Демократия. Народный суверенитет
В ч.1 ст.1 Россия провозглашается демократическим государством, что является атрибутом современной конституции, но само по себе не порождает демократию в стране с авторитарной традицией. Отчасти содержание конституционного понятия демократического государства раскрывается в ст.3 Конституции:
– во-первых, многонациональный народ Российской Федерации является единственным источником власти (и носителем суверенитета) в стране (ч.1 ст.3);
– во-вторых, народ не только является источником власти, но и “осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления” (ч.2 ст.3);
– в-третьих, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч.3 ст.3);
– в-четвертых, захват власти или присвоение властных полномочий, т.е. приобретение власти не от народа (в частности, в нарушение Конституции и закона, выражающего волю народа) преследуется по федеральному закону (ч.4 ст.3); последнее положение предполагает, что, несмотря на захват власти или присвоение властных полномочий, продолжает действовать федеральный закон, наказывающий эти деяния[40], т.е. речь идет о действиях, направленных на захват власти, присвоении отдельных властных полномочий; поскольку в ч.4 ст.3 ничего не говорится о конкретных мерах преследования, то ее наличие равнозначно ее отсутствию.
Объяснение демократии как народовластия, понятие народного суверенитета (см. 1.4.1.2.) искажает смысл государственной власти, создает впечатление дуализма власти народа и власти государства (публично-властной организации народа). Поскольку государство в политическом смысле – это организация верховной власти, то “осуществление народом своей власти непосредственно” (в контексте ч.2 ст.3 “непосредственно” означает осуществление власти народа помимо органов государственной власти) следует считать юридической фикцией, несущей легитимирующую нагрузку. То, что называется непосредственной демократией в условиях развитой государственности, т.е. референдум и выборы высших государственных органов (здесь не идет речь о местном самоуправлении) – это не осуществление верховной власти, участие в формировании и осуществлении государственной власти.
Референдум как “высшее непосредственное выражение власти народа” организуется государством, а не народом непосредственно; причем проведение референдума реально зависит от государственного органа, компетентного назначать референдум, т.е. Президента РФ (см. 4.1.3.), и решение признается принятым путем референдума (и реализуется) опять же государственными органами, а не народом непосредственно. “Свободные выборы” – это (определяющее) формирование организации верховной власти, но не осуществление верховной власти; причем демократически избранные органы государства осуществляют полномочия верховной власти относительно независимо от воли избирателей; это порождает пассивность значительной части избирателей, характерную и для развитых демократических стран, и для посттоталитарной России.
Реально принцип демократии, во-первых, означает требование формирования и осуществления государственной власти в соответствии с волей большинства населения (народа). Это требование легитимности, которому самое демократическое государство не может соответствовать абсолютно, так как государственная власть обладает относительной самостоятельностью (по отношению к народу, населению, совокупности граждан), а воля народа – это понятие юридически неопределенное. Более того, в любом демократически организованном государстве периодическая смена политических элит, находящихся у власти, свидетельствует о том, что правящая элита всегда неадекватно выражает волю народа.
Из первого требования вытекает (во-вторых) требование формирования государственной власти с соблюдением демократических процедур, т.е. формирования путем свободных выборов органов народного представительства, а также возможность непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти – в случае проведения референдума. (Непосредственное участие отдельных граждан в осуществлении государственных полномочий, например, в отправлении правосудия, не является определяющим демократическую форму государства). Требование формирования органов народного представительства – это уже требование, соблюдение которого доступно эмпирической проверке. Нарушение требования народного представительства, вытекающего, в частности, из ст.94 Конституции, противоречит принципу демократии, следовательно, Основам конституционного строя.
В-третьих, в контексте принципа демократии понятие “народ” означает совокупность граждан государства, обладающих формально равными возможностями политического участия (демократия – это формальное равенство граждан в сфере политики). Отсюда вытекает равноправие граждан при участии в формировании политической воли, определение этой воли большинством голосов. (Принятие решений большинством голосов должно соблюдаться и в органах народного представительства, причем достаточно простого большинства, а требование квалифицированного большинства голосов не означает расширения демократических начал и служит лишь защите интересов меньшинства и дополнительно гарантирует надежность некоторых важнейших решений[41]). Следовательно, принцип демократии требует всеобщего и равного избирательного права. В Конституции нет универсального требования всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; оно сформулировано лишь применительно к выборам Президента РФ (ч.1 ст.81 Конституции). Однако всеобщее и равное избирательное право, обязательность тайного голосования провозглашены в ст.21 Всеобщей декларации прав человека и ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах, т.е. должны рассматриваться как общепризнанные положения (принципы) международного права (см. 1.3.2.3.)[42]. В ст.3 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” установлено универсальное требование всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако ни конституционный принцип демократии, ни международное право не требуют прямых выборов органов законодательной власти, в частности, палат Федерального Собрания (см. 2.3.5.).
Народное представительство
В демократическом государстве легитимность (рационально-правового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. “Представительный” не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные нормотворческие (законотворческие) полномочия принадлежат представительным органам.
Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти и местного самоуправления. Однако между ними есть существенное различие. Единоличный (например, Президент РФ) по определению является представителем большинства, возможно относительного. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда и в коллегиальных органах, например, парламенте, представители большинства, прикрываясь формальным соблюдением демократической процедуры, могут реально игнорировать интересы меньшинства, в то время как избранный относительным большинством избирателей президент, стремясь к гражданскому согласию, объявляя себя выразителем интересов всего народа, может реально в той или иной мере представлять и интересы меньшинств (фактически это вопрос политической культуры общества).
Конституция (ст.94) объявляет парламент России представительным органом; прежде всего это относится к Государственной Думе (см. 4.3.1.). По замыслу создателей российской избирательной системы декабря 1993 г., в целом сохраненной в Федеральном законе от 21 июня 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, представительный характер Государственной Думы максимально обеспечивается смешанной избирательной системой (см.4.3.5.): половина депутатов Думы избирается по мажоритарной системе, что должно способствовать образованию в Думе устойчивого большинства (в ущерб народному представительству и плюрализму), половина – по пропорциональной, что должно способствовать представительству интересов меньшинств в законодательном собрании.
Однако установленная для выборов по общефедеральному избирательному округу 5%-ная оговорка вступила в противоречие с принципом пропорционального представительства – особенно на выборах в Государственную Думу в 1995 г. Подобная оговорка не приводит к существенному нарушению пропорциональности при развитой партийной структуре политической системы: достигается представительство социальных групп, составляющих подавляющее большинство населения, и отсекаются от представительства достаточно малочисленные группы. В России же пока нет такой партийной структуры, и искажение реальных пропорций интересов социальных групп оказалось существенным. В 1995 г. лишь 4 избирательные объединения преодолели 5%-ный барьер и поделили между собой 225 депутатских мандатов, а 39 объединений, набравшие в сумме почти половину голосов избирателей, не получили представительства в Государственной Думе, т.е. пропорциональная составляющая избирательной системы не обеспечила адекватное народное представительство (см. 4.3.5.).
Применительно к Государственной Думе конституционное требование народного представительства можно конкретизировать следующим образом.
Во-первых, законодательство о выборах в Государственную Думу должно обеспечивать народное представительство. Поскольку Дума – это коллегиальный представительный орган, то законодательство должно обеспечивать и разумное (возможно, ограниченное процентной оговоркой) представительство меньшинств.
Во-вторых, если Закон от 21 июня 1995 г. устанавливает пропорциональную составляющую избирательной системы, то, несмотря на процентную оговорку, он должен обеспечивать и более или менее адекватное пропорциональное народное представительство при распределении соответствующей половины депутатских мандатов. Это значит, что процентная оговорка не может препятствовать пропорциональному представительству хотя бы абсолютного большинства избирателей. В противном случае этот Закон не обеспечивает пропорциональное представительство.
Например, гипотетическая ситуация, при которой 225 депутатских мандатов будут пропорционально распределяться между избирательными объединениями, получившими на выборах по общефедеральному избирательному округу менее половины голосов (остальные голоса избирателей поданы за списки кандидатов от объединений, не преодолевших 5%-ный барьер), представляется недопустимой. Такое распределение мандатов противоречит смыслу пропорциональной избирательной системы.
Вместе с тем, в-третьих, Конституция не требует какого-то определенного (надлежащего) народного представительства, и на этом построена позиция Конституционного Суда РФ по рассматриваемому здесь вопросу: Закон от 21 июня 1995 г., допускающий искажения пропорциональности народного представительства, можно признать пробельным или не гарантирующим надлежащее представительство, но не противоречащим Конституции (см.4.3.1.).
Но вряд ли можно согласиться с мнением, что “даже если при определении результатов выборов, не учитываются голоса большинства избирателей, что происходит в случае, если голоса этого большинства были “распылены” между большим количеством кандидатов и избирательных объединений, это не означает, что избранный парламент оказался непредставительным органом”[43]. Конституционный принцип демократии требует не представительства вообще, а народного представительства. “Понятие народа в демократическом смысле имеет в виду всю совокупность граждан государства, проявляющих гражданскую активность... Любые группировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятельной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители”[44]. Если пропорциональная составляющая избирательной системы из-за 5%-ой оговорки приведет к пропорциональному представительству лишь меньшей части избирателей, проявляющих гражданскую активность на выборах, то это будет дурное представительство, лишающее парламент качества легитимности в глазах большей части избирателей. И без этого легитимность представительного органа снижается за счет того, что выборы в Государственную Думу считаются в одномандатном округе (мажоритарная составляющая) несостоявшимися лишь в том случае, если в них приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей (ст.61 Закона от 21 июня 1995 г.).