Компетенция местных исполнительных комитетов (местных администраций)

В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Рес­публике Беларусь» не выделяется компетенция органов местного управления, как в Законе «О Совете Министров Республики Бе­ларусь и подчиненных ему государственных органах» (глава 2) или в Положении о Министерстве экономики Республики Бела­русь (ст. б)¹. Целесообразно было бы не только обособить задачи, функции, компетенцию, но и издать отдельные законы о каждом уровне исполнительных комитетов отдельно от законов о мест­ных Советах. Действующий Закон выступал бы в качестве основ, общего нормативного правового акта.

Местные исполнительные комитеты (местные администра­ции) обладают всеми правами и обязанностями по осуществле­нию местного управления. Они имеют сферу ведения, гарантии осуществления полномочий, а также определенные методы управ­ленческой деятельности.

Права и обязанности в указанном Законе закрепляются раз­дельно для исполнительных комитетов и председателей исполни­тельных комитетов, местных администраций и глав местных адми­нистраций.

Права и обязанности, т.е. полномочия, соответствуют функци­ям исполнительных комитетов (местных администраций) и пред­назначены для их реализации. Во избежание определенных повто­рений следует рассмотреть полномочия по реализации общих функций государственного управления, которые непосредственно связаны с основными функциями органов местного управления.

Компетенция исполнительных комитетов (местных админис­траций) имеет свои особенности, отличающие ее от компетенции Совета Министров, республиканских органов и их органов на местном уровне. Во-первых, она предназначена для осуществле­-

^[1] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 104, 5/9306.

ния местного управления; во-вторых, масштаб ее распростране­ния ограничивается соответствующей административно-террито­риальной единицей; в-третьих, она носит общий характер; в-чет­вертых, полномочия исполнительных комитетов (местных адми­нистраций) реализуются в коллегиальном порядке; в-пятых, на­личие у нее некоторой связи с полномочиями Советов; в-шестых, она направлена на обеспечение соблюдения (выполнения) не только Конституции Республики Беларусь, законов, актов Прези­дента Республики Беларусь, но и на выполнение решений Совета депутатов, актов вышестоящих государственных органов (испол­нительных комитетов); в-седьмых, компетенция связана также с землеустройством и землепользованием; в-восьмых, она направле­на на применение мер по обеспечению и защите интересов терри­тории, местного хозяйства.

Исполнительный комитет обладает определенными полномо­чиями по реализации функциипрогнозирования и планирова­ния. Он наделен правом и обязанностью разрабатывать и вносить для утверждения в Совет депутатов проекты программ экономи­ческого и социального развития, местного бюджета. При этом ре­шающее слово принадлежит Совету. Инициирует указанную про­грамму и проявляет свою компетентность в ее разработке испол­нительный комитет.

Исполнительному комитету принадлежат некоторые полно­мочия по реализацииорганизационной функции. Исполнитель­ный комитет обладает исключительными полномочиями по соз­данию, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности. Он утверждает режим их работы, согласовывает режим работы дру­гих подобных организаций независимо от форм собственности, которые расположены на подведомственной ему территории.

Исполнительный комитет уполномочен давать согласие на размещение на указанной территории организаций, не находя­щихся в коммунальной собственности соответствующей админис­тративно-территориальной единицы, образовывать по вопросам своей деятельности комиссии. В указанном Законе записано, что исполком не только образует комиссии, но и определяет их пол­номочия, что не совсем соответствует действительности.

Исполком образует множество разнообразных комиссий, на­пример административную комиссию. Полномочия же ее уста­новлены КоАП. Исполком образует комиссию по делам несовер­шеннолетних. Полномочия ее определены частично КоАП и Вре­-

менным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Советом Министров Республики Беларусь. Сле­довательно, исполком может устанавливать полномочия только тем комиссиям, которые образуются им в качестве вспомогатель­ных звеньев для оказания помощи исполкому в подготовке и предварительном рассмотрении определенного круга вопросов, в организаторской работе и контроле исполнения. Об этом следо­вало бы прямо записать в Законе «О местном управлении и само­управлении в Республике Беларусь».

Законом предоставлено право исполнительному комитету ко­оперировать с согласия собственников средства предприятий, орга­низаций, учреждений и объединений, организовывать их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории. .

Наиболее широкие полномочия имеются у исполнительного комитета по реализации функции руководства. В действующем Законе отсутствует регламентация вопроса о том, что исполни­тельный комитет руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной ему территории, как это было записано в прежних законах о местных Советах депутатов трудящихся. Тем не менее исполнительный комитет не лишен подобных полномочий. Необходимо подчер­кнуть, что руководство не тождественно управлению. Руковод­ство выражается в осуществлении только отдельных управлен­ческих действий, т.е. руководство — это часть управления, отдель­ная его функция.

Полномочия исполнительного комитета по реализации руко­водства проявляются в разработке и внесении для утверждения Советом схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложений по организации охраны обществен­ного порядка и защиты прав граждан. Он обязан обеспечивать на соответствующей территории соблюдение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Со­вета и вышестоящих государственных органов, а также закон­ность и общественную безопасность.

Исполнительный комитет не только разрабатывает проект местного бюджета, но и организует после его утверждения полу­чение доходов этого бюджета, их использование по целевому на­значению. Орган местного управления распоряжается коммуналь­ной собственностью административно-территориальной единицы, отменяет решения руководителей нижестоящих органов местного управления, принятые с нарушением законодательства Республи­-

ки Беларусь или противоречащие решениям Совета и исполни­тельного комитета.

На исполнительном комитете лежит обязанность принимать меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства, решать вопросы охраны здоровья, образования, соци­ального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания граждан на со­ответствующей территории. Исполнительный комитет призван оказывать нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям помощь в их деятельности, содействовать разви­тию народных традиций и обычаев на подведомственной террито­рии.

В рассматриваемом Законе термин «руководит» употребляет­ся лишь в отношении образуемых исполкомом комиссий, как и «контроль» — только в отношении использования коммунальной собственности на подведомственной территории. Фактически сфе­ра осуществленияконтроля значительно шире. Ведь без знания фактического положения дел невозможно вообще осуществлять полномочия по реализации даже одной функции.

Следовательно, в данном Законе только в общих чертах закреплены полномочия местных исполнительных комитетов, без дифференциации их по уровням органов местного управления. Подобный подход не может способствовать эффективной работе местных исполнительных комитетов и соблюдению законности в их деятельности.

Полномочия председателя исполнительного комитета опре­делены более конкретно. Они преимущественно связаны с реали­зацией организационной функции и руководства. В частности, председатель исполнительного комитета назначает первого замес­тителя, заместителей (заместителя) председателя, управляющего делами (секретаря), иных членов исполнительного комитета, за­местителя (заместителей) главы местной администрации (в горо­дах, имеющих районное деление), определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его управлений, отделов и других подразделений, руководителей отделов, управлений и других подразделений исполнительного комитета по согласованию с ана­логичными структурными подразделениями вышестоящих орга­нов. В законодательстве не регулируется вопрос о том, можно ли предлагаемую несогласованную кандидатуру назначить исполня­ющим обязанности или необходимо подобрать иную. Вероятно, было бы правильным в одном из нормативных правовых актов,

например, в указе Президента Республики Беларусь, дать ответы на все возникающие вопросы, относящиеся к согласованию, т.е. раскрыть его сущность, тем более, что сфера применения согласо­вания постоянно расширяется. В отношении руководителей отде­лов, управлений и иных структурных подразделений согласова­ние весьма желательно, поскольку названные подразделения нахо­дятся в двойном подчинении.

Председатель исполнительного комитета уполномочен назна­чать на должность и освобождать от должности иных работников аппарата исполнительного комитета, заключать от имени нанима­теля трудовые договоры (контракты) с работниками исполни­тельного комитета, применять к этим работникам меры поощре­ния, налагать на них дисциплинарные взыскания. Подобные пол­номочия распространяются и на председателей нижестоящих исполнительных комитетов (глав администраций) и их замести­телей. Он также имеет право назначать по согласованию с испол­нительным комитетом на должность и освобождать от должности руководителей предприятий, организаций, учреждений и объеди­нений, основанных на коммунальной собственности соответству­ющей административно-территориальной единицы. Подобные пол­номочия можно отнести круководству.

Полномочия председателя по руководству прежде всего рас­пространяются на весь аппарат исполнительного комитета, вклю­чая его отделы, управления и иные подразделения.

Председатель исполнительного комитета руководит граждан­ской обороной на подведомственной ему территории, а в случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф принимает меры по спа­сению людей и сохранению материальных ценностей, нормализа­ции экономической ситуации, имеет право для ликвидации таких чрезвычайных ситуаций привлекать население к выполнению не­отложных общественно необходимых работ и использовать мате­риально-технические ресурсы расположенных на подведомствен­ной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от формы собственности. Он вправе приостанавливать деятельность предприятий, организаций, учреж­дений и объединений, а также строительство объектов на подве­домственной ему территории при нарушении природоохранного и иного законодательства Республики Беларусь, распоряжаться кредитами по расходной части местного бюджета и внебюджет­ных средств.

Руководитель местного исполкома организует работу по под­готовке заседаний исполнительного комитета, ведет заседания, подписывает решения и протоколы заседаний, обеспечивает контроль за реализацией принятых решений и издает в пределах своей компетенции распоряжения. Председатель представляет исполнительный комитет во взаимоотношениях с Советом депу­татов, другими государственными органами, органами территори­ального общественного самоуправления, предприятиями, органи­зациями, учреждениями, объединениями и гражданами.

Компетенция местной администрации во многом схожа с компетенцией исполнительных комитетов, но при этом имеет и особенности, которые определяются ее статусом. Она, например, не обладает правом разрабатывать и вносить для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального разви­тия, местного бюджета. Во-первых, администрации такие полно­мочия не нужны, поскольку не может быть подобных отдельных программ развития отдельного района в городе; во-вторых, отсут­ствует Совет депутатов в районе, т.е. у администрации отсутству­ют определенные полномочия, которые имеются у исполнитель­ного комитета. В то же время у местной администрации есть такие полномочия, которых нет у исполнительного комитета.

Например, администрация имеет право организовывать рабо­ту органов территориального общественного самоуправления, со­зывать собрания, в том числе собрания уполномоченных предста­вителей граждан соответствующей территории, решать вопросы трудоустройства. Подобные права не нашли отражения в статье 9 Закона, в которой определяется статус исполнительного комитета.

Аналогичным образом урегулирован вопрос о полномочиях главы местной администрации. Он также обладает многими пол­номочиями, схожими с полномочиями председателя исполнитель­ного комитета, отдельные из них у него отсутствуют. Например, глава местной администрации не руководит гражданской оборо­ной и не наделен обязанностями принимать меры в случаях сти­хийных бедствий и т.п., не осуществляет руководства подведом­ственными предприятиями, организациями и др. Его полномочия несколько уже по сравнению с полномочиями председателя испол­нительного комитета.

В главе 6 данного Закона закреплены некоторые важные га­рантии местного управления и самоуправления. Например, реше­ние вопросов, связанных с хозяйственной или социально-куль­турной деятельностью, затрагивающей интересы населения, осу­-

ществляется только с согласия исполнительного комитета (местной администрации). Местные Советы депутатов, исполнительные комитеты, местные администрации наделены правом требовать или организовывать проведение дополнительных экологических и других необходимых экспертиз строящихся, а также действую­щих объектов и используемых технологий.