные раз­личия между демократами и республиканцами в основном исчезли спустя некоторое время после окончания войны между Севером и Югом. Тем не менее накал избирательной борьбы между ними сохранился, поскольку каждая партия выражает интересы сопер­ничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в эко­номике и политике. Борьба за рядового избирателя побуждает партийных руководителей выступать с разоблачениями своих оп­понентов в коррупции и других противоправных действиях. Но вместе с тем фактическая монополия двухпартийной системы с ее опорой на средний класс лишает другие общественные орга­низации каких-либо надежд на успех в ходе выборов и соответст­венно минимизирует демократизацию избирательного права.

Основные изменения в государственном механизме. Другая заметная тенденция связана с диффузией (рассредоточением) ис­точников формирования государственной политики. Здесь все большую роль начинают играть различные предпринимательские союзы и другие подобные им объединения, известные как группы давления. В середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс., и затем наметилось уменьшение их количества, главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди них продол­жают оставаться Национальная ассоциация промышленников, объединяющая около 70% промышленных компаний, и Торговая палата. Эти объединения выполняют как экономические, так и по существу политические функции. На основе прогнозов эко­номического и социально-политического развития, составляемых высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Данные документы, разу­меется, не являются обязательными для государственных вла­стей, но последние в своей политике учитывают требования «большого бизнеса». Крупнейшие корпорации используют и дру­гие каналы воздействия на государственные власти.

Еще одна важная тенденция, особенно ощутимо заявившая о себе после окончания войны Севера и Юга, связана с центра­лизацией государственной власти. В настоящее время этот процесс, обусловленный многими причинами, среди которых инте­ресы крупных предприятий и банков занимают особо важное место, приобрел более завуалированные формы. Вследствие про­тиводействия штатов, отстаивающих свои конституционные права, названная тенденция стала в немалой степени противоречивой. Важным проявлением централизации явилось расширение право­мочий общефедеральной власти во главе с президентом, хотя и здесь имеются некоторые новации: XX, XXII, XXV поправки к Конституции законодательно ограничили время пребывания од­ного лица на посту президента двумя сроками, а для лица, «зани­мающего пост президента или исполняющего его обязанности в течение двух лет из того срока, на который президентом было избрано другое лицо», — только одним сроком; вице-президенту при определенных условиях предоставлялось право замещения должности президента.

Усиление исполнительной власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата управления, состоящего из наемных служащих-профессионалов. До XX в. чиновничий аппарат США был сравнительно невелик, и этим США отличались от бюрокра­тизированных государств континентальной Европы. Но в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический ап­парат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы жизни страны. К этому времени в США дейст­вовали по меньшей мере три типа государственных учреждений:

1) департаменты (министерства), возглавляющие отдельные от­расли управления (первые департаменты — иностранных дел, фи­нансов, обороны и некоторые другие были созданы еще в XVIII—XIX вв.; в XX в. количество департаментов не только увеличилось, они изменились качественно — значительный аппарат чиновников выполнял большую часть государственной работы);

2) национальные агентства — учреждения, близкие по значе­нию министерствам, но не имеющие статуса таковых;

3) многочисленные и разнообразные временные комиссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач, нередко имеющих жизненно важное значение для страны.

Существенным был вопрос и о порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с Конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других выс­ших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль пре­зидента в этом процессе, как правило, оказывается более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившее­ся еще в XIX в. деление аппарата управления на гражданскую службу, состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и правительственную службу, состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и ухо­дящих со своих постов вместе с ним (так называемая система до­бычи). Согласно американскому прецеденту президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Со­ответственно на образуемые такими должностными лицами колле­гиальные органы обычно не возлагается солидарная ответствен­ность. Эти лица считаются доверенными президента и обычно не­сут ответственность перед ним.

Но развитию государственного управления были присущи и иные черты. Государственные службы, сконструированные таким образом, оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутст­вием в США административных судов и прокурорского надзора. Возмущение общественности коррупцией, злоупотреблением вла­стью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппа­рата вынудило Конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусмат­ривались открытые конкурсы — экзамены на замещение государ­ственных должностей, было запрещено увольнять чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона воз­лагался на создаваемый «независимый» орган — комиссию граж­данской службы. Во многом благодаря этому закону, а также при­нятым много позже нормативным актам в США не сложилась же­стко корпоративная каста чиновников. Появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государ­ственному управлению. Но это не привело к полному исчезнове­нию «системы добычи». Не соблюдался и принцип недопустимо­сти увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. Закон Хэтча «О политической деятельности» запретил государственным служа­щим участвовать в «политических кампаниях». В 1947 г. исполни­тельный приказ № 9835 президента Г. Трумэна обязывал комис­сию гражданской службы проверять политическую благонадеж­ность кандидатов на государственные должности. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ № 10450 прези­дента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) «О проверке политической благо­надежности и лояльности государственных служащих», предусмат­ривавший возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия сказываются и в настоящее время.

В структуре государственного управления проявилась особен­ность, обусловленная федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной ра­зобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют на­ходящиеся в их распоряжении различные средства давления, и в первую очередь финансовые. В итоге централизация оказалась не­разрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.

В середине XX в. особую значимость приобрели такие учреж­дения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разве­дывательное управление, Совет национальной безопасности, Ми­нистерство обороны. История показала, что президенты, опираясь на них, имеют возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом правомочия, предоставленные им Конституцией, особенно в такой важнейшей сфере, как вопро­сы войны и мира. Не считаясь с предписаниями Конституции, президенты неоднократно без предварительной санкции Конгресса отдавали приказы о ведении военных действий за границей, что по существу означало ведение войны. Весьма авторитарно прояви­ла себя исполнительная власть и внутри страны. В этом отноше­нии показательно ее вторжение в область законодательства. По­средством так называемых исполнительных приказов, формально призванных конкретизировать исполнение принятых законов, пре­зиденты по существу приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство».

Вместе с тем усиление исполнительной власти не означает чрезмерной подмены ею других ветвей власти. Законодательная и судебная власти остаются важным звеном системы «сдержек и противовесов». В этом качестве особое значение имеют финан­сово-бюджетные права Конгресса, возможность судебного обжа­лования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.