Регулирование входа на рынок западных сетей
Сначала деловые ассоциации пытались принимать меры по торможению нашествия транснациональных операторов: АКОРТ инициировала проверки компании «Metro» Министерством антимонопольной политики и развития конкуренции в связи с неуплатой налога с продаж при наличии розничной торговли; РАТЭК пыталась атаковать «Ашан», обвиняя компанию в демпинговых ценах на телевизоры; руководители сетей «Копейка», «Седьмой континент» и «Перекресток» грозили бойкотом производителям и дистрибуторам, согласившимся работать с «Metro». Однако в целом организованное политическое сопротивление приходу в Россию западных сетей оказалось весьма слабым — в том числе из-за различия позиций российских компаний и слабости их политического представительства[199]. Серьезных результатов оно не принесло, и хотя поток жалоб не прекратился, стало ясно, что разворачивание западных сетей неизбежно.
Тем не менее руководителями российских компаний высказывались довольно настоятельные требования к проведению последовательной государственной политики в отношении транснациональных операторов. Правда, к моменту исследования говорилось уже не о том, чтобы запрещать им вход на российский рынок, но о необходимости определить «условия их входа»[200].
Что все-таки по мнению российских предпринимателей должна предусматривать политика государства в отношении таких компаний? В первую очередь, отказ от прямых преференций для нерезидентов. Один из острых вопросов начала 2000-х гг. был связан с существованием особых условий таможенного оформления грузов для стопроцентных иностранных инвесторов (см. тринадцатую главу).
Безусловно, западным операторам должны выставляться определенные инвестиционные требования. Хотя имеющийся опыт подсказывал, что они соглашаются на эти требования без особого труда. И здесь политически важно не допустить монопольного положения какого-либо одного западного оператора, которое позволило бы ему диктовать свои условия. Приглашая западные компании, нужно изначально формировать конкурентную среду между ними[201]. Впрочем, и здесь возникает очередное противоречие — увеличение числа операторов создает дополнительную конкуренцию также и для российских фирм.
Существенную роль играл также фактор времени. Западные компании должны допускаться дозированно на российский рынок, чтобы не позволить им сразу «задавить» российские компании, дать последним время приспособиться к новой конкурентной ситуации[202]. По оценкам, российским сетям нужны были еще три-четыре года, чтобы как следует встать на ноги и во всеоружии встретить западных конкурентов. Обобщенно эта позиция выглядела следующим образом: лучше пустить нескольких западных операторов, но постепенно (давая им возможность строить небольшое количество магазинов), чем одного, но сразу (разрешив ему строить большое количество магазинов)[203].
В качестве обоснования для государственного вмешательства указывались, во-первых, потребность в защите отечественных компаний, за которыми, помимо собственно бизнеса, стояли работники с их семьями; во-вторых, необходимость учета долгосрочных экономических последствий для России, ибо иностранные компании, естественно, будут преследовать в первую очередь интересы собственных акционеров, и значительная часть прибыли будет уходить из страны[204]. В качестве традиционных аргументов постсоветского времени предприниматели использовали и ссылки на опыт европейских стран (Франции, Германии), где серьезно регламентировались условия строительства и работы гипермаркетов (недопущение их в центр города, принудительное закрытие в выходные дни и т.п.).
Ставился также и вопрос об ответственности импортеров за качество продукта. От них предлагалось требовать открытия в стране своих представительств, которые принимают рекламации от клиентов и предоставляют сервисное обслуживание за пределами гарантийного срока.
В процессе обсуждения принципов экономической политики в отношении западных операторов возник интересный вопрос о том, как отличить иностранную компанию от отечественной? Юридические титулы собственности и место регистрации здесь мало помогают, ибо западные компании регистрировались на российской территории как обычные закрытые акционерные общества. По паспорту учредителей и владельцев статус компании тоже определить нельзя, ибо у многих российских фирм есть иностранные учредители.
В итоге предлагалось в ряду формальных юридических признаков обращать внимание на структуру уставного капитала, который у большинства ведущих западных операторов на все 100% принадлежит иностранцам. Однако в качестве главного сигнализирующего признака рассматривался другой рыночный индикатор — наличие ведущего западного брэнда[205]. Дело в том, что реальная угроза российским операторам исходила от ограниченного количества участников международного рынка. Западные брэнды второй и третьей руки были для них не опасны, они конкурентную ситуацию изменить не могли. Таким образом, при разработке политических мер предлагалось в первую очередь ввести ограничения не для всех иностранных компаний, а для ведущих иностранных операторов, которые способны серьезно повлиять на рынок.
Поддержка отечественных сетей
и защита отечественного производителя
Генеральная линия в экономической политике в отношении западных сетей видится российским предпринимателям не в том, чтобы запрещать или даже серьезно ограничивать их вход на рынок (что уже невозможно), а в том, чтобы поддерживать отечественные компании, помогать им объединиться, реализовывать свои инвестиционные проекты. Или как выразил эту мысль руководитель одной из компаний: «Нужно не ограничивать их (западные компании), а дать преференции нашим» (2002. Интервью 6. Сеть супермаркетов).
Большинство предпринимателей соглашались с тем, что просто не выделять западным компаниям земельные участки под строительные площадки нельзя. Важно, однако, где и на каких условиях отводится земля для возведения торговых центров. Российские компании начинали претендовать на эти участки. Правда, в ряде случаев инвестиционные требования для российских компаний были непосильны, и западные сети не встречали конкуренции[206]. Но в любом случае при определении места под строительство следовало бы учитывать интересы российских компаний, уже находящихся на близлежащей территории.
Необходимо также, чтобы условия доступа к земельным участкам, равно как и к уже имеющимся дефицитным торговым площадям, были бы более прозрачными. На непрозрачность процедур выделения земли и помещений жаловались многие российские руководители[207]. Государство могло бы также оказывать содействие отечественным компаниям, обеспечивая (на коммерческой основе) инженерные коммуникации под будущие объекты, наконец, вкладывая средства на долевой основе в строительство торговых центров[208].
Поскольку некоторые российские сетевые компании начали активно вкладывать средства в производство, уместно осветить их позицию и на этот счет. Традиционно предложения по поддержке отечественного предпринимательства были нацелены на повышение заградительных таможенных барьеров. Опрошенные нами руководители (включая самих производителей потребительских товаров) в данном случае, как правило, придерживались иной позиции: плохи не столько пошлины, сколько порядок их фактического сбора[209]. Для производителей были важны различия между ставками платежей за ввоз импортных комплектующих и готовой продукции. И с формальной точки зрения здесь все вроде бы обстояло относительно нормально: пошлины на комплектующие для отечественной сборки заметно меньше пошлин на готовые товары (5 и 15—20% соответственно), что, в принципе, позволяло развивать в стране «отверточные» производства. Но возникало другое важное обстоятельство — эти ставки таможенных пошлин реально не работали ввиду существования «дыр» на таможне. Благодаря им, появлялась возможность, используя «серые» и «черные» схемы, ввозить дешевую технику с заниженными платежами и готовые товары под видом комплектующих, ослабляя тем самым позиции отечественных производителей[210].
Предлагаемый принцип экономической политики, таким образом, состоял в том, чтобы сдерживать наплыв дешевых товаров (в основном азиатского направления), которые по качеству не превосходили отечественные аналоги и завозились полуконтрабандными путями. В то же время более дорогая и высококачественная электробытовая техника и другие потребительские товары известных брэндов по сути не конкурировали с отечественными аналогами, ибо находились в иной нише по цене и качеству. Таким образом, речь шла не о том, чтобы повышать пошлины на импортный товар, а чтобы заставить платить пошлины тех, кто вез низкокачественную продукцию, и останавливать тех, кто вез контрафактный товар. В этой связи высказывались претензии к российским таможенникам, которые, по мнению предпринимателей, будучи в состоянии сдержать указанный поток, демонстрировали безразличие в отношении интересов отечественных производителей, фактически беспошлинно пропуская широкие товарные потоки.
Дополнительная конкуренция отечественным производителям в области той же электробытовой техники возникала из-за существования офшорных зон в Республике Беларусь и Калининградской области, через которые в страну поступал фактически беспошлинный импортный товар. Этот вопрос осложнялся еще и тем, что речь шла о соглашениях на правительственном и межправительственном уровнях. И усилия предприятий по защите рынка на этих направлениях к моменту исследования никаких видимых результатов не дали.
По-прежнему ожидали решения многие технологические и финансовые проблемы. Производители справедливо сетовали на разрушение производственно-технологической базы, созданной в советское время, в результате чего приходилось импортировать даже те комплектующие, которые могли бы производиться в стране[211]. Кроме того, по-прежнему отсутствовали дешевые и долгосрочные кредиты, позволяющие реализовать инвестиционные производственные программы. Развиваться отечественному производителю приходилось в основном за счет собственной прибыли[212]. Но как мы указывали ранее, эта возможность становилась все более ограниченной.
Таможенное регулирование
Переходя в область таможенной политики, мы разделим существующие здесь текущие и стратегические проблемы. Начнем с текущих вопросов.
Основным среди них на момент исследования являлся вопрос определения таможенной стоимости. Его нерешенность, по мнению руководителей компаний, сдерживала дальнейший процесс легализации ВЭД. В сфере электробытовой техники основные надежды связывались с введением в действие летом 2002 г. приказа ГТК России № 430, позволявшего официальным дилерам декларировать таможенную стоимость по инвойсам заводов-изготовителей[213]. Естественно, сразу возник вопрос о том, как определять «ведущих производителей». Если в сфере автомобильного производства число известных торговых марок ограничивается двумя-тремя десятками наименований, то в сфере электробытовой и компьютерной техники все обстоит намного сложнее.В этой связи одно из предложений предпринимателей заключалось в том, чтобы считать обязательным критерием дифференциации операторов наличие зарегистрированного в Российской Федерации торгового представительства, готового принять обратно и заменить партию некачественного товара и тем самым предоставляющего потребителю гарантии качества. Прочих предлагалось отсекать от этого режима.
Что касается порядка таможенного оформления, то отметим использование упрощенных процедур контроля, которые вводились для наиболее надежных и стабильных компаний, входящих в соответствующие «белые списки». Вокруг этих списков, вполне естественно, велась непрерывная борьба, ибо попадание в них значило для компаний нечто большее, нежели в прежние времена вывешивание портрета на «Доске почета». И задача любой деловой ассоциации состояла в том, чтобы они не составлялись без участия ее экспертов.
Нужно признать, что составление любого рода списков связано с очевидными трудностями и порождает возможности для произвола[214]. И следовательно, требуются четкие и прозрачные критерии, позволяющие отсекать сомнительные фирмы. Например, при составлении «белых списков» в 2002 г. использовались 16 таких критериев. Среди них наиболее простым и надежным критерием, на наш взгляд, является срок деятельности фирмы на рынке без серьезных нарушений при таможенном оформлении. Его использование в качестве главного критерия может способствовать отсечению подставных фирм. Дополнительным критерием способна стать специализация поставок, выражающаяся в степени однородности ввозимых товаров. Это помогло бы отодвинуть так называемые «пылесосы» — трудно контролируемые компании, завозящие все вперемешку.
Но главная линия в данном отношении виделась в том, чтобы развивать порядок предварительного декларирования, окончательно отработать его технологию и сделать обязательным для всех, переведя из экспериментального в общий режим.
Желательным элементом реализации данного порядка являлось также ограничение числа мест доставки грузов (например, в мае 2002 г. по электробытовой технике таких мест было более шестидесяти, что существенно затрудняло возможности контроля).
Если говорить о стратегических проблемах в области таможенной политики, то в их числе следует упомянуть:
· ступенчатое снижение ставок таможенных платежей, компенсируемое одновременным повышением объема ввоза по мере легализации ВЭД[215];
· установление единых правил определения таможенной стоимости для всех компаний[216];
· продолжение политики по вытеснению «черных» и «серых» схем;
· повышение стабильности и прогнозируемости изменения правил таможенного контроля[217].
Фундаментальная проблема, по нашему мнению, заключалась в том, что система таможенных платежей крайне не унифицирована. В ней существовало множество различий, создающих благодатную почву для разного рода манипуляций. К ним относились различия:
· ставок таможенных платежей на разные товары,
· «приказных» цен на один и тот же товар,
· процедур таможенного оформления для разных групп участников ВЭД.
Неотработанность системы товарных кодов, позволяющая выбирать, по какой позиции записать данный товар, также расширяла возможности для использования «серых» схем.
Что следует делать в данном направлении? С одной стороны, нужно совершенствовать систему товарных кодов, чтобы все фиксировалось более четко и не возникало дополнительных оснований для манипуляции. С другой стороны, нужно унифицировать платежи. Причем, как мы уже отмечали в тринадцатой главе о параллельных институциональных режимах, в реальной практике унификация путем усреднения таможенной стоимости, так или иначе, происходила относительно стихийным образом — на основе полуформальных соглашений между таможенными органами и участниками ВЭД, в результате чего множество цен в конечном счете сводилось к какому-то одному фиксированному уровню, будь то минимальная цена за единицу товара или минимальная плата за машину с таким товаром.
Представляется, что унификация платежей должна касаться не только приказных цен и порядка декларирования стоимости, но и самих ставок таможенных платежей. В начале налоговой реформы в 2000 г. их число уменьшили с семи до четырех. Далее процесс остановился. Между тем единая ставка таможенного платежа (5%), бытовавшая в советское время и на заре постсоветских реформ, — не такое уж плохое дело. Существовали и подобные успешные примеры из международной практики (например опыт Чили).
Здесь возникал вопрос, а не пострадают ли от такой унификации отечественные производители, скажем, если выровняется плата за комплектующие и готовую продукцию? Соглашаясь с нашими респондентами, мы полагаем, что куда важнее — закрыть «дыры» на таможне и заставить вносить единую умеренную плату всех, без всяких исключений. Если бы удалось на этой основе приостановить поток дешевой полуконтрабандной продукции, отечественные производители, несомненно, выиграли бы.
И последний вопрос, касающийся повышения объема платежей в процессе легализации ВЭД. Здесь, по мнению предпринимателей, также содержался предмет для переговоров. Мы уже говорили о том, что руководители ведущих компаний, в принципе, изъявляли готовность вносить бóльшую лепту в государственный бюджет. Но они не могли заплатить двойную или тройную цену сразу, был необходим некий переходный период. Именно поэтому выражались настойчивые пожелания по поводу того, чтобы платежи росли не скачкообразно, а постепенным и прогнозируемым образом, для чего и требовалось постоянное взаимодействие организованного бизнеса с представителями государственных органов.
Налоговая политика
В сфере налоговой политики столкнулись две принципиальные позиции. Сторонники первой высказывались в пользу радикального снижения налоговых ставок (единого социального налога — до 20%, НДС — до 10%, и т.п.). По существу, они предлагали рассчитать уровень эффективных платежей на уровне тех, что реально платились в среднем и снизить официальные ставки примерно до этого уровня. В результате можно было бы не только побудить компании к выходу из «тени» и получить достоверную статистику, но и увеличивать объемы платежей за счет растущего легального оборота.
В связи с этим мы спрашивали руководителей компаний, каким виделся порог издержек, приемлемый для того, чтобы платить все (или почти все) по закону. В части таможенных платежей называлась минимальная пятипроцентная ставка. Отдельно указывалось на желательность отмены фиксированных («экюшных») пошлин на «приказные» товары. Что же касается НДС, то его предлагалось сократить, как минимум, вдвое. В итоге примерная оценка приемлемого совокупного платежа (таможенных платежей и НДС) оказывалась на уровне 15%. Это превышало уровень реальных платежей в бюджет на то время, но оказывалось значительно меньше их официальной ставки. Данная величина обозначала компромиссный уровень, вокруг которого предлагалось построить новую конвенцию между бизнесом и государством, когда бизнес будет повышать объем платежей в государственный бюджет при условии встречного снижения их официальных ставок.
Вторая альтернативная позиция, которая нам кажется более реалистичной, состояла в признании того, что столь радикальные меры, даже при условии убедительных расчетов, вряд ли возможны. Подобные проблемы вообще не решаются одним махом. Во-первых, вряд ли фискальные органы когда-либо пойдут на столь решительный шаг без уверенности в том, что снижение доходов государственного бюджета будет немедленно компенсировано дополнительными поступлениями. Во-вторых, не факт, что такая решительная мера сработает в должной степени, и участники рынка начнут солидарно увеличивать свои платежи в бюджет. Поэтому генеральный принцип в сфере налоговой политики, на наш взгляд, состоял в борьбе за ступенчатое снижение ставок основных налоговых платежей.
Прежде всего, речь шла о налоге на добавленную стоимость. Предпринимателей постоянно дразнили слухами о его сокращении. В политических обсуждениях объявлялись разные цифры: снижение НДС с 20 до 18, 17 или даже 15%. Но решения по этому вопросу постоянно откладывались.
Руководителями компаний неоднократно высказывались суждения о несправедливости пятипроцентного налога с продаж, который уплачивался розничной торговлей и отчасти дублировал НДС. Казалось бы, вопрос не заслуживал пристального внимания, ибо данный налог должен быть отменен с 2004 г. Но опрошенные нами предприниматели не верили обещаниям о его скорой отмене. Поэтому и в данном случае предлагалось ступенчатое (но неумолимое) его сокращение в течение ряда лет[218].
Серьезное ступенчатое снижение, по мнению руководителей, должно было бы коснуться и ставок единого социального налога, вокруг которого кипели непрекращающиеся дебаты. Вносились также предложения передвинуть планку регрессивной шкалы налогообложения по ЕСН. При этом признавалось, что подобные меры должны сопровождаться усилением контроля за использованием зарплатных схем и теневого обналичивания средств, чтобы выравнивать условия для участников рынка[219].
Мы задавали вопрос и о целесообразности уплаты НДС не на стадии таможенного оформления, а на более поздней стадии, и перечисления его соответственно не ГТК, а Министерству по налогам и сборам, чтобы не замораживать средства до их возмещения по данному налогу. Но подобная мера, по мнению опрошенных руководителей компаний, могла дать двоякий эффект. С одной стороны, ускорился бы процесс легализации деятельности на стадии таможенного контроля, но, с другой стороны, активизировались бы схемы ухода от НДС на последующих стадиях. В итоге производители и дистрибуторы отечественной продукции проиграли бы в силу относительного сокращения платежей по импортной продукции.
Предприниматели высказывали мнения по поводу разного рода налоговых льгот. Доминировала следующая позиция. Нужно отменять льготы, касающиеся отдельных отраслей и групп предприятий, ставящие их в привилегированные условия (в этом смысле отмена налоговых льгот даже более важна, нежели снижение самого уровня налоговых платежей). Одновременно в качестве общего принципа экономической политики рассматривалось введение налоговых льгот, приводящих к снижению совокупной налоговой нагрузки. В этом отношении, например, предлагалось восстановить ликвидированные ранее инвестиционные налоговые льготы (причем независимо от отраслевой принадлежности предприятий).
Среди прочих предпринимателями выделялась проблема списания на себестоимость фактических потерь, имевшая особую важность для розничной торговли.
В период проведения исследований активно обсуждались меры, касающиеся политики поддержки малого бизнеса. И хотя большинство опрошенных нами компаний к малому бизнесу уже не относилось, позиция их руководителей была для нас интересна. В целом они выступали в поддержку этих мер. Так, в частности, выражалось позитивное отношение к упрощенной системе налогообложению малого бизнеса[220]. Хотя в этой области столкнулись два разных мнения. С одной стороны, говорилось, что к введению особых условий для каких-то категорий предприятий нужно подходить осторожно, ибо оно означает отклонение от принципов рыночной конкуренции (неоднократно подчеркивалось, что бизнес есть бизнес, независимо от его размеров). Поэтому если и вводить особый режим, то, действительно, только для самых мелких фирм, которые не могут обеспечить себе квалифицированную бухгалтерскую поддержку и где относительные издержки ведения полного финансового учета непомерно высоки. С другой стороны, идея упрощенной системы налогообложения поддерживалась как верный общий принцип экономической политики, который вполне может быть распространен и на средний бизнес. Основная цель, таким образом, виделась предпринимателями не столько в поднятии планки объема годового оборота предприятия (например с 10 до 15 или 20 млн. руб., как это дискутировалось в 2002 г.), с тем чтобы больше предприятий подпадали под особый режим налогообложения, а в том, чтобы упростить общую систему налогообложения для всей массы предприятий.
Несомненно, поддерживалась возникшая еще в конце 1990-х гг. в связи с необходимостью поддержки малого бизнеса идея единого налога на вмененный доход для торговых предприятий, который привязан к какому-то прозрачному показателю (например размеру торговых площадей). Считалось, что с помощью этого налога можно заставить платить в бюджет те мелкие фирмы и индивидуальных предпринимателей, которые фактически этого не делали. Для таких мелких розничных операторов данный налог даже предлагалось сделать обязательным. Но и более крупным компаниям он тоже мог быть интересен[221]. Другое дело, что введение при расчете налога массы поправочных коэффициентов в зависимости от сферы деятельности предприятия, местоположения его торговых площадей порождало дополнительные сложности и возможности для бюрократического произвола. Тем не менее идея расширения сферы действия данного порядка налогообложения также оценивалась позитивно.