Административная юстиция в период империи и Временного правительства
При изучении этого вопроса следует обратить внимание, что первая попытка создать органы административной юстиции «на французский манер» была предпринята в России во второй половине XIX в. В качестве таких органов в 1870 г. были учреждены «присутствия со смешанным составом» по городским делам. Они назывались присутствия «со смешанным составом», поскольку включили в качестве своих членов губернатора, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, главу губернской земской управы, а также главу губернского города.
В компетенцию этих присутствий входило: а) рассмотрение жалоб на решения городской власти, не подлежащих обжалованию в судебном порядке; б) разрешение «пререканий» между различными учреждениями: правительственными, земскими и сословными, с одной стороны, и городской администрацией, с другой, о «пределах ведомства, власти и обязанностях» (т.е. споры о компетенции); в) рассмотрение жалоб на нарушения, допущенные при проведении городских выборов (избирательные споры); г) дисциплинарные дела должностных лиц городской администрации.
Дела в присутствии рассматривались под председательством губернатора и разрешались простым большинством голосов. Решения этих присутствий могли быть обжалованы в Первый департамент Правительствующего Сената.
Надо иметь в виду, что с 1890 г. начинает создаваться новый вид присутствий – Губернские присутствия по земским делам, которые с 1892 г. объединяются с Губернскими по городским делам присутствия. Возникает новый вид учреждений административной юстиции – Губернские по городским и земским делам присутствия. Эти объединенные присутствия выполняли три основные функции: административную, дисциплинарную и административно-судебную (квази-судебную). По их образцу в конце XIX – начале XX вв. образуются новые присутствия смешанного состава: уездные и губернские по воинской повинности, по питейным делам, по квартирному и промысловому налогам (своего рода налоговые трибуналы), по фабричным и горнозаводским делам и т.д. Всего было образовано 14 разновидностей таких присутствий. После революции 1905-1917 гг. над губернскими присутствиями были надстроены два новых вида присутствий: а) Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие (аналог промышленных трибуналов в современной Великобритании) и б) Совет по делам страхования рабочих. Решения этих присутствий могли быть обжалованы в Первый департамент Правительствующего Сената.
К числу недостатков организации и деятельности этих присутствий относилось:
а) канцелярский порядок рассмотрения дел (отсутствие публичного, состязательного, устного процесса);
б) преобладающий бюрократический состав, отсутствие независимости членов присутствий от администрации. В результате присутствия превращались в простое совещательное учреждение при губернаторе;
в) волокита, при рассмотрении жалоб и исполнении решений.
Студенту следует уяснить, что с приходом к власти Временного правительства радикально меняется модель организации административной юстиции: ее органы включаются в систему общих судов. В соответствии с Положением от 30 мая 1917 г. «О судах по административным делам» в рамках системы общих судов создавались административные суды в форме: а) административного судьи, являвшего собой единоличный судебный орган по административным спорам на местах; б) административного отделения в областных судах; в) Первого департамента Правительствующего Сената как Высшего административного суда.
Студенту следует обратить внимание на основные принципы, из которых исходила концепция Положения «О судах по административным делам»: 1) административный суд является судом в полном смысле этого слова и входит в систему единой судебной власти; 2) суд разбирает споры о праве между властью центральной и местной, между частными лицами и административными органами; 3) административный судебный иск охраняет публичное право от всякого нарушения точно так же, как гражданский иск охраняет частное право; 4) административные споры рассматриваются в судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного публичного права в полном объеме и всеми доступными для этого средствами; 5) суды подразделяются на 3 вида – гражданские, уголовные, административные.
- Элементы административной юстиции в советский период.
Переходя к изучению учреждений административной в советский период, необходимо уяснить, что в России административная юстиция в середине 20-х годов XX в. начинает рассматриваться как буржуазный, чуждый советскому строю, институт. При этом учреждается общий принцип, согласно которому правовые акты органов государственного управления могут быть обжалованы только в вышестоящие инстанции, и в редких исключениях в суд.
Вместе с тем отдельные элементы административной юстиции существовали и в советский период развития российской государственности. Соответственно, в этот период можно выделить три этапа эволюции административной юстиции в широком смысле слова.
На первом этапе (1918 - 1924) для обеспечения законных притязаний граждан в сфере управления создаются и действуют специальные органы (Бюро жалоб), стоящие особняком от так называемой активной администрации. Попытки преобразовать их в систему административных судов не увенчались успехом, а сами они были упразднены. Одновременно происходит зарождение института судебного производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. К ведению суда относятся спорные дела об установлении неправильностей в записях актов гражданского состояния, дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям, дела по жалобам на действия нотариусов и судебных исполнителей.
В условиях перехода к НЭПу возобновились попытки в целях обеспечения законности учредить органы административной юстиции. Предлагалось, например, первоначально ограничиться организацией Высшего административного суда, а затем постепенно создавать административные суды на местах. В 1921 г. Институтом советского права при МГУ подготавливается проект декрета об административной юстиции в РСФСР. На основе этого проекта были разработаны также проекты Административно-процессуального кодекса и Положения о Верховном административном суде, об областных и губернских административных судах. Сторонники административной юстиции отстаивали идею о том, что в процессе строительства нового общества законность в сфере управления должна обеспечиваться именно административными судами. При этом предметом административной юстиции должна являться не жалоба гражданина на должностное лицо, а административный иск об отмене противозаконного акта. Однако идея учреждения административных судов встречает в этот период сильное сопротивление среди государственных и партийных деятелей. Они исходили из утверждения о буржуазной сущности данного института и его несовместимости с социалистическим государством.
Вместе с тем студенту следует иметь в виду, что на этом этапе создаются и действуют отдельные квази-судебные органы административной юрисдикции. К ним относились конфликтные комиссии при наркоматах, организованные на паритетных началах из представителей администрации, служащих и рабочих, примирительные камеры, третейские суды по трудовым делам, налоговые комиссии, а также арбитражные и земельные комиссии.
Земельные комиссии (волостные, уездные, губернские) представляли в известном смысле самостоятельную систему учреждений, включающих представителей администрации и судебных органов. Контроль за их работой осуществляла Особая коллегия высшего контроля по земельным спорам. Законодатель определял, что земельные комиссии при отправлении правосудия пользуются правами судей, а дела рассматриваются в порядке состязательного процесса с участием сторон. Они имели право отменять или изменять акты соответствующих органов управления. Процессуальный порядок рассмотрения ими споров приближался к порядку разрешения споров общими судами.
Студенту необходимо обратить внимание на то, что на последующих этапах эволюции отдельных элементов административной юстиции развития специальных административных юрисдикций пошло тремя путями: 1) путем рассмотрения общими судами весьма ограниченного числа административных споров, перечень которых строго определялся законом; 2) путем установления обычного инстанционного порядка обжалования актов и действий администрации; 3) путем дальнейшего развития некоторых специальных юрисдикций, например, таких как арбитражные комиссии, которые в начале 30-х годов преобразуются в государственный арбитраж.
На втором этапе (1924 - 1977) в советском праве окончательно утверждается система административного обжалования. Ее общий принцип: действия администрации публично-правового свойства не подлежат обжалованию в общих судах или квази-судебных органах, то есть все споры в сфере управления решает сама администрация в порядке инстанционного обжалования. Из этого принципа, однако, допускались отдельные исключения по преимуществу в области споров о нарушении личных прав. В целом суды к 1977 году в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно 30 видов дел, связанных с судебной оценкой законности и обоснованности актов управления, затрагивающих субъективные права граждан.
В связи с расширением компетенции общего суда по контролю за законностью в управлении в научной литературе начала 60-х годов вполне логично ставятся два вопроса: 1) не является ли деятельность судов по разрешению административно-правовых споров административной юстицией? 2) имеются ли элементы административного процесса в разрешении судами административных дел?
Одним из первых солидных трудов по проблемам административной юстиции, в котором делается попытка утвердительно ответить на эти вопросы было исследование Н.Г.Салищевой. Административный процесс в СССР. М., 1964. Данная работа стала, несомненно, одной из важнейших теоретических основ возрождающейся в послевоенный период школы административной юстиции. В своем исследовании Н.Г.Салищева предлагает понимать административную юстицию в СССР как «особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления и тем самым призванным осуществлять правосудие по делам, вытекающим из административно-правовых отношений». Исходя из такого понимания административной юстиции автор делает вывод о том, что ее элементы в СССР существуют и развиваются. Интересные сведения относительно дискуссий по вопросам административной юстиции в этот период студент может почерпнуть в книге Д.М. Чечота «Административная юстиция», Л, 1973.
Третий этап (1977 - 1993) характеризуется конституционным закреплением общего правила судебной защиты от неправомерных действий и актов органов исполнительной власти и принятием ряда законов, конкретизирующих конституционное право на судебное обжалование административных актов.
В 1987 г. принимается Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствие с Конституцией он установил общее правило: гражданин имеет право обжаловать в суд любое действие должностных лиц, за исключением тех, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и другим законодательством установлен иной порядок обжалования. Однако в своем правовом оформлении данный закон был весьма несовершенен. В частности, он предполагал обжалование в суд лишь единоличных действий должностных лиц, а действия государственных коллегиальных органов и общественных организаций оставались вне контроля.
Результатом критики этого закона стало принятие нового Закона СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Тем не менее и этот Закон оказался далеким от совершенства. Среди недостатков Закона 1989 г. были такие, как: 1) невозможность судебного обжалования незаконного бездействия властей, волокиту при принятии решений; 2) отсутствие возможности судебного обжалования актов исполнительной власти, носящих нормативный характер и др.