Модель федеративного устройства России: история и современность
При изучении вопроса следует учесть, что в своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа: 1) создание основ социалистического федерализма (1918-1936 гг.); 2) утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 гг.); 3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года. Российская Социалистическая Республика в 1918 г. была провозглашена федеративным государством, до этого была унитарным. Затем следует остановиться на некоторых аспектах данной проблемы:
1) РСФСР относительно недолго была самостоятельным государством: в 1922 г. РСФСР, Украина, Белоруссия и Закавказская республика создали СССР. С этого времени и многие десятилетия РСФСР развивалось лишь как одна из союзных республик в составе Союза ССР, подпав под опеку не только государственных, но прежде всего партийных органов.
2) Роль СССР в развитие союзных республик (в том числе и РСФСР): вхождение России в состав другого государства, утеря ею суверенитета затормозили её развитие как реальной жизнеспособной федерации. Сложная, многоуровневая система организации власти в СССР отдавала крайне мало места для самостоятельности РСФСР[159].
3) Несмотря на наличие слова «федеративная» в названии, в тот период практически отсутствовали юридические признаки федерации, поскольку все они были перенесены на уровень Союза. Не было даже ясности, кто субъекты федерации и как разграничиваются полномочия между ними.
4) Постепенное приобретение РСФСР признаков федерации: а) избрание Совета народных депутатов РСФСР по территориальным и национально-территориальным округам; б) преобразование Верховного Совета РСФСР в постоянно действующий двухпалатный орган (1989 г.).
5) В 90-х гг. укрепляется положение России в составе СССР, после прекращения существования которого, она приобретает характер независимого государства (Декларация «О государственном суверенитете РСФСР» (12.06.1990 г., О денонсации Договора об образовании СССР от 12.12.1991 г.).)
6) В 1992 г. в России сформировалась принципиально новая модель федеративного устройства: ее субъекты созданы как по национально-территориальному, так и территориальному принципу. 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был включен в качестве составной части в Конституцию РФ, что явилось началом современного этапа развития федеративного устройства России.
Долгое время в РСФСР не было ясности – кто же субъекты РСФСР как федеративного государства: бесспорно, ими были автономные республики; субъектами РФ стали считать автономные единицы области (из пяти четыре преобразованы в республики: Адыгейская; Карачаево-Черкесская; Горно-Алтайская; Хакасская) и автономные округа. Затем возникла идея считать субъектами крупные территориальные единицы (края, области и города федерального значения). Таким образом, субъектами РФ были провозглашены: республики (государства); национально-территориальные (автономные) и территориальные образования.
Рассматривая вопрос о современной модели федерации в России, следует принять во внимание то, что это конституционная федерация, поскольку первостепенную роль в регулировании федеративных отношений играют Конституция РФ и федеральные законы.
4. Предметы ведения и полномочий: понятие, содержание
При изучении вопроса следует учесть, что любая федеративная система эффективна, когда её деятельность осуществляется в рамках Конституции, когда чётко разграничены сферы деятельности и компетенции центральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации. К способам распределения компетенции между федерацией и субъектами относятся: 1) закрепление определенного круга полномочий за федерацией и оставление всех остальных вопросов в ведении субъектов; 2) закрепление определенного круга полномочий за субъектами и оставление всех остальных вопросов в ведении федерации; 3) использование принципа, по которому федерация преимущественно осуществляет нормативно-правовое регулирование общественных отношений, а к ведению субъектов относится правоприменение; 4) закрепление вопросов исключительного ведения федерации, вопросов совместного ведения, с оставлением всех остальных вопросов в ведении субъектов[160]. Студентам нужно привести примеры государств, где используется тот или иной вариант разграничения, определив его достоинства и недостатки.
Конституция РФ указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий: собственно конституционный, договорный (ч. 3 ст. 11) и законодательный (ст. 76). Конституционная модель разграничения компетенции включает в себя сферу ведения РФ (ст. 71), сферу совместного ведения (ст. 72), сферу ведения субъектов, формирующуюся по остаточному принципу (ст. 73).
Разграничение компетенции включает разграничение предметов ведения и разграничение полномочий. Многие сложности в этом процессе возникают в связи с отсутствием единого понимания понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия». Рекомендуется проанализировать теоретические подходы к определению указанных понятий, при этом следует иметь ввиду, что. в самом общем виде: компетенция – это совокупность предметов ведения и полномочий; предметы ведения - круг вопросов (сферы государственной и общественной жизни внутри которых их органы осуществляют те или иные полномочия;полномочия - совокупность прав и обязанностей субъектов по конкретным предметам ведения. Для более полного понимания сути вопроса следует обратиться к работе Ю.А. Тихомирова «Теория компетенции»[161].
Затем нужно определить предметы ведения РФ, совместного ведения и собственного ведения субъектов РФ, исходя из того, предметы ведения РФ - это круг вопросов, которые Конституция относит к исключительному ведению России как федерального центра (ст. 71); предметы совместного ведения РФ и ее субъектов - это тот круг вопросов, которые решают федерация и субъекты (ст. 72); предметы собственного ведения субъектов РФ -это круг вопросов, которые субъекты решают самостоятельно (ст. 73). Далее необходимо подробно проанализировать указанные предметы ведения: 1) в сфере государственного строительства: 2) в сфере экономической, социальной и культурной политики: 3) в сфере внешних сношений, обороны и безопасности: 4) в сфере охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия. Студентам необходимо самостоятельно определить предметы ведения по перечисленным сферам.
На семинаре необходимо подробно обсудить положения ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Учитывая, что Конституция РФ не содержит исключительного перечня предметов ведения субъектов РФ, студенты должны определить их, ссылаясь на положения законодательства.
Рекомендуется обратить внимание на следующие правовые проблемы: 1) соотношение понятий «разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ» и «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ»; 2) законность закрепления в законодательстве субъектов РФ предметов исключительного ведения РФ, а также предметов совместного ведения РФ и ее субъектов; 3) централизация государственной власти и сокращение предметов исключительного ведения субъектов РФ; 4) определение круга предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.